Типологія і класифікація управлінських актів прокуратури

Класифікації рішень не тільки дають змогу правильно підійти до аналізу й оцінки, виявлення внутрішнього зв'язку і визначення чіткої системи рішень, а й сприяють поліпшенню практики прийняття і виконання рішень, пошукам шляхів їх оптимізації.

При класифікації управлінських рішень за основу беремо ознаки, що мають зв’язок з упорядковуючим впливом управлінських рішень на відносини в прокуратурі. Так, класифікація актів управління:

1. За суб'єктом здійснення управлінського впливу. Ця класифікація дає змогу визначити їхню масштабність, ступінь узагальнення й абстрагування від приватних питань, глибин впливу на сферу управління.

Управлінські рішення в органах прокуратури приймаються на рівні Генеральної прокуратури України, обласних та прирівняних до них прокуратур, у прокуратурах міст і районів та прирівняних до них прокуратурах, а також уповноваженими прокурорами на рівні відповідних апаратів, підрозділів та інших структур. Відповідно, управлінські рішення поділяються на діючі в масштабі всієї системи органів прокуратури України, у масштабі системи органів прокуратур, області, автономного утворення, Києва та Севастополя, у системі міста з районним поділом, району, апарату, підрозділу тощо. Першорядне значення для стратегічної спрямованої діяльності органів прокура­тури мають управлінські рішення Генерального прокурора України, що спрямовані на ефективне функціонування всієї системи органів прокуратури України. Суб'єктами прийняття актів управління в органах прокуратури є:

1) Генеральний прокурор України (накази, розпорядження, інструкції, вказівки, завдання і доручення, рішення, листи);

- заступники Генерального прокурора України (накази з кадрових питань, розпорядження, вказівки, рішення, завдання (позапланові за погодженням з Генеральним прокурором України));

- керівники структурних підрозділів (завдання, доручення, листи, рішення, рекомендації, зауваження, пропозиції);

- Науково-методична рада Генеральної прокуратури (рішення, доручення (секретарю та членам ради));

- Колегія Генеральної прокуратури (рішення);

- Атестаційна комісія (рішення, пропозиції, зауваження);

2) Прокурори прокуратур обласного рівня (накази, вказівки, рішення, завдання, клопотання, рекомендації);

- заступники прокурора (вказівки);

- керівники структурних підрозділів (завдання);

- науково-методична рада прокуратури (рішення, доручення (секретареві та членам ради));

- колегія прокуратури (рішення);

- атестаційна комісія (рішення, пропозиції, зауваження);

3) Прокурори прокуратур міст з районним поділом (наказ, рішення);

- керівники структурних підрозділів (завдання);

4) Прокурори міських, район­них і прирівняних до них прокуратур (наказ, рішення).

2. За назвою актів управління. Керівники прокурорської системи видають акти управління в різних формах, під якими маються на увазі визначені законом назви актів. Формою актів управління не слід нехтувати, оскільки за її допомогою можна визначити характер того чи іншого акта і розпо­ряджень, що містяться в них, форма актів сприяє забезпеченню стрункості відомчого нормативного матеріалу, організації правотворчого процесу всередині прокурорської системи. Накази прокурорів загального характеру з питань організації і діяльності органів прокуратури в цілому, з окремих напрямів і ділянок діяльності містять сукупність норм і правил, що створюють реальний механізм виконання органами прокуратури Закону Укра­їни "Про прокуратуру", інших законів. Накази не повинні суперечити вимогам закону. У них, зазвичай, регулюються окремі аспекти внутрішньо організаційних відносин у прокурорській сис­темі, порядок діяльності органів прокуратури, визначаються критерії розмежування їхніх повноважень з різних питань, містяться інші норми. Наказами, крім цього, затверджуються документи управлінського характеру: плани.

Вказівка прокурора є нормативним актом загального характеру, прийнятим з окремих питань організації та діяльності прокуратури, практики застосування законів. Вказівки даються прокурором як розвиток наказу керівного характеру і регулюють більш вузькі напрями діяльності органів прокуратури. Вказівки можуть видаватися на підставі узагальнення матеріалів прокурорської та слідчої практики, результатів конкретних перевірок. Вказівками, окрім цього, вводяться в дію методичні реко­мендації прокурорським працівникам з різних аспектів їхньої діяльності, що готуються керівниками структурних підрозділів.

3. За юридичними властивостями керуючого впливу акти управління в органах прокуратури бувають двох видів: нормативні - ті, що визначають (змінюють чи відміняють) правові норми, і ненормативні (індивідуальні) - ті, що лише закріплюють, застосовують вимоги правових норм щодо конкретних осіб та життєвих обставин. Ці категорії, як зазначає А.В.Міцкевич, мають істотне значення насамперед тому, що в них виражаються різні форми, а відповідно, і різні практичні методи державного управління.

Правотворча діяльність, тобто визначення (зміна, скасування) правових норм, - одна з основних організаційно-правових форм, у яких протікає управлінська робота взагалі й в орга­нах прокуратури зокрема. Управління діяльністю органів прокуратури неможливе без широкого використання нормативних актів управління.

Нормативні акти управління в органах прокуратури мають спільні ознаки, властиві, з одного боку, усім нормативним актам, а з іншого-усім правовим актам управління. Розглянемо ці ознаки.

Ознаки, властиві усім нормативним актам, характеризують юридичну природу нормативних актів управління в органах прокуратури і передусім Генерального прокурора України.

По-перше, ці акти, будучи проявом правотворчої діяльності державного органу, завжди мають державний характер, і їхнє виконання забезпечується механізмом держави.

По-друге, органи прокуратури відносяться до державних органів, до компетенції яких (у визначених законом межах) на­лежить видання нормативних актів.

Нормативні акти прокурора, а саме - вказівки з питань розслідування злочинів, і є обов'язковими для виконання не лише працівниками органів прокуратури, а і всіма органами дізнання та попереднього слідства (Закону України "Про прокуратуру"). Отже, волею законодавця такі вка­зівки, по суті, виведені з числа тільки відомчих актів і дорівнює делегованому законодавству.

По-третє, нормативні акти управління в органах прокура­тури видаються у визначеному порядку. Дана властивість покликана забезпечувати законність в управлінні діяльністю прокурорів. На законодавчому рівні порядок видання нормативних актів управління передбачений лише щодо Генерального прокурора України (правда, без особливої деталізації і тільки лише в плані взаємодії з Колегією та науково-методичною радою Генеральної прокуратури України). Але у відомчих актах дані процедури частково передбачені.

По-четверте для нормативних актів управління в органах прокуратури характерна визначена цільова спрямованість. Видання таких актів не носить довільного чи випадкового характеру, воно спрямоване на регулювання конкретних питань, що виникають перед прокуратурою.

Індивідуальні акти управління мають конкретні розпоря­дження, носять разовий характер, призначені для визначених осіб чи кола осіб. Вони не вводять правових норм (правил поведінки), тобто не носять нормативного характеру, але в управлінській діяльності мають найбільш поширений характер. З їхньою допомогою вирішуються різні питання оперативно-виконавчого характеру. Індивідуальні акти, як правило, видаються на виконання актів нормативного характеру і розв'язують конкретні питання управління. Вони приймаються на основі нормативних рішень загального значення і є актами застосування норм права. Будь-який орган прокуратури, посадові особи в тому чи іншому обсязі мають право прийняти індивідуальні рішення. Ці рішення можуть бути регулятивними і правоохоронними (наглядовими). Органи прокуратури, приймаючи індивідуальні рішення, впливають на сам процес розвитку суспільних відносин у сфері прокурорського нагляду.

Накази прокурора є нормативними актами внутрішнього управління прокуратури, у яких дається вказівка про виконання відповідних положень за­кону всім підлеглим працівникам прокуратури.

4. За терміном дії управлінські рішення поділяються на оперативні (поточні), середньострокові і довгострокові. За цим же критерієм розрізняють стратегічні і тактичні рішення. Стратегічні рішення стосуються вузлових, пріоритетних проблем і спрямовані на вирішення основних проблем, що впливають на стан законності та роботу прокуратури. Вони діють протягом тривалого часу, зазвичай, впродовж кількох років, приймаються для розв'язання перспективних завдань. Акти управління стра­тегічного характеру, що мають загальне значення, виносяться у формі наказів. Тактичні рішення пов'язані зі здійсненням поточних (оперативних) завдань. Вони хоч і повинні виноситися в руслі стратегічних, але на них динамічно впливає оперативна обстановка.

5. За способом фіксації акти управління в органах прокуратури бувають письмовими й усними. У переважній більшості вони виносяться в письмовій формі. Офіційний характер акта управ­ління, необхідність його документальності, точності, ясності формулювання правових положень керівних органів прокуратури вимагають, аби акти були викладені в суворо визначених формах.

Поряд з письмовими актами існують усні (накази, вказі­вки). Найчастіше вони приймаються в процесі оперативного рішення питань управління.

Усні рішення також носять юридичний характер, оскільки приймаються в межах компетенції органу, мають обов'язковий характер тощо. їхнє виконання гарантується примусовою силою держави. Усні рішення, забезпечуючи оперативність у вирішенні управлінських справ, водночас обмежують можливості нагляду за їх законністю і виконанням. Відмова від виконання чи невиконання, неналежне виконання усного рішення можуть спричинити юридичну відповідальність. Складніше визначити способи їх фіксації та контролю. Зважаючи на це, особливо важливим є контроль вищих органів за діяльністю органів і посадових осіб, що найбільш часто вдаються до прийняття рішень в усній формі.

Однак саме вдосконалення правового обґрунтування винесення актів управління - це основа покращення практики їх винесення та реалізації.