Принципы формирования пенсионных моделей и мировые тенденции их развития

 

В мире существуют три базовых института государственного пенсионного обеспечения, сочетание которых позволяет получить различные комбинации национальных пенсионных систем (модели пенсионных систем).

· Социальная помощь. Данная форма социальной защиты была единственной в доиндустриальный период. В настоящее время в развитых странах данный институт играет роль «страховочной сетки» для лиц, в отношении которых основные формы социальной защиты по тем или иным причинам оказались недоступными или малоэффективными.

· Обязательное социальное страхование всех лиц наемного труда и большинства самозанятого населения, базирующееся на солидарно-распределительном методе финансирования. Данный институт получил широкое распространение в индустриальных и постиндустриальных обществах. Его цель состоит в сохранении с помощью коллективных (массовых) форм страхования социальных рисков жизненного уровня, достигнутого в трудоспособном периоде. На принципах солидарности и текущего финансирования были построены системы социального обеспечения всех развитых государств с социально ориентированной экономикой, стран Центральной и Восточной Европы и бывший СССР.

· Личное (добровольное или обязательное) страхование пенсии с помощью накопления достаточных финансовых средств для пожизненной ренты. Этот институт в раннеиндустриальных предпринимателей в период прекращение трудовой деятельности. В настоящее время он получил развитие в форме обязательного личного страхования пенсий в странах Латинской Америки и ряде стран с переходной экономикой.[9]

Таким образом, главная задача при выработке концепции реформирования финансового механизма государственного пенсионного обеспечения состоит в определении оптимальных пропорций применения каждого из трех перечисленных институтов пенсионного обеспечения и форм развития каждого их них.

Проблемы государственного пенсионного обеспечения в 80-90-е гг. XX столетия оказались в большинстве стран мира в центре научных и общественных дискуссий. Практически на всех континентах была поставлена под сомнение очевидность сложившихся государственных распределительных пенсионных систем. Причины этого явления следует искать в совокупном действии факторов демографического, экономического, социального и морально-психологического характера. Главные из них связаны с динамичным процессом старения населения в результате увеличения средней продолжительности жизни и сокращения рождаемости.

По оценкам Всемирного банка, в 1990 г. В развитых странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), доля лиц старше 60 лет составляла 18% населения, в настоящее время – 20%. К 2020 г. Этот показатель увеличится до 27% и к 2030 г. – до 30%. При этом доля граждан старше 80 лет составляет в настоящее время около 3% населения этих стран и к 2030г. достигнет, по прогнозам, 6%. Благодаря развитию медицины, увеличению средней продолжительности жизни, политике сокращения рождаемости быстро увеличивается демографическая нагрузка в развивающихся государствах. В Латинской Америке и в большинстве стран Азии доля лиц старше 60 лет удвоится до 2030 г. и достигнет 16% всего населения. В Китае, где сейчас доля населения старше 60 лет составляет около 9%, к 2030 г. она вырастет до 22%. Указанные тенденции свидетельствуют о том, что в ближайшие 30 лет в развивающихся странах сложится возрастная структура населения, характеризующаяся высокой долей старших возрастных групп при значительно более низком уровне доходов на душу населения, чем в развитых государствах.

Действие другой группы факторов обусловлено изменениями на рынке труда: в масштабах, структуре и характере занятости населения (высокая безработица, распространение неформальной и неполной занятости, работы на дому и самозанятости). Указанные категории граждан стремятся выйти из обязательной системы государственного пенсионного обеспечения, результатом чего является уменьшение численности работников, взносы которых являются финансовой основой пенсионной системы.

Совокупное действие вышеназванных факторов поставило все страны перед необходимостью совершенствования своих пенсионных моделей, адаптации их к меняющимся условиям.

Таким образом, при разработке идеологии пенсионной реформы необходимо учитывать:

· демографическую ситуацию (соотношение населения в трудоспособном и нетрудоспособном возрасте, продолжительность жизни) и состояние рынка труда (уровень безработицы, масштабы «теневого» сектора экономики);

· сложившуюся модель общественного строя и достигнутую меру его социальности (долю ВВП, направляемую на пенсионное обеспечение; уровень конституционных социальных гарантий);

· проводимую социальную политику (степень дифференциации занятого населения по уровню заработной платы, в том числе по отдельным регионам страны; уровень покупательной способности пенсий и коэффициента замещения);

· уровень развития культуры социального страхования, которое органично сочетает в себе механизмы самоответственности и солидарности участников системы.

Многоуровневая система, построенная на основе сочетания рассмотренных выше институтов, обеспечивает страхование от различных рисков, связанных с развитием экономики и политической ситуацией (правительственные или рыночные кризисы, изменения в относительных ценах труда и капитала), с помощью диверсификации типов управления (государственный и частный), источников финансирования (капитал и труд) и инвестиционных стратегий (акции и облигации, международные и внутренние инвестиции) и, следовательно, может более эффективно решать проблемы поддержания финансовой устойчивости современных пенсионных схем.

В целях комплексной оценки важнейших направлений совершенствования финансового механизма функционирования ПФР более подробно целесообразно рассмотреть варианты пенсионных реформ в странах, модернизированная пенсионная модель которых относится к одному из указанных выше типов: распределительная, накопительная, смешанная.

Германская пенсионная модель представляет собой «систему трех уровней», которые различаются по кругу застрахованных лиц, принципам финансирования и предоставления услуг и пособий, по организационным структурам, а также уровню защиты.

К первому уровню относится отдельные системы, которые функционируют на основе законодательных норм и является обязательными для определенного круга лиц. В Германии существуют четыре обязательные системы такого типа:

· установленное законом пенсионное страхование, которое являются обязательной системой для рабочих и служащих, а также для некоторых особых категорий самозанятого населения (например, деятели искусств и публицисты; лица, имеющие ремесленные специальности; надомники и т.д.);

· пенсионное обеспечение государственных чиновников;

· помощь по старости для фермеров, а также для членов их семей;

· пенсионное обеспечение по профессиональным группам для так называемых «лиц свободных профессий» (врачи, аптекари, ветеринары, архитекторы, адвокаты, нотариусы и др.).

Ко второму уровню относится пенсионное обеспечение от предприятий. Однако эта форма защиты в Германии не является обязательной. Система предоставления пенсий от предприятий может быть предусмотрена в тарифном соглашении между профсоюзами и ассоциациями работодателей либо в рамках трудовых договоров. Около 50% работников в Германии охвачены договорами о пенсионном обеспечении от предприятий.

Третий уровень защиты в старости – это личное страхование пенсий. Как и второй уровень, эта форма пенсионного обеспечения также является добровольной.[10]

Обязательное пенсионное страхование является основным элементом пенсионной системы Германии: охватывает 78% всего населения от 15 до 65 лет. Выплаты в рамках первого уровня составляют около 63% объема услуг и пенсий, предоставляемых всей системой пенсионного обеспечения. Пенсионное обеспечение от предприятия и личное страхование пенсий выполняют дополнительную функцию.

Главным принципом для исчисления пенсии является зависимость ее размера от уровня заработной платы застрахованного лица и продолжительности уплаты страховых взносов. При расчете пенсии в страховой стаж также включаются особые периоды. За которые не уплачивались страховые взносы: например, периоды воспитания детей до 3 лет, обучения в университете, безработицы, нахождения в плену и т.д. Финансирование так называемых «мероприятий по социальному выравниванию», на которые приходится от 1/4 до 1/3 общего объема пенсионных выплат, производится за счет бюджетных дотаций, составляющих в настоящее время 20% всех поступлений в системе обязательного пенсионного страхования.

Наряду с порядком исчисления пенсий не менее важным элементом установленного законом пенсионного страхования является механизм увеличения их размера в зависимости от изменения размера средней заработной платы лиц, работающих по найму.

Реализация рассмотренных механизмов позволяет обеспечить высокий уровень пенсионного обеспечения в Германии: при уплате в течение 45 лет размер пенсии составит 70% средней нетто-заработной платы.

Однако, как и большинство стран мира, Германия в результате увеличение продолжительности жизни и падения рождаемости столкнулась с проблемой возрастающей демографической нагрузки. К началу 90-х гг. XX в. на 100 работающих и уплачивающих страховые взносы в пенсионную систему приходилось 43 пенсионера; к 2030 г. ожидается изменение этого соотношения до 100:91.

Расчеты, проведенными немецкими исследователями в 1987 г., показали, что для сохранения размера средней пенсии на уровне 70% средней нетто-заработной платы страховой взнос следовало бы поднять до 22-24% к 2000г. и до 40% - к 2030 г. При этом необходимо отметить, что в 1957 г. тариф был установлен на уровне 14%, а с 1968 г. стал постепенно расти. Несмотря на это, резервы, которые к концу 1973 г. достигли максимального уровня, превысив в 9,4 раза объем месячных расходов, на протяжении следующих 11 лет неуклонно снизилось до величины, равной 90% месячной суммы выплаты. В результате в 1984 г. для сохранения платежеспособности пенсионной системы впервые были привлечены заемной источники финансирования.

В связи с этим в целях сдерживания демографически обусловленного роста страховых взносов в предстоящие десятилетия и обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости системы государственного пенсионного страхования с 2002 г. в Германии в соответствии с принятым в 2001 г. законом о реформе государственного пенсионного страхования и о развитии накопительной системы при сохранении в значительной степени распределительного метода финансирования пенсий изменен ряд основополагающих ее принципов.

Реформа имеет продолжительный характер и, по расчетам специалистов, продлится до 2030 г. Согласно правительственной программе, максимальный размер тарифа не должен превысить до 2020 г. 20% заработной платы, до 2030 г. — 22% против 24–25% без проведения реформы.

В систему накопительного страхования в любое время можно вступить и в любое время выйти из нее.

Проведенный анализ позволяет сделать вывод, что в Германии реализуется эволюционный путь реформирования обязательного пенсионного страхования — совершенствование существующей распределительной системы. Частичная передача функций государственного пенсионного страхования второму (производственным системам) и, главным образом, третьему (частное накопительное страхование) уровням пенсионной системы не сопровождается введением «базовой» (минимальной) пенсии: размер государственной пенсии по-прежнему зависит только от страхового стажа и уровня заработной платы, с которой уплачиваются страховые взносы. Вместе с тем, учитывая долгосрочный характер пенсионной реформы, после 2011 г. возможно внедрение механизма «базовых» пенсий, финансируемых из налоговых поступлений, как формы государственного пенсионного обеспечения наименее состоятельных граждан.

Преимуществом новой концепции пенсионного страхования является создание для граждан возможности индивидуального выбора системы страхования при значительной поддержке государством развития дополнительного накопительного страхования.

К общим для всех стран мира причинам пенсионных реформ в постсоциалистических государствах добавились и свои специфические, обусловленные особенностями переходного периода, проблемы, а именно:

· заметно снизившаяся способность государства собирать страховые платежи;

· низкий уровень доходов населения;

· сохранение большого количества пенсионных льгот с невысокими критериями, дающими право на их получение.

Как и развитые государства, страны с переходной экономикой реформируют крупномасштабные, зрелые распределительные пенсионные схемы, но осуществляют преобразования, в отличие от развитых стран, в условиях экономической нестабильности, недостаточного развития финансовой инфраструктуры, большой доли теневого сектора в экономике. В связи с этим анализ подходов стран с переходной экономикой к проведению пенсионной реформы представляет существенный интерес для России.

Первоочередными шагами, направленными на сокращение пенсионных расходов и расширение базы сбора пенсионных взносов, стали существенные изменения в распределительной системе. Они включали повышение возраста выхода на пенсию, сокращение льготных пенсий, увеличение трудового стажа, необходимого для получения пенсий, изменение формулы их индексации и другие меры.

Мировой опыт показывает, что решение проблем повышения эффективности и обеспечения финансовой устойчивости пенсионных систем может идти по трем направлениям:

1) сохранение в несколько реформированном виде государственной распределительной пенсионной системы и одновременно стимулирование развития добровольных частных пенсионных программ;

2) введение многоуровневой распределительно-накопительной пенсионной системы, финансируемой из различных источников;

3) переход к полностью накопительной системе.

В практике пенсионного реформирования в постсоциалистических странах присутствуют все три направления.

В соответствии с первой моделью реформировала свою пенсионную систему Чехия. В стране сохраняется обязательная государственная пенсионная система, построенная на распределительных принципах, которая дополняется частным пенсионным страхованием.

Чешское государство стимулирует расширение участия населения в системе добровольного пенсионного страхования не только через снижение налогообложения пенсионных взносов (работников и работодателей), но и посредством введения системы государственных субсидий (государство переводит на накопительные счета участников небольшие суммы). За последние годы численность участников частных пенсионных фондов увеличилась в 13 раз (в них состоит около 40% экономически активного населения). Большинство частных пенсионных фондов в стране (14 из 18) принадлежит иностранным финансовым структурам (Швейцарии, Нидерландов, Италии, Бельгии).

Польский вариант пенсионной реформы, которая реализуется с 1999 г., наиболее близок к шведской модели. Финансовые ресурсы Управления социального страхования Польши, как и до реформы, формируются за счет страховых взносов в размере 45% от фонда заработной платы. Вместе с тем в рамках проводимой пенсионной реформы эти взносы были разделены на две части: 21% поступает от работодателя на общий счет, остальные 24% уплачивает работник на свой персональный счет. При этом заработная плата всех работающих в Польше была единовременно повышена на эти 24%. Страховые взносы работодателя используются на формирование фондов для выплаты компенсаций при болезнях, несчастных случаях или инвалидности застрахованных лиц.

Страховые взносы работника являются источником финансирования пенсионного обеспечения, состоящего из двух уровней. Первый элемент новой пенсионной системы в Польше — распределительный — предполагает наличие условно накопительных счетов, на которых учитываются страховые взносы в размере 15 из 24%, уплачиваемых работниками. В рамках второго (накопительного) уровня, формируемого за счет остальных 9%, застрахованные лица имеют право выбора частного пенсионного фонда (так называемого пенсионного товарищества). В Польше были введены весьма жесткие ограничения для инвестирования частными пенсионными товариществами пенсионных резервов. Например, за пределами страны разрешено вкладывать не более 5% всех активов такого фонда. Вложения в национальные фондовые инструменты также лимитированы: в акции польских компаний — не более 15%, в акции национальных инвестиционных фондов — до 10, в государственные облигации — до 40, на счетах в банках — до 20% активов. Деятельность фондов контролируется специальным правительственным Управлением по надзору.

Участие в формировании накопительной части пенсии обязательно для лиц моложе 30 лет, работникам в возрасте от 30 до 50 лет было предоставлено право добровольного выбора.

Застрахованные лица старше 50 лет накопительным компонентом не охвачены. Для каждого участника новой пенсионной системы был введен механизм гибкого возраста выхода на пенсию: установлен лишь минимально допустимый предел в 62 года для женщин и мужчин, который в перспективе, при изменении демографической ситуации в стране, повысится до 65 лет. Одновременно для работников обоего пола был повышен до 25 лет необходимый трудовой стаж. При этом каких-либо льготных периодов не предусмотрено.

Важной особенностью польской системы пенсионного обеспечения является так называемый нулевой уровень — гарантированный государством застрахованному лицу минимальный доход, составляющий 26–28% средней заработной платы. В случае если размер пенсии из двух уровней пенсионной системы будет ниже установленного государством минимума, недостающая разница будет выплачиваться пенсионеру за счет средств государственного бюджета.

Основными источниками финансирования перехода к новой пенсионной системе служат доходы от приватизации государственной собственности (в первые 10 лет перехода), а также превышение поступлений в первый уровень системы над выплатами из нее при условии рационализации государственной пенсионной системы.

Среди государств Восточной Европы Венгрия наиболее полно реализовала трехуровневую смешанную накопительно-распределительную систему, предложенную развивающимся странам Всемирным банком. В стране не произошло фундаментальных изменений государственной распределительной системы, она была лишь модернизирована. При этом сохраняются ее обязательный характер, государственные гарантии, солидарность поколений и т. д. В общей структуре пенсионных выплат доля первого уровня составляет 75%. На финансирование первого уровня в 2000 г. работодатели направили 22% фонда оплаты труда, работники — 2% заработной платы. Взносы во второй (обязательный накопительный) уровень уплачивают только работники (6% заработной платы).

Обязательные отчисления застрахованных лиц во второй уровень будут накапливаться в пенсионных фондах, по своей юридической форме аналогичных тем структурам, которые уже существуют в третьем уровне пенсионной системы (добровольном накопительном), а именно — в совместных пенсионных фондах, управляемых исключительно их членами. Одновременно работники могут участвовать в добровольном частном пенсионном страховании, направляя на накопление 10% заработной платы.

Участие в новой смешанной системе обязательно для вновь вступающих на рынок труда (до 42 лет). Работникам, уже состоявшим в трудовых отношениях, до 31.08.1999 была предоставлена возможность выбора: формировать пенсионные права в рамках прежней государственной системы либо перейти в новую. При этом все добровольные участники новой (смешанной) системы до 31.12.2000 могли пересмотреть свое решение и вернуться в государственную систему. Признание государством накопленных в течение трудового периода пенсионных прав для тех, кто переходит в новую систему, будет осуществляться в форме компенсационных пенсий.

Финансирование перехода к новой системе планируется осуществить преимущественно за счет наращивания внутреннего долга, а затем — налоговых источников. Такой подход обусловлен постоянной модернизацией солидарной системы, что, как планируется, позволит нейтрализовать влияние демографических факторов и даже создать некоторый излишек средств. Охват населения новой системой пенсионного страхования в Венгрии быстро расширяется: в 2001 г. число ее участников превысило 1,5 млн. чел. и составило 74% общего числа наемных работников в стране. При этом 75% застрахованных в новой пенсионной системе — лица в возрасте от 20 до 40 лет; возрастная группа от 40 до 54 лет, составляющая более 40% рабочей силы, среди участников новой системы пенсионного страхования составляет 2%, а лица в возрасте 55 лет и старше — 0,1%.

К многоуровневым системам планируется или начат переход в Болгарии, Хорватии, Румынии, Словакии.

Среди постсоветских государств первой страной, преобразовавшей в 1996 г. распределительную систему, построив ее на основе условно накопительных счетов, была Латвия. В 2000–2001 гг. пенсионные преобразования в стране были продолжены: введен накопительный уровень, обязательный для лиц моложе 30 лет, и возможность свободного выбора для работников в возрасте 30–50 лет. Уже с 2001 г. взносы в пенсионную систему, равные 20% фонда заработной платы, распределяются на паритетной основе между распределительным и накопительным уровнями.

Переход к системе условно накопительных счетов осуществлен в Кыргызстане и Молдове. Остальные государства, за исключением Казахстана, ограничиваются изменениями, иногда весьма существенными, вносимыми в действующую распределительную систему с целью обеспечения адекватности государственной пенсионной системы меняющимся экономическим и социальным условиям. Одновременно многие государства СНГ рассматривают возможность перехода в перспективе к многоуровневой системе.

Третье возможное направление пенсионного реформирования реализуется в Казахстане. С 1998 г. в стране осуществляется пенсионная реформа, за основу которой была взята чилийская модель. Суть ее заключается в постепенном переходе от солидарно-распределительной схемы к системе персональных пенсионных накоплений. В течение 30 лет предполагается сохранение распределительного уровня, но взносы работодателей в него снижены с 25,5 до 15% фонда заработной платы. Обязательный второй (накопительный) уровень финансируется за счет взносов работников в размере, равном 10% заработной платы (заработная плата была скорректирована, чтобы компенсировать этот новый вычет). И, наконец, третий, добровольный, уровень формируют частные отчисления либо работодателя, либо обеих сторон.

Финансовую основу реформы составили кредиты международных финансовых организаций, специально предоставленные для этих целей, и средства от продажи государственных объектов. Реформа проводилась при непосредственной поддержке и руководстве международных финансовых организаций, что обеспечило не только финансовую устойчивость на начальных этапах, но и достаточно качественные законодательные и административные составляющие. Важным стабилизирующим фактором также стала выплата существенной задолженности по пенсиям.

Тем не менее перспективы реформы остаются весьма неопределенными. Казахстан осуществляет радикальную пенсионную реформу в условиях отсутствия развитых рынка капитала, регулирующих государственных органов и институтов гражданского общества. При таких темпах реформы сохраняется высокий риск накопления средств в недостаточно регулируемых частных пенсионных фондах, что в перспективе может привести к финансовой дестабилизации государственной пенсионной системы.

Таким образом, к числу общих для большинства стран с переходной экономикой подходов к модернизации государственных пенсионных систем, имеющих существенное значение для оценки российской пенсионной реформы, относятся следующие:

Сохранение распределительных солидарных схем: на финансирование второго, накопительного, уровня направляется не более 7–10% фонда заработной платы; преобладающая часть пенсионных платежей используется на финансирование распределительного уровня.

Внесение в распределительную систему в целях повышения ее финансовой устойчивости существенных изменений, в частности повышение пенсионного возраста и ограничение так называемых льготных пенсий.

Поиск источников финансирования переходного периода для недопущения сокращения пенсионных прав существующих пенсионеров.