Структура парламента и порядок его формирования

Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя с юридических позиций это понятие гораздо сложнее. В англосаксонском праве парламент — это триединое учреждение, включающее главу государства (монарха в Великобритании, президента в Индии), верхнюю и нижнюю палаты (при этом закон, как правило, может быть принят при согласии всех этих трех составных частей). В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата (например, в Танзании по конституции 1977 г.) парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. Наконец, в некоторых странах (Египет) глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента.

В настоящее время число палат в парламентах стран мира не превышает двух, но в конце 80-х — начале 90-х годов в ЮАР (до принятия временной конституции 1994 г.) парламент юридически состоял из трех палат, хотя подлинным органом государственной власти была палата белого населения. В парламенте Югославии в 70-х годах было пять палат. В некоторых странах Африки и Океании существуют особые палаты вождей, но они обладают только совещательными полномочиями по определенным вопросам (обычаи, культура и др.). В большинстве стран в настоящее время действуют двухпалатные парламенты, а в Дании, Греции, Египте, Китае, Португалии и многих других странах — однопалатные.

Палаты парламента имеют разные названия (нередко — палата депутатов и сенат), но их принято называть нижней и верхней. Последнее название имеет исторический характер: в настоящее время в большинстве стран верхняя палата обладает меньшими полномочиями, чем нижняя.

Верхняя палата может быть либо слабой, когда она в состоянии отсрочить принятие решения парламентом (нижней палатой), но не воспрепятствовать ему, поскольку ее вето — отказ согласиться с решением нижней палаты — может быть преодолено последней (Великобритания, Польша и др.), либо сильной, когда без ее согласия закон не может быть принят (Италия, США).

Глава государства является участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием «парламент». Лишь в тех странах, где глава государства не подписывает законы, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве же стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства (в связи с этим ниже рассматривается институт промульгации законов).

Палаты парламента неодинаковы по своей численности. Обычно нижняя палата в два раза (Италия), а то и больше (Польша), многочисленнее верхней. Лишь в Великобритании иное соотношение: более 1100 пэров в верхней палате (палате лордов) и 651 член — в палате общин. Самая большая численность однопалатного парламента в Китае:

по конституции 1982 г. Всекитайское собрание народных представителей не может превышать 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. Тенденция последних десятилетий — установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великобритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание; в верхней палате обычно 100—300 сенаторов (часто меньше и очень редко немногим больше).

В марксистской теории двухпалатная структура парламента (кроме федеративного государства) рассматривается как нежелательное явление (в Китае, на Кубе, в КНДР, Вьетнаме однопалатный парламент). Считается, что верхняя палата более реакционная и тормозит позитивные мероприятия нижней, решения о проведении которых могут приниматься под давлением трудящихся. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномочиями. В Великобритании, например, палата лордов нередко в течение 5—6 лет не выдвигает никаких возражений против законопроектов, принятых палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю взвешенную оценку законопроекта.

Формирование палат парламента. Члены нижней палаты парламента обычно называются депутатами, народными представителями, члены верхней палаты — сенаторами. В состав парламента иногда входят также их заместители (в Бразилии, например, на каждого сенатора приходится два заместителя), а в единичных федеративных государствах — делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных государств, не являющихся субъектами федерации (США). Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение неодинаковы.

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4—5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (в настоящее время в Китае). Часть членов парламента может избираться косвенными выборами (Бутан, Свазиленд и др.). В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов (для женщин — в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий — в Пакистане, для ассирийцев — в Иране и т.д.). В Египте половина мест резервируется для депутатов — рабочих и крестьян, которые избираются всеми гражданами наряду с депутатами от других групп населения. В однопалатном парламенте Дании есть фиксированное представительство от Фарерских островов (2 человека), от Гренландии (2 человека), в Китае — от армии. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством (например, не более 10 человек в Египте). В Бутане, Тонго, Брунее в однопалатных парламентах значительное число мест занимают лица по должности — находящиеся на службе у короля, и представители знати. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент (на практике — создаваемая палатой мандатная комиссия), либо (по жалобам и протестам) орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора от штата), в Бразилии (по три), в Италии (не менее семи от области), в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе (наиболее крупной административно-территориальной единице) составляют, как отмечалось выше, члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Индии члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть — представительными органами автономий. В Бельгии часть сенаторов избирается прямыми выборами, часть назначается, часть избирается косвенными выборами — провинциальными советами. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке, Барбадосе, Белизе (во многих из них генерал-губернатором — представителем короны Великобритании). Большинство членов верхней палаты назначается в Малайзии. В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты (5 в Италии, 12 — в Индии) могут назначаться главой государства. В Великобритании места в палате лордов занимают по наследству дворяне (пэры), имеющие титул не ниже барона (с 1963 г. — и женщины), а также лица, которым такой титул пожалован королевой по представлению кабинета министров (титул и место в палате не передается ими по наследству), епископы и архиепископы, члены, избранные шотландскими и ирландскими лордами, апелляционные (судебные) лорды. В Зимбабве часть сенаторов избирается нижней палатой, часть назначается президентом.

Своеобразно избирается верхняя палата в Норвегии, Исландии: ее избирают из своего состава члены нижней палаты (1/4, 1/3 состава). В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации (в Германии — от трех до шести членов верхней палаты от каждой земли, в Индии — от 1 до 34 от штата). В унитарном государстве число сенаторов также зависит нередко от численности населения региона (в Польше — от двух до трех сенаторов от воеводства, во Франции, Италии — обычно 1—7 сенаторов).

Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям (в США на 6 лет с обновлением на 1 /З через два года, во Франции на 9 лет с обновлением на 1 /З через три года). Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя (Италия, Польша и др.).

61. Внутренняя организация парламента и его палат. Председатели палат: порядок замещения должности, полномочия.

Виды органов парламента. В парламенте и его палатах формируются различные органы. Одни из них имеют определенную компетенцию, предусмотренную в конституциях (например, председатель парламента по конституции Белоруссии 1994 г.), другие представляют собой вспомогательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента (например, хозяйственные органы). Кроме того, парламент создает отдельные органы, которые занимаются определенной сферой деятельности, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения парламента, отчитываются перед ним (например, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Генеральный контролер в Колумбии, Комиссия гражданской, т.е. публичной, службы в Индии). Парламент может в любое время обновить состав этих органов, сместить их членов или должностных лиц. Они иногда формируются (избираются, назначаются) на определенный срок, что служит им определенной гарантией (например, центральные избирательные комиссии в ряде стран).

Внутренние органы, парламента. Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель (спикер в англосаксонских странах) либо коллегиальный орган (бюро в Испании, организационный комитет в Чехии, президиум сессии в Китае). Председатель однопалатного парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместителей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего — иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. Председателя парламента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. При совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты (сената).

Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий (председатели палат в Италии), либо на период одной сессии (президиум сессии Всекитайского собрания народных представителей). Председатель палаты может быть не избранным, а занять это место по должности (вице-президенты являются председателями верхних палат в США, Индии), по назначению (в палате лордов в Великобритании это лорд-канцлер, назначаемый премьер-министром от имени монарха).

В большинстве стран считается, что председатель однопалатного парламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспристрастным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выходит на время председательствования из своей партии. В Великобритании он даже не может обедать вместе с другими членами парламента, чтобы те не оказали на него влияния. В других странах он сохраняет партийную принадлежность, активно работает в своей партии (в США это лидер парламентского большинства). В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределились поровну, — тогда голос спикера дает перевес.

Бывает «сильный» и «слабый» председатель. В первом случае (например, спикер в нижней палате в Великобритании или Индии) он толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает председателей комиссий (комитетов) палат (правда, с учетом расстановки партийных сил в парламенте), без голосования может принять или отклонить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ставить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, применять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии определенное время (Индия). «Слабым» является, например, председатель палаты лордов в Великобритании, сената в США: он не руководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.

К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы и др.). Они объединяют депутатов, которые принадлежат к одной партии (избирательному объединению, блоку партий) или к нескольким, близким по своим программам. Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фракциями образуются территориальные объединения депутатов по областным единицам (Испания). К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты. В странах тоталитарного социализма в парламентах создаются партийные группы, но только из членов правящей партии. Ранее, в условиях многопартийности в некоторых социалистических странах, фракции создавались и другими партиями, кроме правящей (Болгария, ГДР, Польша и др.). В настоящее время среди стран тоталитарного социализма несколько партий существует только в Китае; фракций в парламенте они не создают, депутаты группируются по территориальному признаку (по провинциям).

Для создания партийной фракции (а фракция имеет определенные преимущества — свое помещение в парламенте, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди и др.) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регламентами палат (например, 20 в нижней палате и 14 в сенате во Франции, соответственно 20 и 10 — в Италии, 10% депутатов в нижней палате парламента Бразилии, 15% в нижней палате в Индии). Фракция пропорционально представлена в комиссиях палат и объединенных комитетах парламента (если такие создаются). Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители представляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой посты председателей постоянных комиссий палат.

У фракций имеется свое руководство: председатель (иногда — бюро, куда входят лидеры партии), в англосаксонских странах назначаются «кнуты», обязанность которых — обеспечивать явку членов фракции в парламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о характере выступлений ее членов и голосовании («за», «против» и т.д.). Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступления представителей фракций. «Свободное обсуждение», когда депутаты могут выступать не будучи связаны фракционной дисциплиной, бывает крайне редко и во многих странах только по специальному постановлению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.