Анализ законодательства, регулирующего отношения в сфере обеспечения безопасности (в том числе экологической), позволяет сделать вывод о том, что экологическая безопасность военной деятельности достигается посредством экологического обеспечения, которое объективно является необходимым видом обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации. Однако в современном военном законодательстве экологическое обеспечение не закреплено в качестве вида обеспечения военной деятельности. Решение этого вопроса возможно путем внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, регулирующее военную деятельность, так как вопросы обороны Конституцией Российской Федерации отнесены к ведению Российской Федерации (п. «м» ст. 71). Устранение этого пробела в законодательстве позволит усилить правовые основы экологического обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации.
§ 2. Содержание правовой работы по обеспечению экологической безопасности воинской части
Правовая работа по обеспечению экологической безопасности воинской части представляет собой комплекс мер, осуществляемых командиром воинской части, его заместителями, помощником по правовой работе, другими должностными лицами и органами военного управления, по реализации требований нормативных правовых актов Российской Федерации, общевоинских уставов, нормативных правовых актов Министерства обороны Российской Федерации, соблюдению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации в целях создания экологически безопасных условий деятельности воинской части. Указанный комплекс включает в себя меры, осуществляемые органами военного управления, командирами (начальниками) при проведении мероприятий по обеспечению экологической безопасности воинской части.
При обеспечении экологической безопасности воинской части основными организационно-правовыми мероприятиями являются[123]:
а) планирование и организация обеспечения экологической безопасности воинской части;
б) наблюдение за состоянием окружающей среды (экологический мониторинг), контроль, нормирование и паспортизация военных объектов воинской части;
в) восстановление окружающей среды в процессе повседневной деятельности воинской части, после проведения учений и специальных работ, аварий и катастроф;
г) обеспечение экологической безопасности вооружения, военной техники и военных объектов воинской части;
д) природоохранная деятельность, лицензирование и рациональное природопользование;
е) обеспечение защиты интересов воинской части при предъявлении исков за причинение вреда окружающей среде.
Планирование и организация обеспечения экологической безопасности воинской части. Планирование мероприятий по обеспечению экологической безопасности осуществляется командиром воинской части совместно с представителями экологических служб и оформляется в виде плана обеспечения экологической безопасности воинской части. Этот план включает: организационно-плановые мероприятия, меры по экологическому воспитанию и обучению личного состава, эксплуатационные мероприятия, нормативное обеспечение, правовые мероприятия, финансовое обеспечение экологической безопасности. В качестве приложения к плану по результатам инвентаризации экологически опасных объектов оформляется и ежегодно уточняется карта-схема их размещения. К карте-схеме прилагается пояснительная записка.
Наблюдение за состоянием окружающей среды (экологический мониторинг), контроль, нормирование и паспортизация военных объектов воинской части. Наблюдение за состоянием окружающей среды (экологический мониторинг) включает своевременное обнаружение в природных средах (атмосферном воздухе, почве, воде) изменений, свидетельствующих о нарушениях в окружающей среде под влиянием природных процессов и антропогенных факторов, получение первоначальной экологической информации о масштабах загрязнения окружающей среды по прямым и косвенным признакам, сообщение первичной информации об обнаруженных нарушениях экологических систем соответствующим должностным лицам.
Государственный экологический контроль на объектах Вооруженных Сил Российской Федерации осуществляется должностными лицами специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды в соответствии с планом осуществления государственного экологического контроля.
Действующим законодательством предусмотрены следующие виды государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов: государственный контроль за использованием и охраной водных объектов; государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; государственный контроль за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов; государственный контроль за использованием и охраной земель; государственный контроль за охраной окружающей среды и соблюдением требований экологической безопасности при производстве, использовании, хранении, захоронении радиоактивных материалов и источников ионизирующего излучения; государственный контроль за охраной подземных вод.
Должностные лица специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды при проведении государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями имеют право:
— посещать предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, в том числе объекты закрытых административно-территориальных образований, режимные, особорежимные и особо важные объекты Вооруженных Сил Российской Федерации, в установленном порядке, знакомиться с документами и иными материалами, необходимыми для исполнения их служебных обязанностей, с соблюдением порядка работы со сведениями, составляющими государственную тайну;
— проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств их контроля, соблюдение нормативов качества окружающей среды, природоохранительного законодательства, выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;
— использовать на территории проверяемого объекта (кроме технических территорий[124]) оборудование, внесенное в Государственный реестр средств измерения Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации, для аналитического инструментального контроля и отбора проб в целях последующего лабораторного анализа;
— давать обязательные для исполнения предписания юридическим и должностным лицам об устранении экологических правонарушений и требовать выполнения необходимых мероприятий по охране окружающей среды;
— привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства;
— принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.
Уполномоченные должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, допускаются: на особорежимные и особо важные объекты Вооруженных Сил Российской Федерации — по спискам, утверждаемым начальником Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации — первым заместителем министра обороны Российской Федерации; на режимные и нережимные объекты Вооруженных Сил Российской Федерации — по спискам, утверждаемым начальниками главных штабов видов Вооруженных Сил Российской Федерации, начальниками штабов военных округов, флотов, начальниками главных и центральных управлений Министерства обороны Российской Федерации по подчиненности.
Должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, должны иметь при себе следующие документы: выписку из плана проведения проверки данной воинской части соответствующим специально уполномоченным органом; предписание на проведение проверки; план проведения проверки; документы, удостоверяющие личность; документы, подтверждающие возможность ознакомления со сведениями, составляющими государственную тайну (допуск по установленной форме).
При проведении государственного экологического контроля уполномоченные должностные лица должны действовать в строгом соответствии со своими должностными полномочиями. Любые действия, выходящие за рамки полномочий должностного лица, считаются неправомерными. В ходе проведения проверки уполномоченным должностным лицам разрешается ознакомление лишь со сведениями, имеющими отношение к вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
По результатам проведения государственного экологического контроля составляется акт в 4 экземплярах, один из которых хранится в воинской части, остальные направляются по одному экземпляру вышестоящему командованию, в Управление начальника экологической безопасности Вооруженных Сил Российской Федерации и в специально уполномоченный государственный орган в области охраны окружающей среды, должностные лица которого проводили государственный экологический контроль.
При проведении государственного экологического контроля на военных объектах проверяются:
— выполнение требований природоохранительного законодательства, нормативных правовых актов, приказов и директив министра обороны Российской Федерации, других нормативных и руководящих документов по обеспечению экологической безопасности войск (сил);
— организация природоохранной деятельности (планирование, установление обязанностей и прав должностных лиц воинской части, создание комиссии по предупреждению отрицательного воздействия на окружающую среду, контроль исполнения, взаимодействие служб, ведение экологической отчетности);
— организация экологического воспитания и обучения военнослужащих, экологические знания личного состава воинской части и реализация их в служебной деятельности;
— планирование снижения экологического ущерба от загрязнения окружающей среды в результате деятельности воинской части, выработка предложений для принятия решений по защите вооружения, военной техники и личного состава воинской части в условиях неблагоприятной экологической обстановки;
— наличие утвержденных в установленном порядке нормативов выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду, размещения отходов, лицензирование использования природных ресурсов;
— правильность технической эксплуатации, ведения строительства, реконструкции и ремонта объектов и устройств природоохранного назначения, использования выделенных на эти цели материальных средств и ассигнований;
— внедрение ресурсосберегающих и снижающих вредные экологические воздействия технологических процессов и оборудования;
— эффективность использования табельных средств контроля за состоянием окружающей среды в месте дислокации воинской части;
— своевременное и качественное представление в соответствии с табелем срочных донесений сведений об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов;
— соблюдение воинской частью порядка пользования лесным фондом, норм и правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства и охраны от пожаров лесов, закрепленных за Министерством обороны Российской Федерации;
— использование воинской частью земельных участков в целях, для которых они предоставлены, проведение противоэрозионных мероприятий, рекультивации нарушенных земель, ликвидации неорганизованных свалок;
— принятие мер по ликвидации последствий загрязнения окружающей среды (очистка и восстановление территорий базирования и учебно-боевой деятельности воинской части и др.);
— устранение недостатков, выявленных в ходе предыдущих проверок.
Командир и другие должностные лица проверяемой воинской части обязаны оказывать содействие в проведении экологического контроля, представлять документацию и давать объяснения по вопросам охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
При выявлении экологического правонарушения в ходе проведения проверки должностное лицо, осуществляющее государственный экологический контроль, составляет протокол об экологическом правонарушении или делает соответствующую запись в акте проверки.
Командиру воинской части следует обеспечить участие своих представителей (должностных лиц экологической службы) при составлении акта проверки (протокола об экологическом правонарушении). При составлении акта проверки (протокола об экологическом правонарушении) представителям воинской части необходимо обратить особое внимание на соблюдение всех формальных требований, а также проконтролировать закрепление в нем вопросов, относящихся к установлению факта экологического правонарушения:
— в чем выразился вред, причиненный окружающей среде (уменьшение природного ресурса, ухудшение его качества, сверхнормативное превышение предельно допустимых показателей содержания вредных веществ в средах и т. д.), при этом необходимо проверить время последней аттестации измерительных приборов, которыми пользуются лица, осуществляющие государственный экологический контроль, правильность измерений, отбора проб, соблюдение сохранности отобранных проб, проведение анализов в соответствии с утвержденными методиками, документальное закрепление результатов проведенных исследований;
— определены ли источники загрязнения окружающей среды и установлена ли их принадлежность к воинской части. Если источники загрязнения не находятся в ведении воинской части, то применение к воинской части каких-либо санкций за загрязнение окружающей среды неправомерно;
— установлен ли момент причинения вреда окружающей среде, поскольку дата и время составления акта проверки (протокола об экологическом правонарушении) не являются моментом причинения вреда окружающей среде (т. е. совершения самого правонарушения). Правильное определение момента совершения правонарушения и отражение его в акте проверки (протоколе об экологическом правонарушении) является основанием для применения соответствующих норм права для расчета размеров причиненного ущерба и установления пределов ответственности и впоследствии способствует снятию или значительному уменьшению исковых требований.
На основании акта проверки (протокола об экологическом правонарушении) должностное лицо государственного экологического контроля в пределах прав, определенных его должностными инструкциями, имеет право совершить следующие действия:
— выдать предписание об устранении экологического правонарушения;
— вынести постановление о возмещении вреда, причиненного окружающей среде;
— дать предписание об ограничении (приостановлении, прекращении) хозяйственной и иной деятельности;
— дать предписание о прекращении финансирования хозяйственной и иной деятельности;
— направить руководству воинской части (или вышестоящему органу) представление о применении мер дисциплинарного взыскания к правонарушителю;
— направить в органы военной прокуратуры материалы о привлечении лиц, совершивших экологические преступления, к уголовной ответственности.
Предписания и постановления должностных лиц специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, изданные ими в пределах своих полномочий, являются обязательными для исполнения всеми организациями и учреждениями, включая воинские части.
Воинская часть имеет право на обжалование незаконного решения уполномоченного должностного лица (органа), проводившего государственный экологический контроль. Для этого командир воинской части должен в течение 10 дней с момента вручения ему акта проверки (протокола об экологическом правонарушении) направить жалобу в орган, являющийся вышестоящим по отношению к органу, проводившему проверку, или в суд.
Экологический паспорт воинской части (военного объекта) представляет собой нормативно-технический документ, содержащий данные, полученные в результате экологической паспортизации, и включающий сведения по использованию воинской частью (военным объектом) природных ресурсов (первичных, вторичных и др.) и влиянию на окружающую среду, согласованный и утвержденный в установленном порядке. Экологический паспорт воинской части (военного объекта) должен содержать обязательный для всех объектов состав общей информации, а также информацию, специфичную для данного объекта.
Экологическая паспортизация воинской части (военного объекта) предусматривает: получение объективной информации о состоянии окружающей среды, негативном воздействии на нее военной деятельности, обеспечении экологической безопасности воинской части и местного населения в районах дислокации и боевой подготовки; принятие решений по управлению качеством окружающей среды на военных объектах; установление размеров платы за загрязнение окружающей среды, размещение отходов. Ответственность за организацию экологической паспортизации воинской части (военного объекта) возлагается на командира воинской части (начальника военного объекта).
Плата за загрязнение окружающей среды и другие виды вредного воздействия взимается: за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия как в пределах допустимых нормативов, так и в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).
Нормативы природопользования и вредного воздействия на окружающую среду устанавливаются конкретным природопользователям, включая воинские части, специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов или органами санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с их компетенцией.
Проекты нормативов природопользования (экологический паспорт объекта, лимиты размещения отходов) разрабатываются как самими воинскими частями — природопользователями самостоятельно в соответствии с требованиями, установленными специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды, с последующим утверждением (согласованием) разработанных проектов в этих органах, так и сторонними организациями (в том числе другими воинскими частями), имеющими лицензию на осуществление такой деятельности, на договорной основе.
При установлении временно согласованных нормативов объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду указываются этапы и сроки достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов. Лимиты размещения отходов устанавливают место их размещения (как на территории воинской части, так и за ее пределами), предельные размеры выделяемой площади (объемов или массы) для складирования, способы и условия хранения отходов и другие показатели, связанные с предотвращением или ограничением отрицательного влияния на состояние окружающей среды и условия жизни личного состава и населения в районе дислокации воинской части. В соответствии с установленными нормативами воинской части — природопользователю выдается разрешение на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, использование (изъятие) природных ресурсов, размещение отходов.
В случае отсутствия у воинской части оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная и оплачивается с применением установленного повышающего коэффициента. Размер платы за загрязнение окружающей среды определяется исходя из двух видов базовых нормативов платы:
а) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах допустимых нормативов;
б) за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия в пределах установленных лимитов (временно согласованных нормативов).
Базовые нормативы платы установлены по каждому ингредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воздействия с учетом степени их опасности для окружающей среды и здоровья населения. Для отдельных регионов и бассейнов рек установлены коэффициенты экологической ситуации к базовым нормативам платы, учитывающие экологические факторы — природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов и т. д. К базовым нормативам платы ежегодно устанавливается предельный коэффициент индексации. Ставки платы по загрязняющим веществам определяются умножением базовых нормативов платы за соответствующие загрязняющие вещества на установленные коэффициенты.
Воинские части Министерства обороны Российской Федерации (кроме хозрасчетных), финансируемые из государственного бюджета, могут освобождаться от платы за загрязнение окружающей среды при соблюдении ими установленных допустимых нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ, лимитов размещения отходов. Для решения вопроса об освобождении от платы за загрязнение окружающей среды воинская часть — природопользователь подготавливает предложения, обоснования и расчеты, подтверждающие соблюдение установленных допустимых нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ, лимитов размещения отходов, которые направляются на рассмотрение в территориальный специально уполномоченный государственный орган Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
В случае согласия территориального органа на освобождение воинской части от платы данное решение утверждается органами исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. Это решение аннулируется в случаях выбросов, сбросов загрязняющих веществ, размещения отходов сверх установленных допустимых лимитов, отсутствия или истечения срока действия оформленного в надлежащем порядке разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, а также при невыполнении мероприятий по охране окружающей среды в сроки, согласованные с территориальными природоохранными органами. В этом случае плата за загрязнение окружающей среды с воинской части взимается на общих основаниях.
Действующее природоохранительное законодательство предусматривает возможность корректировки размеров платежей природопользователей с учетом освоения ими средств на выполнение природоохранных мероприятий (т. е. возможность зачета затрат на выполнение конкретных природоохранных мероприятий в общих платежах природопользователя). Корректировку размеров платежей воинской части с учетом освоения ею средств на выполнение природоохранных мероприятий в соответствии с законодательством осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации с участием территориальных специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Предложения по корректировке подготавливает воинская часть на основе планируемых природоохранных мероприятий, которые согласовываются с территориальными природоохранными органами.
Платежи за предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, уровни вредного воздействия следует осуществлять: в воинской части, находящейся на бюджетном финансировании, — за счет источников, по которым содержатся соответствующие объекты, загрязняющие окружающую среду, производящие отходы или оказывающие другие вредные воздействия; на хозрасчетных предприятиях и в организациях — за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а за сверх предельно допустимые выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и уровни вредного воздействия — за счет прибыли.
Сроки перечисления платежей за нормативные и сверхнормативные выбросы, сбросы вредных веществ, размещение отходов устанавливаются территориальными специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. По истечении этих сроков суммы платежей взыскиваются в бесспорном порядке. Внесение такой платы не освобождает воинскую часть от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. В случаях когда воинская часть причиняет вред окружающей среде в результате экологического правонарушения, такой вред возмещается добровольно или по решению суда, помимо внесения установленной платы за ее загрязнение.
Восстановление окружающей среды в процессе повседневной деятельности воинской части, после проведения учений и специальных работ, аварий и катастроф. Восстановление окружающей среды — это доведение запасов и качества природных ресурсов до уровня, предшествующего их истощению в результате хозяйственной и иной деятельности. Основные мероприятия по восстановлению окружающей среды включают:
— оценку ущерба окружающей среде, нанесенного в ходе деятельности воинской части;
— определение объема восстановительных работ и согласование его (в случае необходимости) со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды;
— рекультивацию земель, реабилитацию лесов, восстановление ландшафтов и составляющих их элементов.
Руководство работами по восстановлению окружающей среды и ответственность за их выполнение возлагаются на командира воинской части.
Обеспечение экологической безопасности вооружения, военной техники и военных объектов. Экологическая безопасность вооружения, военной техники (ВВТ) и военных объектов — свойство вооружения, военной техники и военных объектов обеспечивать предотвращение (снижение) вредного воздействия вооружения, военной техники и военных объектов на окружающую среду и человека на всех стадиях жизненного цикла, исключая их боевое применение, при установленном состоянии организационно-технических мероприятий по обеспечению экологической безопасности Вооруженных Сил Российской Федерации.
Реализация требований экологической безопасности ВВТ осуществляется следующими методами: выполнением комплекса организационно-технических мероприятий; планированием оптимальных режимов эксплуатации ВВТ; подготовкой и воспитанием личного состава и персонала Вооруженных Сил Российской Федерации в области военной экологии; обоснованием выбора районов расположения и эксплуатации ВВТ, организацией мониторинга в этих районах, проведением паспортизации военных объектов и сертификации ВВТ; профилактикой чрезвычайных ситуаций и ликвидацией их последствий; определением первоочередных экологических проблем, связанных с деятельностью Вооруженных Сил Российской Федерации, и их приоритетным разрешением; своевременной утилизацией (уничтожением) устаревших и аварийных образцов ВВТ и военных объектов.
Природоохранная деятельность, лицензирование и рациональное природопользование. Природоохранная деятельность представляет собой систему государственных и общественных мер, направленных на обеспечение гармоничного взаимодействия общества и природы на основе сохранения, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, улучшение качества окружающей среды. Природоохранная деятельность в воинской части проводится на всех этапах боевой подготовки и повседневной деятельности с учетом конкретных условий дислокации (базирования) и во взаимодействии с государственными природоохранными органами.
К основным мероприятиям природоохранной деятельности относятся:
— разработка и реализация комплекса организационно-технических мероприятий по охране окружающей среды, животного и растительного мира;
— разработка и согласование с государственными природоохранными органами нормативов природопользования;
— строительство, реконструкция, ремонт и эксплуатация природоохранных сооружений и установок на военных объектах;
— сбор, удаление (переработка и утилизация) и уничтожение всех видов отходов военной деятельности.
Рациональное природопользование — это комплексное, экономически эффективное использование природных ресурсов в сочетании с требованиями охраны и учета потенциальных возможностей окружающей среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов в целях недопущения необратимых последствий для окружающей среды и здоровья человека. К основным мероприятиям рационального природопользования относятся: получение лицензии на комплексное природопользование; выполнение требований действующего законодательства в области рационального природопользования; строительство, реконструкция военных объектов воинской части с учетом разработки и внедрения ресурсосберегающих, безотходных и малоотходных технологий; сбор и переработка всех видов отходов, образующихся в ходе деятельности воинской части.
Комплексное природопользование — это такое использование природно-ресурсного потенциала территории, при котором эксплуатация (добыча, изъятие) одного вида природного ресурса наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам, а хозяйственная деятельность воинской части оказывает в целом минимально возможное воздействие на окружающую среду.
Лицензия (разрешение) на комплексное природопользование выдается воинской части специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды с указанием: видов, объемов и лимитов хозяйственной деятельности по использованию природных ресурсов; экологических требований, при которых допускается использование природных ресурсов, последствий несоблюдения этих требований. Такая лицензия (разрешение) является одним из оснований для заключения договора на комплексное природопользование между отдельной воинской частью и исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации.
Порядок выдачи лицензий на комплексное природопользование разрабатывается и утверждается исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации. Выдача лицензий производится специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
