Политическая стабильность в Америке до Гражданской войны

Представление о проблеме самоусиления институтов¹⁵ сможет дать знаком­ство с механизмами, определявшими политическую стабильность в Америке в период до Гражданской войны. Исследователи американской политики того времени в качестве объяснительной парадигмы используют преимущественно понятия политической культуры. Л. Харц, в частности, доказывает, что боль­шинство американцев верили в право частной собственности, в рынок и в ограниченную власть правительства, особенно, когда речь шла об удаленном от них общенациональном правительстве (Hartz, 1955). Эти идеалы разделяли даже те, кто не обладал собственностью, отчасти полагая, что либо они сами, либо их дети когда-нибудь ею обзаведутся. В качестве второго примера иссле­дователи «новой политической истории» ссылаются на этнокультурные под­ходы: эти ученые подчеркивают, что большинство американцев больше забо­тились о местных проблемах, чем об общенациональных (Silbey, 1985).

Акцент, делаемый на взаимоотношениях американской политической куль­туры с действительными ограничениями власти правительства, по всей веро­ятности, появляется в связи с таким имплицитным предположением: если почти все избиратели разделяют какое-то убеждение относительно правитель­ства, значит, именно это убеждение определяет на практике это взаимоотно­шение. Период до Гражданской войны в Соединенных Штатах характеризо­вался федерализмом с ограниченным общенациональным правительством, по­скольку значительные ограничения его полномочий отражали взгляды боль­шинства граждан.

К сожалению, в специальной литературе не уделяется достаточного внима­ния механизмам, предполагаемым этой имплицитной посылкой, что в значи­тельной мере усложняет понимание связей между гражданскими ценностями и деятельностью правительства. Взгляды и позиции американцев сложились не сами по себе. Хотя большая часть американцев того времени придержива-

¹⁴ По этому вопросу см.: North, 1990; Ordeshook. 1993; Weingast, 1995b.

¹⁵ Сразу хотелось бы отметить, что ни одно краткое обсуждение этой сложной пробле­мы, вокруг которой уже давно ведутся ожесточенные дебаты, не может быть достаточно убедительным. В данном случае целью автора является лишь показ механизма применения данной концепции. Более детальное рассмотрение этой проблемы см.: Weingast, 1995a.

лась сходных представлений о правительстве и собственности, по отдельным политическим вопросам их взгляды различались настолько существенно, что это привело к борьбе за контроль на уровне общенационального правитель­ства. Эти различия преимущественно сводились к проблемам экономического характера, таким, как тарифы; кроме того, противоположные взгляды на рабовладение могли оказать глубокое воздействие на экономическое развитие Юга. Общий консенсус относительно ограничения власти общенационального правительства не мог защитить американцев от возникновения потенциаль­ных разногласий по отдельным проблемам.

Открытым остается вопрос о том, что именно на протяжении всех этих лет обусловливало сохранение федерализма, почему ограничения федерализма приводили к самоусилению позиций чиновников на национальном уровне? Как нам представляется, на долю институтов приходилась задача обеспечения и поддержки федерализма, особенно общенационального правительства, су­щественно ограниченного в своих действиях. В дальнейшем во время Граждан­ской войны целая сеть институтов укрепляла федерализм в его стремлении к самоусилению.

Рассмотрим это на примере нескольких кризисных эпизодов того периода. В начале XIX в. в политическом курсе национального правительства обозначи­лась серьезная проблема. В ходе войны 1812г. экономическая политика прави­тельства нанесла торговым интересам Северо-Востока значительный ущерб, и в конце 1814 г. представители этого региона созвали в Хартфорде конференцию по вопросу о выходе из федерации. Хотя этого не произошло (вскоре после проведения конференции война закончилась), сама конференция отразила глу­бокую озабоченность представителей Северо-Восточного региона законностью политических решений, принятых на конституционной основе¹⁶.

Аналогичное событие произошло несколько лет спустя. В 1818 г. предложе­ние о принятии в Федерацию Миссури без соответствующего статуса штата привело к очередному кризису. Северяне, опасавшиеся засилья южан в обще­национальном правительстве, выступили за предоставление Миссури таких пpaв при условии отмены там рабовладения. Поправка прошла в палате представителей, когда большинство населения поддержало инициативу северян, однако была забаллотирована в сенате, где южане имели равное представительство и наложили вето на предложение северян.

Выход из кризиса нашли на основе «Миссурийского компромисса». В соот­ветствии с ним было установлено «правило равновесия», определявшее тер­риториальную экспансию и государственность, предоставлявшее права шта­там на основе равного представительства в сенате Севера и Юга. Правило равновесия не только предоставляло каждому региону право вето на проведение

несоответствующей его интересам политики, оно стало основным прин­ципом национальной политической жизни в годы, предшествующие Гражданской войне (Roback, forthcoming; Weingast, 1995). В 20—30-е годы XIX в. это правило послужило основой для создания двухпартийной системы; именно благодаря ему в 50-е годы прошлого столетия потерпели крах два проекта Демократической партии: акт Канзас—Небраска 1854 г. и попытка предоставить Канзасу права рабовладельческого штата в 1858 г.

¹⁶ Эта конференция была отнюдь не единичным явлением в те или иные периоды до Гражданской войной практически в каждом штате находились люди, выступавшие за выход из состава федерации.

Важно также отметить, что правило равновесия в значительной степени определило основы американского федерализма. Хотя большая часть амери­канцев опасалась навязчивого вмешательства в их дела со стороны общенаци­онального государства, его федералистская структура утвердилась по несколь­ким причинам. Ряд кризисных ситуаций накануне Гражданской войны пока­зал, что одни региональные силы могли использовать в своих интересах об­щенациональное государство в ущерб другим. Явно выраженное стремление американцев к ограничению сфер влияния общенационального государства не защитило их от потенциальных нарушений правительством принципов фе­дерализма, поскольку существовавший общий консенсус не распространялся на многие конкретные проблемы, в частности, на рабство. Напротив, настро­ения и предпочтения американцев и общепринятое правило равновесия при­вели к самоусилению именно этой формы федерализма с общенациональным государством, имеющим ограниченные властные полномочия.

Правило равновесия эффективно дополняло согласие американцев, при­держивающихся различных политических взглядов и симпатий: если кто-то получает возможность контролировать общенациональное правительство, то другие тоже хотят иметь такую же возможность. Система вето, предоставлен­ная регионам, введенная в соответствии с правилом равновесия, стала, таким образом, основополагающим элементом в деле сохранения ограничений об­щенационального правительства. Эта система одобряла лишь такую политику, которая поддерживалась подавляющим большинством населения страны. Бо­лее того, правило равновесия носило самоусиливающийся характер. Пока оно продолжало действовать, каждый регион обладал достаточной властью для того, чтобы предотвратить попытки его изменения.

Чтобы убедиться в силе этого правила, рассмотрим впечатляющие резуль­таты его применения в вопросе о рабовладении. За счет предоставления южа­нам в сенате права вето в делах общенациональной политики, правило равно­весия дало им возможность препятствовать инициативам, направленным про­тив рабства. Таким образом, правило равновесия стало главным условием для самоусиления философии о правах штатов, поддержавшей федерализм в пе­риод создания двухпартийной системы. Эта версия федерализма предоставляла штатам право самим решать проблемы рабовладения, обеспечивая его сохра­нение на Юге без опасений посягательств общенационального правительства. Эпизодические успехи инициатив, направленных против рабовладения в па­лате представителей, где северяне имели большинство, свидетельствуют о том, что при отсутствии у южан права вето, выдвигавшиеся в этом направле­нии предложения вполне могли бы обрести силу национальной политики¹⁷. Двойственный характер системы вето был гарантией сохранения ограничен­ных функций общенационального правительства.

Подводя итог, можно сказать, что такие институты, как правило равнове­сия, были необходимы для функционирования и сохранения американской

¹⁷ Противоречия, связанные с определенным равновесием Севера и Юга его нарушени­ем в 50-е годы XIX в., явились одной из предпосылок Гражданской войны (Weingast, 1995a). Нарушение этой системы не только оставило южан беззащитными; быстрое развитие Севе­ра привело к усилению требований установления «мажоритарного правления», грозившего Югу утратой какого бы то ни было влияния на общенациональное правительство. Само по себе это обстоятельство вряд ли может объяснить стремление южан к выходу из федерации и тем более причины разрушительной Гражданской войны. Однако оно стало однимиз главных факторов назревания кризисной ситуации.

федеративной системы в период, предшествовавший Гражданской войне. Са­моусиление общенационального правительства с ограниченной властью было основано не только на предпочтениях граждан; несколько раз в этот период региональные интересы угрожали доминирующему положению общенацио­нального правительства в пользу региональных целей. Когда северяне, имев­шие большинство в палате представителей, выступали с инициативами, под­рывавшими позиции рабовладения, южане налагали на них вето в сенате. Таким образом, двойственный характер системы вето способствовал тому, что политика, соответствующая интересам отдельных регионов, не имела ус­пеха. «Правило равновесия» стало основным институциональным механизмом, поддерживавшим федерализм, не только потому, что оно сохраняло в отдель­ных штатах существовавшие там представления об их правах и об ограничен­ных функциях общенационального правительства, но и потому, что привело к их самоусилению.