Стратегия борьбы с бедностью

Следует различать категории — «помощь бедным» и «борьба с бедностью». Это содержательные понятия и следовательно, различные программы действий. Первая связана с текущей поддержкой тех, кто в данный момент нуждается в жизненных средствах и представляет собой чисто распределительную проблему: выделение час­ти национального дохода на соответствующие цели с разработкой наиболее эффек­тивных программ доведения помощи до нуждающихся. Задачи здесь понятны:

• добыть нужные средства по всем возможным источникам (государственным,
негосударственным, международным), и организовать наиболее дешевые и ад­
ресные каналы поддержки.

Эффект:

• минимальное число голодных и неимущих;
ограничение одно:

• ресурсы, причем, невозобновимые ресурсы.

Вторая диффиниция — борьба с бедностью — куда сложнее. Здесь не ограни­чишься раздачей средств, здесь нужны меры по сокращению численности бедного населения и предупреждению его увеличения, что и есть структурированная по группам и стратам социальная составляющая экономической политики, связанной

с ростом доходов основной массы россиян на базе оживления национального про­изводства и включение механизмов перераспределения в пользу менее обеспечен­ных слоев, охранительные меры для среднедоходных, чтобы они не пополняли ар­мию бедных.

Что конкретно надо делать в экономике для повышения типичного уровня жиз­ни — предмет особого рассмотрения. В данном контексте укажем на проблемы, обозначающие единство экономического и социального: занятость, налоги, цены на товары и услуги, в том числе социальные.

Лакмусовой бумажкой любых правительственных программ должно стать уве­личение размеров и доли реальной заработной платы в ВВП (в зарубежных стра­нах она составляет 50-60%, у нас со всеми яосчетами порядка 30%, без средств на страхование). Создание необходимого стратегического пространства для труда во всех его формах (наемный, предпринимательский: кооперативный, фермерский, ремесленный, семейный и т.п.) позволит покончить с аргументом макрополитиков против роста личных доходов: «Нет денег». Труд сам производит доходы на собст­венное содержание и еще на содержание общества и государства. Именно он луч­ший способ самозащиты, надо только сформировать справедливую стоимость тру­да, надлежащие стимулы, справедливые налоги и потребительские цены.

Факторы, связанные с совершенствованием механизмов распределения и пере­распределения необходимы, чтобы успешные результаты труда направить в пользу населения, среднеобеспеченного и малообеспеченного, поскольку богатые способ­ны сами о себе позаботиться. Коренной вопрос данной сферы -— восстановление права человека на минимальные социальные стандарты потребления в широком наборе: от тепла, хлеба и лекарств, до образования, медицины, жилья и средств коммуникации. Наиболее адиозный аспект этих стандартов:

• минимум заработной платы и трудовой пенсии на уровне прожиточного ми­
нимума;

• построение заработной платы с учетом необходимости содержания ребенка;,

• ликвидация государственной эксплуатации квалифицированного труда бюд­
жетников в виде монопольно низкой цены их труда;

• введение минимального стандарта налогового вычета на уровне прожиточного
минимума работника и его иждивенца;

• обеспечение доступности для населения товаров широкого потребления и со­
циально значимых услуг.

В цивилизованных странах, где в социально-экономической политике делается <рен на способы личной самозашиты в противоположность методу государствен-юй зашиты, чрезвычайно поощряется зарабатываемость доходов с предоставлен и-:м льгот по налогам, развитие обязательного социального страхования, корпора­тивная (внутрифирменная) социальная политика, расширение третьего, ieкоммерческого сектора общественных инициатив, участие граждан и бизнеса в благотворительности, заинтересованность всех членов общества в накоплениях и кладах как источнике инвестиций. Именно это в конце концов способствует про-[ветанию среднего класса и борьбе с бедностью.

У нас же делается все с точностью до наоборот. Федеральный бюджет 2001 г. амым скромных образом определил мероприятия по росту минимальной заработ-ой платы: если его доходы увеличиваются на 80"%, то минимум оплаты растет сего лишь с июля месяца до 300 рублей в месяц, что в пять раз меньше ПМ, а

до наименее оплачиваемых категорий работников бюджетной сферы возрастут только на 20%. В новом Налоговом кодексе при снижении налогов с богатых с 20-30% Д° '3% растут налоги на бедных и средних — с 12 до 13% с сокращением на­логовых вычетов на себя и ребенка: сейчас он оставлен при доходах до 20 тыс. руб. _в год, а ранее его получали лица с доходами до 50 тыс. руб. в год. Государство яв­но не заботится о расширении участия предприятий, благотворительных, общест­венных организаций, местных сообществ в решении социальных проблем.

Но наибольшая наша боль — разрушение системы социального страхования, ко­торая в промышленно развитых странах (Швеция, Франция, ФРГ и т.п.) играет важ­нейшую роль в борьбе с бедностью. В результате страдает как раз адресная социаль­ная защита работника и его семьи в трудной ситуации при утрате заработка. Ведь копим страховые средства все, а получают их те из нас, кто попал в кризисную зону: болезнь, травма, безработица. Передача этих денег в бюджет означает, что безработ­ные, больные, роженицы и прочие социально слабые категории населения теперь ут­рачивают право на целевые средства и встают в одну очередь с другими субъектами государственных нужд, причем, думаем, в конец этой очереди.

Наконец, намечаемая в Программе Грефа (положенной в основу Основных на­правлений социально-экономической политики Правительства до 2010 года) ре­форма социальных льгот также представляется нам неудачной с позиции борьбы с бедностью, Она провозглашает исключительный приоритет помощи бедным и максимальное сосредоточение в этих целях всех соответствующих средств бюдже­та, включая те, что до сих пор расходуются по категориальному принципу, не ис­ключающему, по мнению чиновников, попадания в число бенифицариев средне­обеспеченных и даже богатых семей. Сюда же предполагается направить поступления населению в виде дотаций производителям хлеба, молока, транспорт­ных, коммунальных и других социально значимых товаров и услуг. Подобная пе­рестройка — слишком серьезна и, безусловно, требует еще серьезных проработок по последствиям.

6. Текущие меры

В свете указанной Программы, видимо, предполагается отменить все другие формы помощи, предусмотренные, между прочим, законом РФ Об Основах соци­ального обслуживания населения и перейти на единое пособие по бедности, воз­можно включающее в себя жилищную дотацию и пособие на детей для малообес­печенных семей.

Мощным фоном намечаемой реформы льгот является жилищная реформа с ее нолноплатностью для среднеобеспеченных слоев (во многих регионах излишки площади у богатых уже оплачиваются по себестоимости), способная в один миг превратить в малообеспеченных пограничную по уровню доходов массу. Аргумент в пользу бедных здесь не состоятелен — большая часть населения трудится за це­ну рабочей силы, не включающую коммерческое жилье, и по-хорошему, надо бы утвердить принцип квартплаты и коммунальных тарифов по мере роста доходов без учета состоятельных слоев, как раз имея в виду не допускать роста нуждаемо­сти в социальном пособии.

То же можно сказать и о провозглашении перехода к платности образования н здравоохранения, хотя для них введено] некоторые амортизаторы налоговых льгот. Но проблемой является не столько получение скидки, сколько наличие значитель­ной общей суммы, требуемой на учебу и допустимые целы, которые пока даже не пытаются регулировать. А если и пытаются, то своеобразным способом: так, в ме­дицине дорогостоящие лекарства превратились в подлинное бедствие для пенсио­неров, инвалидов, хронически больных и т.п., поскольку в списки жизненно важ­ных лекарств с регулируемыми ценами и налоговыми скидками реально попадает самая дешевая отечественная номенклатура.

Понятно, что действующая система социальных льгот, а скорее социальных компенсаций низкого уровня жизни, нуждается в упорядочении. Но рассматривать социальное пособие, введенное законом РФ О государственной социальной помо­щи, как некую плнацею —- неразумно. Справедливее просто говорить о бюджетной экономии на социальные цели как способ экономического облегчения государст­венной финансовой нагрузки. Эта позиция в Программе Грефа явно просматрива­ется в тезисе перехода от социального к субсидиарному государству, помогающе­му исключительно тем, кто не получает минимум жизненных средств собственными силами. Остальные оставляются государством в свободном плава­нии в условиях не столько рыночно-конкурентного, сколько, к сожалению, моно­польно-бюрократического хозяйствования с его низкими шансами на свободную экономическую активность и адекватное ее вознаграждение.

Провозглашенный переход к приоритету адресного пособия по нуждаемости в обшей системе социальной защиты означает радикальную реформу национального института самой социальной помощи в РФ, который на практике уже действуег на местах.

Помощь в основном оказывается социально слабым категориям с низкими доходами. Из начала 52 региональных программ, поступивших в Минтруд (1997 г.) видно, что в 52 регионах оказывается помощь инвалидам I и II групп, в 49 регионах — одиноким пенсионерам и семьям одиноких пенсионеров, в 48 — многодетным семьям, в 45 — семьям с детьми-инвалидам и и имеющим на попе­чении детей-сиро7, в 32 — беременным женщинам, в 26 — хронически больным, в 19 — кормящим матерям и несовершеннолетним родителям, в 18 —- студенче­ским семьям и т.д.; меньше всего используются выплаты социального пособия малоимущим.

В 1997-1998 гг. в Волгоградской, Воронежской областях и в Республике Коми в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации № 775-р от 4 июня 1997 г. на кредиты Мирового банка проводились пилотные программы по введению адресной помощи на базе финансирования из федерального и регио­нального бюджетов.

В концепции этого эксперимента сказано: «... на начальных этапах реализации программы предполагается использовать одну из форм социальной поддержки — пособие по нуждаемости (бедности). Вместе с тем, с учетом региональной специ­фики и по положениям администрации регионов разрешается содержание про­граммы расширять за счет включения в нее элементов адресной социальной помо­щи беднейшим слоям — натуральная поддержка и другая». Однако на практике реализация пилотных проектов фактически свелась только к организации системы выплаты пособия.

Центральным вопросом эксперимента явилась проблема определения нуждаю­щихся в помощи семей. Главная трудность здесь — в определении дохода как ос­нования для возникновения права на помощь.

В пилотных проектах учет этот производится различно в методиках трех ре­гионов:

• в Волгоградской области с помощью балльной методики определяются потен­
циальные потребительские расходы, которые более точно отражают матери­
альное положение семьи, чем декларированные доходы;

• в Коми — на основе расчетов экономического потенциала семьи, который оп­
ределяет вероятностный доход семей при использовании ею трудовых ресур­
сов, недвижимости и транспортных средств;

ф в Воронежской области осуществляется специальное рассмотрение органом соцзащиты состояния личной собственности семей, подавших заявление (есть ли дополнительное жилье, дача, гараж, легковой автомобиль, вклады). Несмотря на столь сложные подходы к оценке нуждаемости семей, социальное пособие нигде не было предоставлено в виде разницы между фактическими дохо­дами и прожиточным минимумом. Такая задача даже и не ставилась.

Так, в Коми предельной величиной уровня нуждаемости является так называе­мый гарантированный денежный доход (ГДД), равный 50% прожиточного, мини­мума и дифференцированный по зонам. В Волгоградской области принимались за­явления от семей с душевым доходом также до 50% ПМ, что привело к массовому отсеву пенсионеров из числа бедных — минимальная пенсия с компенсациями, как известно, выше этого показателя. В Воронежской и Волгоградской областях на пи­лотных территориях роль ограничителя размеров назначенных выплат сыграли специальные шкалы, построенные в долях прожиточного минимума. К примеру, в Воронежской области пособие на одинокого нуждающегося составляет 10% ПМ, для семьи из двух человек — 15%, из 3-4 — 20%, из 5 и более — 30: ПМ. В Волго­градской области, шкала такова: при потенциальных потребительских расходах малообеспеченной семьи до 40% ПМ — 1 10 руб., от 40 до 60% — 80 руб., 60-80% — 50 руб., свыше 80% — минимальные 20 руб. в месяц на человека. В Коми фак­тором отсева заявителей предусмотрено определение дохода от имущества, неза­висимо от его ликвидности.

Подобные ограничения привели к формированию весьма малого размера посо­бия по нуждаемости:

• в Воронежской области около 40 руб;

• в Коми — 85 руб;

• в Волгоградской — 68 руб. в месяц (данные за июль! 998 Г.).

Малые размеры пособий и жесткие условия отбора нуждающихся семей приве­ли к низкой численности получающих помошь: всего 2-6% населения, тогда как по данным Госкомстата на этих территориях среди населения 20 и более процентов граждан имели на период эксперимента доходы ниже прожиточного минимума.

В итоге эксперимент во многом послужил основой принятия закона РФ О госу­дарственной социальной помощи, который" повторил его принципы: учет всех ви­дов доходов из любых источников, включая подсобное хозяйство, оценки которого не всегда достоверны; учет земли и имущества, часто приносящих не доход, а рас­ход; свобода местных органов в определении границы возмещаемых затрат на проживание и размеров выплат в зависимости от собственных бюджетных ресур-

 

сов; отказ по сути от денежных форм социальной поддержки; заполнение деклара­ций о доходах нуждающимся заявителем и т.д. В то же время указанный закон не сделал главного — не определил обязательный источник средств в виде специаль­ного норматива в федеральном и консолидированных бюджетах на эти пели.

Переход к заявительной адресной социальной помощи требует тщательного изучения имеющегося отечественного и зарубежного опыта. В частности, в отно­шении ожидаемого эффекта от введения социального пособия не следует забывать о выявленном западной практикой дестимулируюшем его характере, так называе­мые «ловушки бедности». Люди нередко начинают предпочитают жить на посо­бие, а не активизировать собственные усилия на зарабатывание доходов и само­обеспечения, что особенно неприятно для России с ее крайней потребностью в повышении всякой экономической активности населения для определения нынеш­него кризиса.

 

5. В мире есть две основные модели преодоления бедности: раскрыть их глав­
ное содержание и их последствия в отношении уровня жизни? Привести примеры
_по странам.

6. Что означают термины: «борьба с бедностью» и «помощь по бедности», чем
они отличаются? Раскрыть ведущие принципы каждой из этих позиций.

7. Как действует в настоящее время система помощи по бедности в РФ, каковы
основные ее формы?

8. 8 чем заключаются главные направления реформы социальной помощи в
России? Что мы одобряем, а что вызывает сомнения и почему?

 

7. Контрольные задания и задачи для самопроверки

Задание 1. Дополнить недостающий текст:

«Бедность — это состояние материальной необеспеченности, когда...»

Задание 2. Сколько средств требуется из бюджета для выплаты в течении года всем бедным в РФ пособие для прожиточного минимума, если их 46 млн. чел. Со средним доходом 750 руб. в месяц, а прожиточный минимум составляет в IV квар­тале 2000 г. 1283 руб. в месяц.

Задание 3. Определить какова зависимость между состоянием экономики, масштабами бедности и социальной политикой?

Задание 4. Выбрать правильный ответ: «Борьба с бедностью состоит в;

1) распределении социальной помощи нуждающимся;

2) снижении налогов и страховых взносов;

3) проведении экономической политики, направленной на повышение общего
уровня в жизни стране.

Задание 5. Стимулирует ли экономическую активность населения введения ад­ресного денежного пособия на бедность? Дайте ответ: «<Да» или «Нет»?

1. Что такое бедность, каково ее определение, источники?

2. Перечислить методы оценки границы бедности («черты бедности») и чис-
■енности лиц, находящихся за указанной чертой. Какой метод применяется в Рос-
:ии?

3. Сокращается ли круг бедных граждан в нашей стране? Если нет, то почему?

4. Что такое «социальная цена реформ», как ее можно охарактеризовать на ос-
юве событий 90-х годов?

8. Литература

1. Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»
ог24 октября 1997 г.

2. Федеральный закон «О государственной социальной помощи» от 17 июля
1999 г.

3. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г.

4. Федеральный закон «О ветеранах», в новой редакции от 2 января 2000 г.

5. Федеральный закон «О социальном обслуживании граждан пожилого воз­
раста и инвалидов» от 2 августа 1995 г.

6. Пилотные программы по введению адресной социальной поддержки мало­
имущих семей в республике Коми, Воронежской и Волгоградской областях. Мин­
труд, 5 М, 1999 г.

7. Адресная социальная помощь: теория, практика, эксперимент. Под ред.
ИМ. Риммашевской. ИСЭПН, 1999 г.

8. Ржаницына Л.С. Что и кому должно государство. Ж. «Социальная защита»,
№6,1998 г.

9. Ржаницына Л.С. «Ловушка бедности», газета «Ваше право», «Документ»,
№38,2000 г.

 

10. Экономика. Учебник. Под ред. А.И. Архипова и др. Гл. 30, «Проблемы со­
циальной сферы». М., Проспект, 1998 и 1999 гг.

11. Политика доходов и заработной платы. Учебник / Под ред. П.В.Савченко и
Ю.П. Кокшш. Юрист. М., 2000 г.

12. Политика доходов и заработной платы. Учебник / Под ред. И.И. Лбакумо-
войкР.Я. Подовалава. ИНФРА — М., 1999 г.

13. Бедность: альтернативные подходы к определению и измерению. Москов­
ский центр Карнеги. М., 1998 г. -

14. Лебедева Л. Политика вспомоществования в США: разумная прагматич­
ность. Ж. «Человек и труд» № 4, 2000 г.

15. Каптеров М. Бедность и политика адресной социальной помощи малообес­
печенным семьям. Ж.»человек и труд» № 1, 2001 г.

 

1. Социальная политика — основополагающая компонента государственного управления

Глава 1.11,

СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА КАК СИСТЕМНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ТЕХНОЛОГИЯ

План:

1. Социальная политика - основополагающая компонента ственного управления

* ^{ВаЖНСЙШИХ т}™°™й, применяемых в социальной по-

планирование при разработке социальных про-

4. Целевое управление и технологии организационного порядка

5. Социальная экспертиза и социальная диагностика

6. Контрольные задания и задачи для самопроверки

7. Литература *

Российская Федерация по своей Конституции социальное государство. Это обя­зывает рассматривать социальную сферу и социальную политику в числе важнейших компонент, задающих общий тон в государственном управлении. В этой связи, оче­видно, что социальная политика становится масштабной социальной технологией — инструментарием решения социальным проблем государства и общества.

Социальная технология — это определенный способ достижения обществен­ных целей в социальной сфере общественных отношений. В прикладном смысле, сущность социальной технологии как способа решения проблемы состоит в по­операционном осуществлении деятельности. Операции разрабатываются предва­рительно, сознательно и планомерно. Операция — непосредственно практиче­ский акт решения определенной задачи в рамках данной процедуры. Набор действий (операций), с помощью которых осуществляется тот или иной основ­ной процесс (фаза, этап) представляет собой процедуру реализации социальной технологии.

Социальная технология — это комплекс приемов для достижения соци­ально полезных целей, в той или иной степени соответствующих требованиям социального времени, в том числе:

• обеспечения благоприятных условий жизни людей;

• их организованности;

• эффективности взаимодействия;

• удовлетворения общественного интереса.

Появление какой-либо социальной технологии связано с потребностью круп­номасштабного «тиражирования» новых видов деятельности, идей, проектов. Ос­новой технологий осуществления социальной политики является социальное управление. В данном контексте оно выступает как управление процессами и яв­лениями социальной сферы общественной жизни, средство реализации социальной политики.

Использование тех или иных социальных технологий определяет эффектив­ность социального управления, регулирования социальных процессов, устойчи­вость социальной организации и всего социального пространства. Социальные технологии определяются в известной степени типом общественного развития, доминированием в нем эволюционных или революционных процессов, а также ак­тивностью или пассивностью социальных субъектов, их индивидуальной и соци­альной субъективностью как накопленной способностью к воспроизводству инди­видуальной и социальной жизни человека. Социальные технологии опираются на интеграцию достижений в различных сферах (развития средств коммуникации, информации, компьютеризации,-интернационализации научной, культурной, обра­зовательной практики, а также рост взаимозависимости производственно-экономической жизни и др.). Кроме того, учитывается специфика национально-культурного развития населения, региональные особенности образа жизни людей, их общественной организации, традиций взаимодействия в исторически опреде­ленных социокультурных условиях.

 

Эффективность социальной технологии определяется конечным социальны результатом, полученным при наименьших издержках и в оптимальные сроки. По­лучение желаемого результата с помощью социальной технологии возможно пр* соблюдении условий, среди которых обязательно:

• наличие у социальной технологии определенных свойств:

- привлекательности цели

- простоты ее обоснования; гибкости внедрения процедур и операций;

- экономичности достижения цели воспроизводства-социальной, социаль­
но-психологической, организационной, экономической — составляющих
и Др-);

• непротиворечивость между процедурами и операциями конкретной социаль-J
ной технологии:

- уровнями качества их воспроизводства;

- объектом и субъектом в процессе технологизации и др.;

• наличие всех признаков технологизации:

- разграничение, разделение, расчленение социального процесса между со­
бой на этапы, фазы;

- координация и поэтапность действий;

- однозначность выполнения операций и процедур;

- возможность многократного применения отработанных стандартных ал­
горитмов деятельности для решения типов задач социального управле­
ния);

• соблюдение ряда условий технологизации:

- объект технологизации должен обладать определенной степенью сложно­
сти и должны быть известны все элементы его структуры, особенности их
строения и закономерности функционирования;

- процессы технологизации (состояния, явления, отношения и др.) должны
быть формализованы и представлены (выражены) системой операций,
процедур;

- каждая операция, процедура должна иметь систему конкретных показате­
лей (нормативов), диагностических приемов изучения их состояния,
управления, ими.

Социальная политика не является неким механистическим набором техноло­гий, самодостаточно используемых в том или ином случае. Социальная политика — это сфера интересов различных социальных групп, а потому социальное управ-тение в аспекте социальной политики имеет социально-политический характер. Цель социальной политики — социальное развитие общества на основе социаль-юй справедливости, социального равенства, социальной защищенное™ людей. 1менно эти цели должны стать ориентирами для формирования и применения ехнологий социальной политики.