• создать и обеспечить деятельность лечебных учреждений всех форм собствен
ности.
Особую социальную значимость в процессе адаптации здравоохранения к условиям рыночной экономики приобретает тот факт, что «медицина», оставаясь нравственной категорией, приобретает экономические черты. А это требует достижения баланса между деятельностью по оказанию доступной медицинской помощи и деятельностью, направленной на получение прибыли за оказание медицинских услуг.
Трудно не поддержать мнение организаторов здравоохранения и экономистов (В.В. Петуховой, И.В. Полякова, Н.Г. Шамшуриной)1, что частичная коммерциализация здравоохранения (а условиях рыночной экономики) является условием выживаемости отрасли в условиях рыночных отношений, а организационно-правовые формы в медицине должны соответствовать нормам Конституции РФ и Гражданского кодекса РФ. В ином случае отрасль полностью выпадает из экономических процессов, происходящих в России на современном этапе.
Формирование подобного восприятия медицины — трудный процесс, затрагивающий не только врачей, руководителей учреждений здравоохранения, но и органы власти всех уровней, руководителей хозяйствующих субъектов, все население.
С точки зрения управления практическим здравоохранением, необходимо определиться с:
• организационно-правовым статусом лечебных учреждений,
• формами их самостоятельного хозяйствования и предпринимательства,
• разработкой технологии придания лечебным учреждениям статуса юридиче
ского лица,
• принципами налогообложения лечебных учреждений,
• организационно-правовые основами и способами приватизации в здравоохра
нении.
Поляков И.О., 11ет>\ова В.В, Андреева t-.H. История вопроса, медицинское страхование И обоснование выбора путей ра)вития здравоохранения в России // Медицинское страхование № 2, 1995, Шамшурина Н.Г. Социально-экономические проблемы предприятий медико-промышленного комплекса .// Социологические исследования, № 12, 199э.
I
Интерес для структур здравоохранения представляет роль и использование пенных бумаг (акции, облигации, векселя, и другие) и значение рынка ценных бумаг для медицинских работников.
Адаптация здравоохранения к рыночным отношениям в российском обществе находятся в начальной стадии. Существует много неразрешенных вопросов и проблем в концептуальном подходе к здравоохранению, как неотъемлемой составной части рыночной экономики.
И не виной, а бедой медицинского страхования в современной России является то, что его принципы внедряются со значительными «перекосами», в нарушение принятых законодательных актов, без должного управления этими процессами, а иногда и при полном его отсутствии.
Однако несмотря на определенные трудности и имеющиеся недостатки, следует признать, что реорганизация жизненно необходима для отрасли, ибо в ином случае нарастание кризиса здравоохранения и развал отрасли неминуем.
Для эффективного управления процессом перехода здравоохранения к медицинскому страхованию необходимо:
• во-первых, привести в соответствие все принятые законодательные акты к
нормам действующей Конституции;
• во-вторых, внести изменения в Основы законодательства РФ «Об охране здо
ровья граждан РФ»;
• в-третьих, принять: законы «О правах пациента», «О профессиональной ме
дицинской деятельности».
13 проекте Основных направлений социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу, представленном в качестве программного документа, в том числе и по реформированию системы здравоохранения, предложено формирование системы меди ко-социального страхования, которая, по мнению разработчиков проекта, позволит:
• создать действенные механизмы контроля за выплатой пособий по временной
нетрудоспособности на основании сведений о характере заболеваний и ока
занной лечебной помощи;
• обеспечить тесную взаимосвязь между предоставлением лечебных и санатор
но-курортных услуг путем частичной передачи специализированным санатор
но-курортным организациям лечебно-оздоровительных функций по отдель
ным видам заболеваний;
• существенно снизить издержки в объединенной системе МСС.
В функции единой системы меди ко-социально го страхования будет входить:
• функции ОМС, установленные действующим законодательством;
• обеспечение выплаты пособий, финансируемых в настоящее время из средств
Фонда социального страхования, при сохранении действующего порядка их
выплаты через работодателей;
• осуществление контроля за обоснованностью выплат пособий по временной
нетрудоспособности на основании сведений о характере заболеваний и ока
занной лечебной помощи;
• финансирование детского отдыха, а также санаторно-курортного обслужива
ния участников Великой Отечественной войны.
Предполагается реформирование системы финансирования здравоохранения и социального страхования, основные направления которого включают в себя:
• реализацию подушевого принципа финансирования здравоохранения (форми
рование, распределение и расходование финансовых ресурсов);
• утверждение на всех уровнях подушевых нормативов в зависимости от показа
телей потребности в медицинской помощи для реализации программы госу
дарственных гарантий;
• разработку и внедрение механизмов выравнивания финансовых условий реа
лизации программы государственных гарантий между субъектами РФ, и меж
ду муниципальными образованиями в рамках каждого субъекта РФ;
• финансирование лечебно-оздоровительных услуг, предоставляемых санатор
но-курортными организациями должно быть учтено в базовой программе МСС
и оплачиваться через систему медико-социального страхования (МСС) на тех
же принципах, что и другие лечебные услуги;
• развитие форм добровольного медицинского страхования, не только допол
няющих, но и включающих медицинские услуги и лекарственное обеспечение,
предусмотренное программой МСС;
• поступление подавляющей части государственных средств, предназначен
ных для оплаты медицинской помощи, в медицинское учреждение из одного
источника — системы МСС. Бюджетные средства, используемые ныне
для оплаты медицинской помощи, предусмотренные базовой программой
МСС, должны направляться исключительно в систему МСС в качестве пла
тежей на страхование неработающего населения. Для этого необходимо за
конодательно установить порядок использования бюджетных средств для
оплаты медицинской помощи, включенной в программу МСС, только через
систему МСС;
• охват основной части видов и объемов медицинской помощи базовой иро-i
граммой МСС. Из средств бюджета продолжают покрываться расходы на уз-1
кий круг социально значимых заболеваний, приобретение особо дорогостоя-1
щего оборудования, новое строительство — преимущественно на программ-1
ной основе;,
• поэтапное включение а программу МСС страхования лекарственного обеспе-|
чения и проведение профилактики заболеваний;
• в перспективе объектом обязательного медицинского страхования должны!
стать не случаи заболевания застрахованных, а состояние их здоровья;
• из федерального бюджета должно быть продолжено финансирование допол
нительных лечебных услуг для ряда категорий лиц, нуждающихся в специали
зированном лечении по профессиональным и иным основаниям;
• постепенный переход от оплаты фактических объемов медицинской помощи к
оплате планируемых отдельных видов медицинской помощи, определяемых на
основе заказа медицинским организациям. Размещение этого заказа должно
осуществляться страховщиком на основе показателей программы государст
венных гарантий и согласованного с медицинскими организациями плана пре
доставления медицинской помощи застрахованным;
• реализация принципа селективных договорных отношений — заключение до-|
говоров только с теми лечебными учреждениями, которые способны обеспе
чить более высокие показатели качества медицинской помощи и заложенные в
программу государственных гарантий целевые показатели эффекта в ности использования ресурсов. Это предполагает конкурсное размещение заказа на оказание плановых объемов медицинской помощи.
Эффективность любой социальной деятельности возможна исключительно в рамках социального института — относительно устойчивого типа и формы социальной политики, посредством которых организуется общественная жизнь, обеспечивается устойчивость связей и отношений в рамках социальной организации общества. Содержательной стороной данной деятельности является набор целесообразно ориентированных стандартов поведения конкретных лиц в типичных ситуациях, закрепленных нормами права и иными социальными нормами. Не является исключением и здравоохранение.
Регулирование деятельности системы здравоохранения в странах с развитым гражданским обществом предполагает не только соблюдение принятых обществом социальных норм, но и внятную открытую государственную политику в здравоохранении, цель которой создание условий для наиболее полной реализации возможностей по обеспечению прав граждан на сохранение собственного здоровья. Достижение этой цели возможно только при решении нескольких групп задач, в том числе политических, экономических и социальных. Для каждой страны в определенный период её развития эти задачи должны быть не только четко сформулированы, но и быть принятыми и поддержанными обществом. Подобно другим службам социального профиля, система здравоохранения является «зеркалом», отражающим глубоко укоренившиеся социальные и культурные ожидания населения в целом.
Состояние здравоохранения в современной России, ставит перед государством и обществом проблему формирования фундаментальных ценностей, формальной структуры службы здравоохранения, его общего характера и потенциала. Именно поэтому к политическим задачам российской государственной политики в здравоохранении можно отнести;
• определение пути развития российского здравоохранения с учетом мнения на
селения и персонала здравоохранения;
• разработку и осуществление стратегии развития здравоохранения органами
государственной власти и местного самоуправления;
• формирование нормативно-правовой базы здравоохранения и создание систе
мы контроля нал исполнением законодательства;
• политическую поддержку в создании и функционировании структур, выра
жающих корпоративные интересы медицинского персонала.
Экономические задачи государственной политики в здравоохранении России выглядят так: признание реального существования медицинской услуги в качестве экономической категории:
• формирование и государственное регулирование рынка медицинских услуг;
• стабилизация отношений участников страхового процесса:
- страхователей, страховщиков, лечебных учреждений различных форм собственности, населения.
• урегулирование межбюджетных отношений между органами власти различно
го уровня.
Социальные задачи государственной политики в здравоохранении:
• преодоление патерналистской модели отношений «врач — пациент»;
• институционализация здравоохранения (формирование, коррекция и обеспе
чение действенности социальных норм и их интернализация);
• дальнейшая правовая социализация населения;
• профессиональная социализация медицинского персонала;
• активизация деятельности организаций, представляющих корпоративные ин
тересы медицинского персонала;
• осуществление стратегии привлечения медицинских работников в стан сто
ронников реформ отрасли.
J. Контрольные задания и задачи для самопроверка
1. Перечислите основные особенности медико-демографической ситуации
России.
2. Назовите и определите субъекты медицинского страхования.
3. Перечислите экономические особенности медицинских услуг.
4. Определите основные функции медико-социального страхования.
5. Назовите основные задачи государственной социальной политики в здраво
охранении.
6. Кучеренко В 3., Корюкин ВТ.. Морозов В.П. Организационно-правовые фор
мы экономической деятельности учреждений здравоохранения. — Спб.: СП
«ДельфаР.А., 1994.
7. Лебедев А.А. Маркетинговые основы управления, организации и финансиро
вания национальной системы охраны здоровья. Автореферат дис. д-ра медицин
ских наук./ ОГМА. Оренбург, 1996.
8. Основные направления социально-экономической политики Правительства
российской Федерации на долгосрочную перспективу (проект).
9. Стародубов Д.И. Таранов A.M. и др. Актуальные вопросы организации здра
воохранения и обязательного медицинского страхования в современных социаль
но-экономических условиях М.: Федеральный фонд ОМС, 1999. — с. 320.
10. Энциклопедический социологический словарь; Общ. ред Осипова Г.В.
/ИСПИ РАН. — Zimmermann BCS Stones GmbH, 1995, —с. 939.
ЩН Etf
6. Литература
1. Закон РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» // Ведомости Съезл
народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, № 17, 1993.
2. Основы законодательства РФ «Об охране здоровья граждан в РФ» // Ведомо-|
сти Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, № 31, 1993.
3. Вялкав А.И., Щепин В.О., Тищук Е.А., Проклова Т.Н. Лечебно-профилакти-1
ческие учреждения федерального подчинения: анализ и оценка деятельности / Под)
ред. О.П. Щепина. — М.: ГЭОТАР МЕДИЦИНА, 2000.
4. Доклад Министра здравоохранения Российской Федерации Ю.А. Шевченко
на расширенном заседании Коллегии Министерства здравоохранения РФ «Об ито
гах хода реформ и задачах по развитию здравоохранения и медицинский науки в
Российской Федерации на 2000-2004 годы и на период до 2010 года». Москва,
15 марта 2000 года.
5. Кучеренко В.З., Денисов В.И., Финченко Е.А, и др. Введение В медицинское
страхование — В 2 т. — Новосибирск: Наука. Сибирская издательская фирма РАН,
1995, Т. 1.
•<■-, /. Сущность и содержание социальной защиты
Глава 3.3.
ПЕРСПЕКТИВНЫЕ ПУТИ
РЕФОРМИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ
ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ
■ :' План:
1. Сущность и содержание социальной защиты
2. Роль и место социальной работы и социальных служб в социальной
защите населения
3. Реабилитационная индустрия
4. Основные направления социальной защиты. Концептуальные под
ходы к реформированию системы социальной защиты населения в
России
5. Контрольные задания и задачи для самопроверки
6. Литература,
Социальная зашита — политика и целенаправленные действия, а также средства государства и общества, обеспечивающие индивиду, социальной группе, в целом населению комплексное, разностороннее решение различных проблем, обусловленных социальными рисками, которые могут привести или уже привели к полной или частичной потере указанными субъектами возможностей реализации прав, свобод и законных интересов, экономической самостоятельности и социального благополучия, а также их оптимального развития, восстановления или приобретения.
В мире сложилось в основном две модели социальной зашиты:
1) социал-демократической ориентации с высокой ролью государства в обобще
ствлении доходов и существенным значением общенациональных социальных
механизмов управления;
2) неолиберальная — с меньшей степенью государственного вмешательства в
социально-экономические процессы.
В зависимости от избираемых подходов различают следующие системы социальной защиты:
• государственную, опирающуюся на принцип социальной заботы государства О
социально уязвимых членах общества и социальной благотворительности (она
предусматривает дифференцированный подход к определению малообеспе
ченных групп населения по степени нуждаемости и льготное предоставление
им социальной помощи);
• частную, базирующуюся на принципе ответственности каждого члена обще
ства за свою судьбу и судьбу своей семьи с использованием зарабатываемых
собственной трудовой и предпринимательской деятельностью доходов, до
ходов от собственности, а также личных сбережений (эта система ориенти
рована на распределение по труду и включает частное социальное страхова
ние).
Центральный субъект социальной защиты — является государство. Человек, нуждающийся в социальной защите — одновременно и субъект, и объект социальной защиты.
Объектами социальной защиты являются социальные институты в лице конкретных социальных организаций, учреждений, систем (образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости, труда, культуры, спортивно-оздоровительного комплекса).
Основные формы социальной защиты:
• законодательно определенные социальные гарантии и их удовлетворение на
основе базовых стандартов и программ;
• регулирование доходов и расходов населения;
• социальное страхование;
• социальное вспомоществование;
• социальные услуги;
• целевые социальные программы.
Действующая система социальной защиты в России базируется на принципах:
• поощителыюсти, — властными структурами с целью обществено-полити-
ческого резонанса на те или иные социально значимые события, получившие
общественную оценку, либо для поддержания государственных важных дея
ний, принимаются решения, ориентированные на социальную поддержку от
дельных социальных групп, слоев населения, а в некоторых случаях — ин
дивидов;
• заячитеяьности, — социальная помощь предоставляется нуждающемуся i ра-
жданину по мере письменного обращения заявителя или лица, представляю
щего его интересы;
• патернализма, обозначающего государственную опеку («отеческую заботу»)
по отношению к менее социально и экономически защищенным слоям и груп
пам населения.
Политически ангажированная поощрите л ьность, в совокупности с патернализмом, привела к масштабной численности и большому актуальному значению в социальной зашите населения России разнообразных льгот. Эти льготы в действительности стали эквивалентом материальных видов социальной поддержки отдельных групп, слоев населения. В то же время длительно большинство российских граждан было не в полной мере осведомлено О льготах, поскольку сведения о них в основном публиковались в специальных для служебного пользования норма- | тивно-правовых и методических документах. В условиях гласности и рыночных | отношений информация о правах на те или иные льготы стала доступной различным категориям населения, которые активно заявили на них свои претензии. В настоящее время свыше 70% россиян имеют разнообразные льготы по разным основаниям. Такое положение привело к непомерной нагрузке на федеральный и местные бюджеты, льготы стали обременительными для государства. В России вопрос модернизации политики льгот приобрел острую актуальность и стал центральным в реформировании системы социальной защиты населения. В настоящее время очевидна попытка валюнтористского ухода от государственных обязательств но выполнению этой категории социальных гарантий. Однако реализация гакого подхода вызовет социальную напряженность, но не приведет к ожидаемых жономическим и социальным позитивным результатам. В России льготы, начиная: 1917 г. и по настоящее время, всегда были альтернативой денежных выплат, как >ы прибавкой к зарплате, пенсии, социальным пособиям. В этой связи лишение [ьгот приведет к существенному ухудшению материального положения многих ]енсионеров, инвалидов, семей с детьми и других социально неблагополучных, 'язвимых слоев населения. Решить эту сложнейшую экономическую и этическую |роблему можно только во взаимосвязи с другими проблемами: доходов и расхо-юв населения, и, прежде всего, в сфере доходов от трудовой деятельности; | реформирования пенсионной системы; ' упорядочения медицинского и пенсионного страхования;
соблюдения государством конституционных и иных нормативно-правовых гарантированных социальных обязательств;
создания рынка социальных товаров и услуг, зашиты населения от недобросовестных производителей социальных товаров и услуг;
воспитания культуры населения в аспекте рыночных взаимоотношений в социальной сфере.
Модернизация политики льгот, а именно так следует рассматривать эту проблему, требует концептуальной проработки, терпения и мудрости государственных и политических деятелей, привлечения к ее решению квалифицированных специалистов, владеющих проблемой.
, 2. Роль и место социальной работы и социальных служб в социальной защите населения
Для оказания содействия людям, оказавшимся в сложных жизненных ситуациях и нуждающихся в социальной защите, функционирует специальный институт социальной работы и социальные службы.
В мировой практике история формирования социальной работы и социальных служб начинается с 1750 года до н.э., когда в Вавилоне создавались коды справедливости — гражданские акты, призывавшие людей к любви к ближнему, заботе о бедных. В библейские времена социальная работа выражается как благотворительность, религиозный долг человека, как система гуманитарных услуг нуждающимся. Благотворительность, как социальный феномен, характеризуется проявлением целенаправленного внимания к людям, не способным в силу субъективных или объективных причин осуществлять собственное жизнеобеспечение, хотя бы на минимальном уровне, своими силами.
В своем историческом развитии благотворительность приобрела различные формы: милостыня, общественное призрение, попечительство. Милостыня — это подаяние в виде денег или иных материальных средств нуждающимся гражданам. Она подается тому, кто протягивает руку. Милостыня определяется личными свойствами, подающего ее индивида, его субъективным ощущением, вызываемым встречей с просящим подаяние. Оказание ему посильной помощи и является целью милостыни. Однако щедрые подаяния могут спровоцировать, как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, развитие профессионального нищенства. Общественное призрение — одна из наиболее цивилизованных, по сравнению с милостыней, форм благотворительности, которая осуществляется государством, церковью, обществом или частными лицами и выражается в предоставлении нуждающимся приюта и пропитания. От своей первичной формы — подаяния милостыни нищему — общественное призрение отличается организацией, мотивами и целями, в соответствии с которыми для получающих помощь создаются различные заведения в зависимости от категории нуждающихся в призрении: интернаты, больницы и т.п. Структурами, оказывающими такую помощь, могут быть как государственные и ведомственные учреждения, так и общественные организации. Общественное призрение распространяется на тех, кто действительно нуждается в помощи и не делает из своей нужды промысла, т.е. не стимулирует свое бедственное положение с целью злоупотребления человеческим состраданием во имя необоснованной помощи как основного источника своего существования. Мотивами данной формы благотворительности являются гражданская солидарность и забота о благе нуждающихся людей. Попечительство, как форма благотворительности, изначально ставило перед собой цель открывать людей действительно нуждаю-
щихся в помощи, особенно тех, кто стыдился просить подаяние, и оказывать им помощь, сообразно обстоятельствами по мере возможности. Попечительство ориентировано на защиту личных и имущественных прав и интересов лиц из числа несовершеннолетних детей и не дееспособных совершеннолетних граждан. Эта форма благотворительности нашла применение путем создания попечительских советов из числа наиболее уважаемых граждан для оказания содействия социальным учреждениям. Постепенно, именно на основе благотворительности как системы общечеловеческих ценностей, и была создана организованная государственная система социальной защиты населения.
В конце XIX в. социальные реформаторы и лидеры благотворительных организаций в Европе и США приходят к выводу о необходимости специальной подготовки лиц, которые будут заниматься оказанием помощи бедным и иным нуждающимся. В 90-е г. XIX в. в Великобритании была организована специальная лекционная и практическая работа, связанная с деятельностью общества благотворительности в Лондоне. Первой школой, ориентированной на подготовку социальных работников, стал Институт подготовки социальных работников, основанный в 1899 г. в Амстердаме. С это1*о времени во всех цивилизованных странах начинают активно развиваться социальные службы, совершенствуются виды и формы социальной работы.
В настоящее время социальная работа рассматривается как:
1) вид профессиональной деятельности, основанный на предмсгноинтегрирован
ных, междисци пли парных приемах формирования, поддержания, реабилита
ции устойчивой социальной интеграции или реинтеграции отдельной лично
сти и групп;
2) комплексная социальная технология осуществления социальной защиты насе
ления, социального управления, социальной политики в отношении социально
уязвимых групп населения.
Социальная работа базируется на социально-психологических, виталистических и социально-педагогических аспектах концепции поддержки жизненных сил человека.
Принципы социальной работы:
• методологические — гносеологического подхода, детерминизма, единства
сознания и деятельности, личностного подхода;
• организационные — планомерности, преемственности и последовательности в
работе с индивидуумом, группой;
• взаимодействия всех социальных институтов;
• контроля исполнения;
• содержательные — объективности, системности, максимизации минимума,
толерантности, уважения прав и интересов личности, гуманизации техноло
гий.
Функции социальной работы:
• нравственно-гуманистические, информационно-коммуникативные, аналитике- ^
прогнозные, организационно-методические, социально-управленческие;
• медиаторские, социально-фасититаторные, рекламно-пропагандистские, регул
иионно-профилактические, аффективно-коммуникативные, социоинтегратнвнь
В России оформление социальной работы, как самодостаточного профессионального института стало происходить в конце 1980-х г., когда специалисты среднего звена, — социальные работники, начали обслуживание пожилых людей и инвалидов на дому. В 1991 г. в квалификационный справочник вносится новая профессия — специалист по социальной работе и с этого времени начинается становление системы социального обслуживания.
В 1994-96 гг. в Министерстве социальной защиты населения России разрабатывается и принимается концепция развития этой новой отрасли, отрабатываются типовые положения различных видов социальных служб.
С 1995 по 1999 гг. принимаются Федеральные законы «Об основах социально-то обслуживания населения)!,«О социальном обслуживании пожилых людей и инвалидов», «О социальной помощи».В развитие этих законодательных актов принимаются нормативные и методические документы по нормативам и стандартам социального обслуживания населения. Учитывая конституционное положение о разграничении социальных полномочий, формируется законодательная основа этого направления деятельности в регионах России. В стране повсеместно создаются различные типы социальных учреждений, разрабатываются и реализуются федеральные и региональные социальные программы, финансируемые из бюджетов различных уровней. Активизируется формирование негосударственных организаций социальной направленности.
В настоящее время социальная работа рассматривается как:
1) вид профессиональной деятельности, основанный на предметно и нтегрирован-
ньгх, междисциплинарных приемах формирования, поддержания, реабилита
ции устойчивой социальной интеграции или реинтеграции отдельной лично
сти и групп;
2) комплексная социальная технология осуществления социальной защиты насе
ления, социального управления, социальной политики в отношении социально
уязвимых групп населения.
Основные направления социальной работы:
* Социальный надзор (контроль) и профилактика — форма практических дей
ствий субъектов управления социальными процессами по реализации своих
прав и функций в сфере социальной защиты населения и отдельных лично
стей. Субъекты социального надзора — законодательно уполномоченные
структуры (различают конституционный, прокурорский, административный,
посткримннальный, социальный (неформальный) надзор);
• объекты — процесс выполнения нормативных актов общегосударственного и
местного уровней, принятых соответствующими органами по социальной за
щите населения, ход выполнения социальных программ и проектов, соблюде
ние установленных правил и условий содержания и жизнедеятельности лиц в
учреждениях социального обслуживания, попечительства и перевоспитания
(это — дома-интернаты для'престарелых и инвалидов, детские дома, специ
альные школы-интернаты, воспитательно-трудовые и исправительно-трудовые
колонии, другие специальные учреждения), а также контроль за состоянием и
жизнедеятельностью семей и лиц групп социального риска и девиантного по
ведения (психически больные, алкоголики, наркоманы, токсикоманы, прости
тутки и т.п.).
