Вопрос 6. Административное право и публичное право. Административное право и частное право

Публичное право включает в себя отрасли, в разной степени связанные с правовым механизмом организации и функциони­рования государства и его органов: конституционное (государ­ственное) право, административное право, уголовное право, финансовое право, налоговое право, процессуальное право, судоустройство, международное публичное право. В предмет публично-правового регулирования входят, например: основы го­сударственного устройства; функционирование государства и его институтов; институты гражданского общества; система и органы местного самоуправления; правотворческий и правопри­менительный процесс; судебная система; международные отно­шения.

Каждая отрасль имеет особые предмет и методы правового регулирования, а также специальную структуру нормативного материала, составляющего систему соответствующей отрасли права. Публичное право направлено на обеспечение и охрану общих интересов, интересов государства, всего общества (пуб­личных интересов). Частное право обеспечивает и охраняет ин­тересы отдельных лиц, индивидов, используя при этом специ­альные формы и методы правового регулирования, средства разрешения конфликтов, особый процессуально-правовой ре­жим производств, применяемых для урегулирования возникаю­щих споров.

Административное право как отрасль публичного права опре­деляется прежде всего своим предметом, т. е. системой госу­дарственно-управленческих отношений, поскольку государст­венное управление реализуется через категории публичного интереса, потребностей, целей, стимулов и норм. Администра­тивное право регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, соз­дания эффективной и стабильной государственной службы (гражданской, правоохранительной и военной), обеспечения законности в области функционирования исполнительной вла­сти, развития административного нормотворчества, формиро­вания административного нормоконтроля (административной юстиции или административного судопроизводства).

Административное право обеспечивает удовлетворение публич­ных интересов в сфере взаимоотношений его субъектов. Политико-правовой механизм обеспечения подобных интересов включа­ет:

1) обеспечение государственных и общественных интересов (интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований), проявляющихся в целях, задачах и функциях ис­полнительной власти;

2) обеспечение прав и свобод гражданина и человека, а также установление различных форм их правовой за­щиты;

3) обеспечение публичных интересов посредством установ­ления контрольных механизмов;

4) административно-процессу­альные правовые гарантии реализации публичных интересов;

5) обеспечение публичных интересов посредством установления мер административной ответственности (или нескольких видов юридической ответственности).

Разграничение публичного и частного права — трудная и до сих пор считающаяся спорной задача. Российская администра­тивно-правовая наука традиционно рассматривает эту проблему применительно к предмету и методам административного права. И в самом деле, выявление особенностей этих понятий позволяет провести границу между административным и частным правом. Однако, как уже было отмечено, управление может осуществлять­ся и в рамках частного права; это значит, что разграничение час­тного и публичного права только по субъекту деятельности будет недостаточным. На сегодняшний день сложился ряд теорий, занимающихся проблемами разграничения частного и админист­ративного (публичного) права.

Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспе­чиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и ука­зывает направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Эта теория направлена в первую очередь на выявление публичного интереса, обеспечивае­мого образуемыми правоотношениями. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право регули­рует частные интересы. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения с целью установления основ социально-государственной жизни, принци­пов функционирования государства, его органов и служащих.

Теория субординации (соподчинения), являясь господствующей теорией при отграничении публичного и частного права, раскры­вает характер отношений между участниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отноше­нии подчиненности (соподчинения). В публичном праве ниже­стоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном пра­ве субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают рав­ным правовым статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковый масштаб подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений при помощи закона, административного акта (правового акта управ­ления). Для частного права типичным является договор, заклю­чаемый по доброй воле субъектами права. В основу теории субор­динации легли идущие еще из XIX в. представления об управле­нии, под которым понималось властное вмешательство государ­ства и его чиновников в различные сферы общественной и государственной жизни.

Теория относительности и допустимости правовых норм ука­зывает на распространение действия правовых норм на различ­ные субъекты права. Публичное право содержит правовые нор­мы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулиро­вания отношений государства или других государственно-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий го­сударственного служащего). Таким образом, публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установлен­ными субъектами права. Напротив, для частного права характерны правовые нормы, которые могут применяться для регулирования отношений между всеми субъектами права, т.е. число адресатов частно-правового регулирования неограничено.

Административному праву присущи следующие отличитель­ные от частного права признаки:

1) оно обеспечивает публичные интересы и реализацию го­сударственных функций и задач;

2) оно использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права;

3) оно направлено на организацию и функционирование го­сударственной власти, государства и его органов;

4) областью его административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов публичного управления с гражданами, организациями и иными субъектами права;

5) существуют материальные («управленческие») админист­ративно-правовые нормы и сложноструктурированные в от­дельные производства процессуальные нормы, создаваемые для реализации материальных норм административного права;

6) процессуальные административно-правовые нормы мож­но разделить на два вида: а) нормы позитивного характера, т. е. регулирующие, управленческо-процедурные (административ­ные процедуры); б) административно-деликтные нормы, уста­навливающие режимы правоохраны, контроля и надзора, раз­решения, применения мер государственного принуждения; для реализации этого вида норм законодательство устанавливает соответствующие административно-правовые процедуры и по­рядки;

7) важнейшей формой осуществления управленческих дей­ствий является не договор (как в гражданском праве), а адми­нистративный акт, т. е. нормативный или индивидуальный правовой акт управления; в практике деятельности государст­венной администрации и ее органов все чаще стали заключать­ся административные договоры, относящиеся к области пуб­личного права;

8) ответственность органа государственного управления, го­сударственного или муниципального служащего, должностного лица в случае причинения ими ущерба третьим лицам наступа­ет только при осуществлении установленных для них государ­ственных функций, т. е. если этот ущерб был причинен долж­ностными лицами (государственными и муниципальными слу­жащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций);

9) при возникновении административно-правового спора применяется как административный, так и судебный порядок его рассмотрения или урегулирования. Оба способа разрешения ад­министративных дел (административного конфликта, админи­стративно-правового спора) применяются с соблюдением уста­новленных в соответствующих нормативных правовых актах процедур, производств, принципов и гарантий. В настоящее время административное судопроизводство в России осуществ­ляется судьями соответствующих судов Российской Федерации (например, арбитражных судов, судов общей юрисдикции, во­енных судов, мировыми судьями).

 

Вопрос 7. История развития административного права (административное право в эпоху абсолютизма; роль полиции в развитии административного права; административные суды; становление административного права в России в период конца XIX – начала XX века).

В эпоху абсолютизма существовавшие в то время государства, практически суверенные территориально, приняли абсолютизм как форму правления по французскому образцу. Он давал правителю неограниченную власть и обеспечивал жесткое административное управление, ведение упорядоченного финансового хозяйства и формирование регулярной армии. Германское государство периода абсолютизма формально провозглашало правовую защиту как на уровне империи, так и на уровне территорий. Однако правовая "дорога" в императорский суд и в императорский совет была осложнена тем, что многие сословия в империи унаследовали привилегии и потому не подчинялись судебной юрисдикции. На отдельных территориях (в государствах) создавалась административная юрисдикция (так называемая камеральная юстиция), в чью компетенцию входило рассмотрение и разрешение административными органами дел (споров), возникающих в процессе управленческой деятельности.

В сфере правовой защиты граждан особое значение в административном праве приобрел вышедший из римского права термин "фискус". Реализация этого понятия на практике, с одной стороны, сделала возможным разъединение государственного и личного (княжеского) имущества, а с другой — подтверждала сословную структуру государства. Если гражданин жаловался на правителя (князя), то это означало, что он жаловался не на него конкретно, а на фискус, т. е. на государственную власть, и его органы. Следовательно, властные суверенные полномочия князей (правителей) переводились в разряд частноправовых отношений.

Стремительное развитие административного права в Новое время было обусловлено усилением королевской власти, которая постепенно превращалась в абсолютную власть. Это происходило во Франции, Пруссии, Швеции, России и других западноевропейских государствах. В это время с развитием городов стал формироваться самостоятельный управленческий аппарат, структура и деятельность которого основывались на нормах публичного права. Одной из важных предпосылок его дальнейшего развития явилась церковь с ее сложнейшим механизмом управления своей недвижимой собственностью и налоговой системой. В католических странах в XVI—XVII вв. организация католической церкви часто использовалась в качестве образца для формирования органов государственного и административного управления. Имея перед собой пример церковного управления, государство принимало правовые нормы, которые регламентировали деятельность аппарата управления и чиновников, устанавливали их компетенцию и полномочия, формировали правовой контроль. Однако такое управление страдало формализмом, было весьма усложнено и противоречиво. В это же время, т. е. в средневековых Италии, Франции и Германии, более эффективно функционирующие органы управления были созданы банкирами.

Главным достижением той эпохи являлось создание полиции, обеспечивающей действенный общественный порядок. Абсолютная монархия, являвшаяся центром власти, управляла рационально и иерархично организованными органами управления, компетенция которых продолжала оставаться неопределенной и законодательно неустановленной. Подданные государства были призваны "к повиновению", так как они не обладали никакими правами, кроме особо установленных сословных привилегий или привилегий того места, где они проживали (например, привилегии городов). В то время весьма распространенной была формула французских королей, встречавшаяся в документах, касающихся организации и функционирования управления: "Так угодно нашей воле". Таким образом, административное право устанавливало привилегии администрации, а не подданных государства. Из королевских канцелярий и центральных чиновничьих аппаратов управления распространялись указы, которые в подражание римскому образцу назывались эдиктами, мандатами, рескриптами и т. д.

Практически во всех странах, входивших в Священную Римскую империю, в XVII—XVIII вв. так и не удалось создать эффективно работающих аппаратов управления. Главными причинами стали царившая в административных учреждениях атмосфера деспотизма и взяточничества и отсутствие понимания, что государственные интересы должны преобладать над местными. Несколько лучше работала в то время английская государственная администрация, поскольку она подчинялась как законодательству парламента, так и судебной власти.

Весьма значительным памятником права, а также важным социальным явлением в истории развития права стало Прусское общее земельное право от 1794 г. (или "Общее уложение для прусских провинций"), действовавшее на протяжении длительного времени. Имея общеевропейское значение, оно явилось примером кодификации права для других стран, поскольку включало в себя все важнейшие отрасли права того времени: гражданское, государственное, административное, уголовное и уголовный процесс. Одновременно это Уложение служило сводом законов сословного общества, которое устанавливало особые правила для каждого отдельного сословия; в нем также была представлена объемная кодификация публичного и частного права. Четкость изложения, упорядоченность правового материала и особая социальная значимость правил сделали Прусское общее земельное право важным правовым документом для граждан. В нем, правда, отсутствовала административно-правовая кодификация, понимаемая в современном смысле. Вместе с тем этот документ содержал ряд положений, которые имели важное значение и для административного права.

Упомянутое Уложение явилось результатом взаимодействия естественного права с правовыми достижениями эпохи Просвещения. Особенно это проявилось в вопросах социальной направленности, в систематизации применяемой юридической техники. Идеалом социальной жизни того времени считалось государство благосостояния, в котором просвещенный монарх распространял свою власть буквально на все сферы внутренней и внешней жизни государства, общества и гражданина.

Содержание материальных норм в прусском Уложении было в основном римскоправового характера, причем оно имело ту форму, какую римское право приобрело посредством модернизирования права, или другими словами, которая "посредством практики чиновничества была смешана через практику и доктрину со старогерманским правом".

Возникновение современного административного права, т. е. в нынешнем его понимании, которое включает в себя главнейшие административно-правовые принципы, обусловлено произошедшими коренными изменениями в отношениях между государством (с его административной системой и управленческим аппаратом) и гражданами (самим обществом). На определенном историческом отрезке произошло перевоплощение власте-отношения ("личного властного отношения"), характеризующего власть "господина", в правоотношение, т. е. регламентирующееся законом отношение. Таким образом, власте-управление подпало под действие законодательно установленных положений и норм. Вызревавшее в первой половине XIX в. под влиянием идей Просвещения, Великой французской революции гражданское общество требовало организации административного управления и всей государственной власти на законодательной основе, установления в административных отношениях государственных гарантий, защиты демократических прав и свобод граждан и контроля над властью, включающего действенные правовые механизмы, институты и правовые средства. Таким образом, административное право, понимаемое как юридическая материя, содержащая права и обязанности государства и граждан, становилось важнейшим фактором демократического развития второй половины XIX столетия.

С развитием управления в важную правовую отрасль превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. Конечно, с точки зрения современного административиста, едва ли можно назвать эту доктрину адекватной нынешнему уровню познания и развития административно-правовой теории. В ту историческую эпоху систематизация понятий административного права была невозможна, так как оно оставалось во многом произвольным и весьма упрощенным по форме, процедурам и способам применения. Поэтому использование терминов "камеральное право" (право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и "камеральная наука" является в данном случае предпочтительным при определении административного права того времени и при сравнении его с современным административным правом, развитие которого в XVII—XVIII вв. происходило весьма бурно во Франции, Пруссии, Голландии и Швеции. В этих странах удалась попытка сформировать сравнительно эффективное управление и административную систему. Например, шведская коллегиальная администрация, оптимально организованная в 1634 г. и включавшая пять коллегий, стала образцом администрации и для других европейских стран(*1); во Франции(*2) быстро развивались полицейские учреждения. Во многом по шведскому образцу была организована Петром Великим и российская система управления (администрация). Полицейские учреждения в России, созданные Петром I, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за соблюдением санитарных требований, выполняли функции и в других сферах, включая дела семейные.

В эпоху абсолютизма XVIII в. полицейская власть явилась важнейшей частью единой абсолютной государственной власти, персонифицированной в лице территориального князя (владельца). Полиция означала теперь не просто "состояние хорошего порядка в обществе", а полицейскую власть как право верховной власти абсолютного монарха (господина), благодаря которой через своих чиновников он мог регламентировать соответствующими постановлениями социальную жизнь своих подданных и осуществлять свои распоряжения при помощи властных, и в первую очередь, принудительных мер. Под полицией стали понимать все государственное управление, в рамках которого осуществлялась полицейская власть. Последняя была юридической сущностью абсолютной власти над подданными. Не считая иностранных (внешних) дел, военной сферы, финансов и юстиции, полицейская власть объединяла осуществляемую внутри государства государственную власть. При этом она включала в себя как законодательную, так и исполнительную власть (если бы мы говорили о современных, но не эта блированных в ту эпоху категориях разделения властей). Монарх (князь) мог издавать распоряжения и постановления как нормативного (т. е. регулирующие общие вопросы одинаковым для всех образом и обязательные к исполнению всеми подданными), так и индивидуального свойства, т. е. касающиеся конкретных вопросов и отдельных людей.

Вопрос 8. Понятие, особенности и предмет административного права.

Административное право — это имеющая системный ха­рактер совокупность правовых норм, которые регулиру­ют общественные отношения в сфере исполнительной власти, административно-правовой части статуса граж­данина и общественных объединений, форм и методов контроля и ответственности в ходе осуществления вы­шеуказанной власти.

Административному праву присущи следующие отличитель­ные признаки (особенности):

1) оно обеспечивает публичные интересы и реализацию го­сударственных функций и задач;

2) оно использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права;

3) оно направлено на организацию и функционирование го­сударственной власти, государства и его органов;

4) областью его административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов публичного управления с гражданами, организациями и иными субъектами права;

5) существуют материальные («управленческие») админист­ративно-правовые нормы и сложноструктурированные в от­дельные производства процессуальные нормы, создаваемые для реализации материальных норм административного права;

6) важнейшей формой осуществления управленческих дей­ствий является не договор (как в гражданском праве), а адми­нистративный акт, т. е. нормативный или индивидуальный правовой акт управления;

7) ответственность органа государственного управления, го­сударственного или муниципального служащего, должностного лица в случае причинения ими ущерба третьим лицам наступа­ет только при осуществлении установленных для них государ­ственных функций, т. е. если этот ущерб был причинен долж­ностными лицами при осуществлении служебной деятельности;

8) при возникновении административно-правового спора применяется как административный, так и судебный порядок его рассмотрения или урегулирования.

Административное право это публичное право и потому, что основным методом правового регулирования здесь считается императивный метод или метод властных предписаний.

Предметом административного права являются разнообраз­ные по содержанию общественные отношения, складывающие­ся в сфере государственного управления, осуществляемого ор­ганами исполнительной власти, иными государственными ор­ганами и должностными лицами.

В структуру предмета административного права входят виды управленческих отношений:

1) управленческие отношения, возникающие в рамках орга­низации публичного управления (организационное админист­ративное право);

2) управленческие отношения, в рамках которых реализуют­ся функции и полномочия органов исполнительной власти; от­ношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти и органов публичного управления;

3) управленческие отношения, связанные с деятельностью исполнительных органов местного самоуправления и возни­кающие при осуществлении управленческого процесса (про­цесса управления), т. е. при издании правовых актов управле­ния, заключении административных договоров, использовании других форм управленческих действий;

4) управленческие отношения внутриорганизационного ха­рактера, возникающие в процессе функционирования субъек­тов представительной, судебной властей и прокуратуры;

5) отношения, связанные с рассмотрением дел о защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (и их должностных лиц), нарушающих права и сво­боды граждан;

6) управленческие отношения, возникающие при реализа­ции общественными организациями и иными негосударствен­ными организациями делегированных им государством специ­альных государственно-властных полномочий по вопросам управленческой деятельности.