Местное самоуправление занимает «промежуточную позицию» между государством и обществом, что определяет двойственность его природы. С одной стороны, эволюция самоуправления связана с осуществлением публичной власти, власти народа. На местном уровне управленческие функции зачастую осуществляются непосредственно местным населением и образуемыми им органами власти, которые признаны и юридически закреплены государственной властью. С другой стороны, местное самоуправление является основным институтом гражданского общества и представляет собой автономную деятельность самоорганизующегося населения.
В Российской Федерации реформа местного самоуправления началась в 1993 г. с принятием Конституции РФ и прошла несколько этапов, последний из которых связан с принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».
Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, т.к. является важнейшим демократическим принципом организации и осуществления власти, обеспечивающим децентрализацию системы управления с учетом интересов местного населения. Конституция РФ признает и гарантирует осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации (ст. 12).
Местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и функционирует в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Местное самоуправление реализуется в форме непосредственной и представительной демократии (ст. 130 Конституции РФ). Особую роль в осуществлении местного самоуправления играют формы прямого волеизъявления граждан – референдум, выборы, собрания, сходы граждан.
Местный референдум - это голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципального образования, по важным вопросам местного значения. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся в ведении местного самоуправления. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Реализация концепции местного самоуправления ориентирует на использование местных референдумов для решения широкого круга вопросов местной жизни. Он может использоваться не только как способ принятия важных решений или для выявления общественного мнения, но и как выбранная населением форма самоуправления, полностью заменяющая представительные органы. Безусловно, проведение регулярных референдумов возможно при наличии ряда условий: экономической и социальной стабильности, высокого уровня правовой и политической культуры населения.
Выборы – это наиболее массовая и широко применяемая форма непосредственной демократии, посредством которой формируются представительные органы местного самоуправления, а также наделяются полномочиями главы местной администрации. Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Правом на участие в муниципальных выборах обладают все граждане РФ постоянно проживающие на территории соответствующих муниципальных образований.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусматривает возможность проведения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения. Основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления в случае их подтверждения в судебном порядке.
Наиболее доступным способом самоорганизации граждан и формой их привлечение к осуществлению управленческих функций являются сходы. Их проведение предусмотрено в поселениях с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ввел понятие «территориальное общественное самоуправление», которое предполагает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением в форме собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования. Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления с направлением письменного ответа.
Конференция граждан (собрание делегатов) вправе осуществлять полномочия собрания в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрел и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. К их числу относится опрос граждан. Он проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Результаты опроса носят рекомендательный характер.
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обязывает должностных лиц местного самоуправления давать письменные ответы по существу обращений в течение одного месяца. За нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления устанавливается административная ответственность.
Неотъемлемой частью системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Они не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Это означает, что государственные органы не вправе вмешиваться в компетенцию местного самоуправления. В то же время Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предусмотрел возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических, местных условий. Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления. Численный состав и полномочия представительного органа местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Кроме того, устав может предусматривать должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность местного самоуправления, а также иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Уставы определяют роль главы муниципального образования (мэра) достаточно подробно. В одних муниципальных образованиях уставы ограничивают полномочия главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган; но в большинстве случаев он наделен широкими полномочиями. В основном отличия в статусе главы муниципального образования зависят от порядка его избрания: избран он населением или представительным органом.
Уставы муниципальных образований предусматривают различные взаимоотношения избранных населением глав муниципальных образований с представительными органами местного самоуправления. Зачастую глава муниципального образования является высшим должностным лицом, входит в состав соответствующего представительного органа местного самоуправления (например, мэр г. Ростова-на-Дону). Реже главы муниципальных образований являются высшими должностными лицами муниципального образования, возглавляют исполнительно-распорядительные органы муниципального образования, но не входят в состав представительных органов местного самоуправления.
Полномочия местного самоуправления подразделяются на несколько групп: вопросы местного бюджета и финансов; управление муниципальной собственностью; регулирование земельных отношений в пределах муниципального образования и охрана окружающей среды; строительство, жилищное хозяйство, коммунальное, бытовое обслуживание населения, транспорт и связь; социальная защита населения; охрана общественного порядка, прав и свобод граждан.
Конституционными гарантиями осуществления местного самоуправления являются право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запретом на ограничение прав местного самоуправления (ст. 133). Граждане и органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с требованиями о признании недействительными актов государственных органов, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на территории муниципального образования.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» подробно регламентировал вопрос об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.
