Прокуроры Российской Империи 21 страница

• подготовка и направление информации по вопросам борьбы с преступностью Президенту, Федеральному Собранию и Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской. Федерации, а также органам местного самоуправления;

• обобщение по согласованной программе практики применения законов по борьбе с преступными проявлениями и подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности;

• разработка предложений по совершенствованию правового реагирования деятельности по борьбе с преступностью;

• обобщение практики исполнения международных договоров и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений;

• изучение практики координации действий правоохранительных органов, распространение положительного опыта.

При координационных совещаниях в центре и регионах образованы постоянно действующие межведомственные рабочие группы по приоритетным направлениям борьбы с преступностью, которые возглавляют заместители руководителей правоохранительных органов. Как правило, прокуроры выносят на рассмотрение координационных совещаний вопросы, актуальные для того или иного региона. Так, в Ивановской, Костромской областях таким приоритетом избраны вопросы борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями, в Кировской, Ярославской, Мурманской областях — борьбы с умышленными убийствами и незаконным оборотом оружия, преступлениями во внешнеэкономической сфере. Эти группы систематически анализируют ход выполнения постановлений координационных совещаний по своим направлениям деятельности, активно способствуют обмену информацией между правоохранительными органами по вопросам борьбы с преступностью и разрабатывают соответствующие скоординированные мероприятия.

Такие мероприятия увязываются с региональными программами борьбы с преступностью. Многие прокуроры субъектов Федерации, районов и городов принимают непосредственное участие в разработке соответствующих комплексных программ, в их реализации. Ход исполнения программ рассматривается на расширенных коллегиях, координационных совещаниях, рабочих встречах руководителей правоохранительных органов, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Далее. Как уже отмечалось выше, в Законе о прокуратуре определены и субъекты или участники координации. К ним законодатель отнес органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других правоохранительных органов. В Положении же уточняется, что под "другими правоохранительными органами" понимаются "государственные органы, наделенные функциями дознания или предварительного следствия, а также процессуального надзора (контроля) за соблюдением законов при их осуществлении..."

Надо полагать, это дополнение связано с незавершенностью формирования правоохранительной системы в условиях становления правового государства. Однако принципиально важным критерием принадлежности к этой системе в плане взаимодействия в борьбе с преступностью является наделение таких органов функциями дознания или предварительного следствия, либо процессуального надзора (контроля) за соблюдением законности.

Например, к разряду "иных" органов впоследствии было бы обоснованно отнести органы Министерства юстиции России, исполняющие наказание и применяющие назначенные судом меры принудительного характера.

Положение четко определяет принципы координационной деятельности. Она осуществляется на основе:

• соблюдения законности;

• равенства всех участников координационной деятельности в постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;

• самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и мероприятий;

• гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне;

• ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.

Таким образом, законодательством не только гарантируется равенство всех участников координационной деятельности, но и возлагается ответственность на руководителей соответствующих органов за исполнение согласованных решений.

Положение регламентирует и основные формы координационной деятельности правоохранительных органов. Она осуществляется в следующих основных формах:

• проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

• текущий обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

• совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

• создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

• проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, а также по устранению причин и условий, способствующих их совершению; взаимное использование возможностей правоохранительных органов в повышении квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью по основаниям и в порядке, предусмотренным законом; издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и ориентировок, иных организационно-распорядительных документов; издание совместных бюллетеней (сборников) и других информационных документов по обмену опытом деятельности в борьбе с преступностью; разработка и утверждение согласованных полугодовых, а при необходимости перспективных планов координационной деятельности.

Выбор названных и иных форм координации определяется ее участниками исходя из конкретной обстановки. От руководителей правоохранительных органов зависит выбор и использование иных форм, если они будут признаны целесообразными для достижения намеченных целей.

Особо следует остановиться на взаимодействии с судами и органами юстиции. Последнее возможно только при непременном соблюдении принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчинения только Конституции РФ и Федеральному закону. Соответственно значительно сужены рамки взаимодействия, которое может выражаться в виде:

• взаимного информирования о состоянии преступности и судимости;

• использования данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке согласованных действий по борьбе с преступностью;

• совместной работы по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики;

• проведения совместных семинаров и конференций, взаимного привлечения специалистов к мероприятиям по повышению квалификации;

• направления совместных информационных писем, справок, обзоров;

• участия в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

• участия председателей судов и руководителей органов юстиции в заседаниях координационных совещаний правоохранительных органов, в иных согласованных формах.

В этой связи как одну из форм положительного взаимодействия следует отметить и подготовку с судебными органами совместных обзоров следственно-судебной практики по уголовным делам. В большинстве регионов председатели судов активно участвуют не только в работе координационных совещаний, но и в проведении межведомственных семинаров по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

Как видно, в арсенале направлений и форм сотрудничества с судами отсутствует такой определяющий компонент борьбы с преступностью, как совершенствование системы социальной профилактики. Полагаем, что такой пробел не является случайным.

Во-первых, потому, что именно в результате ошибочности некоторых концептуальных положений судебной реформы в России была разрушена довольно стройная система предупреждения преступности, в которой видное место отводилось всем органам правоохраны и в их ряду правосудию.

И, во-вторых, приспособляемая к западным аналогам российская система правосудия стала утрачивать гуманистические воспитательно-предупредительные начала, характерные для отечественного судопроизводства. Эта тенденция проявилась в резком снижении в судах выездных процессов, выносимых ими частных определений, в которых вскрывались в ходе процессов причины и условия совершения преступлений и содержались требования к руководителям учреждений, трудовых коллективов информировать суд о принятых мерах. Более того, в одном из вариантов проекта уголовно-процессуального кодекса, представленного Главным правовым управлением администрации Президента России, вообще оказались упущенными все ранее действовавшие нормы воспитательно-профилактической направленности.

Подобный "идеологический" радикализм, отторжение общепризнанного отечественного опыта не только вызывает недоумение, но и способно спровоцировать самые пагубные последствия, отягощающие криминальную ситуацию. Профилактика преступности по изначальному назначению — дело коллективного разума и действия. Только в союзе со структурами гражданского общества, опираясь на сознательные слои населения, государство, создав мощный профилактический кордон, может установить действенный контроль над преступностью и повернуть ее опасные тенденции вспять. Это давно уже поняли многие "цивилизованные" страны, тщетно стремившиеся к преодолению роста преступности на путях оснащения судебно-полицейского аппарата. И не случайно наш богатый отечественный опыт профилактики преступности был взят на вооружение и успешно модернизирован в целом ряде зарубежных государств.

Поэтому возрождение воспитательно-предупредительной системы на базе новых социальных реалий и с учетом тревожных криминогенных тенденций должно составлять стержневую основу координационной деятельности правоохранительных органов и судов. Именно они, будучи государственным щитом и оплотом правоохранительной деятельности, должны выступать задающим генератором гуманизации уголовной политики Российского правового государства, в которой ведущим и безальтернативным компонентом может быть лишь научно-обоснованная система социальной профилактики и нравственно-правового воспитания населения.

К сожалению, как показывает практика, в деятельности многих координационных структур, начиная от всероссийской и кончая городскими и районными, это ведущее направление в борьбе с преступностью не получает развития. По нашему мнению, следовало бы в самое ближайшее время вынести этот вопрос на рассмотрение Координационного совещания при Генеральной прокуратуре РФ с участием всех заинтересованных федеральных служб и общественных организаций и дать импульс развертыванию профилактической работы в стране.

И, наконец, законодательством регламентируются порядок организации координационной деятельности ее участников, процедура обсуждения, принятия и реализации выработанных решений, создание вспомогательных рабочих и контрольных структур. Основным органом, определяющим скоординированную стратегию борьбы с преступностью, является координационное совещание. Координационное совещание образуется в составе: председателя (прокурора) и членов (руководителей соответствующих правоохранительных органов по должности или лиц, исполняющих их обязанности). Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания.

На заседания могут быть приглашены другие работники правоохранительных органов, руководители ведомств, общественных объединений, ученые, представители средств массовой информации. Согласованное решение об этом принимается руководителями правоохранительных органов — членами координационного совещания.

Члены координационного совещания при обсуждении пользуются равными правами.

Решение координационного совещания составляется в письменной форме и считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его исполнение. Руководители правоохранительных органов организуют исполнение решений координационного совещания, которые реализуются приказами, указаниями, распоряжениями и другими организационно-распорядительными мерами по каждому ведомству. Если в выполнении решения участвуют несколько правоохранительных органов, организационное обеспечение возлагается на орган, указанный первым.

Протокол координационного совещания подписывается председателем, а решение — также и руководителями тех органов, на которых возложено его исполнение.

Для подготовки вопросов координационного совещания и участия в его работе могут привлекаться представители контролирующих, других государственных органов, общественных объединений.

Будучи уравненным в правах с другими членами координационного совещания при принятии и реализации его решений, Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Федерации, городов и районов, как председатели совещания, наделены полномочиями созыва совещания; организации рабочих групп; связи со средствами массовой информации; назначения из числа работников аппарата прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секретариат совещания.

Демократическая сущность координационного совещания предопределяет широкую возможность каждого члена координационного совещания проявить инициативу и волю в обсуждении и решении злободневных проблем борьбы с преступностью.

В частности, члены совещания вносят для рассмотрения совещанием предложения по вопросам, относящимся к предмету координации, с обоснованием необходимости их рассмотрения, путей и способов решения, а также проекты документов, иные материалы, необходимые для обсуждения и принятия решения; участвуют в обсуждении и выработке решения по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определяют представителей для участия в рабочих группах и секретариате координационного совещания; вносят предложения об оценке эффективности выполнения совместных решений и мер по их реализации; обеспечивают исполнение принятых решений в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемого им органа, информируют председателя о ходе выполнения разработанных мероприятий.

Что касается секретариата координационного совещания, формирующегося из представителей всех правоохранительных органов, то наряду с организационно-техническим обеспечением скоординированной деятельности заслуживает быть отмеченной весьма важная его работа по подготовке проектов планов работы совещания, анализу и обобщению хода выполнения ранее принятых решений, обеспечению оперативной связи с государственными учреждениями и общественными организациями, ориентированными на содействие укреплению правопорядка.

В заключение отметим, что с возложением на прокуратуру координационной функции найдена в целом удачная и результативная форма более рационального объединения усилий государственных органов, стоящих на переднем рубеже борьбы с преступностью.

Достаточно проанализировать перспективные и текущие планы работы координационных совещаний, принятые ими решения, чтобы убедиться в актуальности проблем, которые требовали взаимодействующих акций. Принимаются меры по совершенствованию организационных основ координационной деятельности прокуратур регионов и укреплению рабочих аппаратов координационных совещаний. При выездах в служебные командировки работники аппарата изучают актуальность вопросов, рассматриваемых на координационных совещаниях, принятые меры по исполнению решений. Результаты выездов нередко становятся предметом обсуждения на заседаниях коллегии Генеральной прокуратуры и прокуратур субъектов Федерации.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации № 34 в основном соблюдаются сроки проведения координационных совещаний не реже одного раза в квартал. Состояние координационной деятельности учитывается при подведении итогов работы за полугодие и год, результаты обсуждаются на расширенных коллегиях (оперативных совещаниях), в работе которых принимают участие руководители правоохранительных органов — члены координационных совещаний.

В прокуратурах субъектов Федерации сформированы секретариаты координационных совещаний, которые готовят материалы и проекты документов, поддерживают постоянную оперативную связь с различными государственными учреждениями. В городских и районных прокуратурах организационная работа возложена, как правило, на одного из старших помощников прокурора.

Координация деятельности повсеместно осуществляется по планам. В процессе формирования планов запрашиваются предложения и мнения всех членов координационного совещания, на основе которых планируются основные мероприятия.

Можно привести немало примеров делового конструктивного взаимодействия правоохранительных органов на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований.

Однако координационная база все еще находится в стадии становления, она нуждается в солидном научно-методическом оснащении, в системном характере и синхронности организационных мер. Пока не созданы устойчивые механизмы оперативного взаимодействия для прикрытия "горячих" участков криминальной и террористической активности.

Взаимодействующий потенциал координационных структур может намного возрасти при повороте их внимания к профилактической направленности мероприятий по борьбе с преступностью.

Эти выводы и соображения диктуют необходимость дальнейшего совершенствования координационной функции прокуратуры, используя для ее подпитки аналитические наработки всех направлений прокурорского надзора. Но эти же соображения логически наводят на мысль о назревшей целесообразности координационных усилий иного, более высокого порядка.

Преступность по природе своей сложное социальное явление. Однако ее нынешняя российская неординарность требует мобилизации не только возможностей правоохранительных органов, но и заинтересованных государственных структур всех уровней, всех здоровых сил общества. Выстроить стратегическую линию, объединить усилия в предупреждении преступности в масштабе страны под силу лишь высшей федеральной власти. Правительство может и должно заинтересовать всех субъектов взаимодействия использовать стимулы морального и материального поощрения учреждений культуры, образования, здравоохранения и спорта, средств массовой информации, выступить с призывом к религиозным конфессиям, гуманитарным организациям и фондам, поддержать усилия общества и разбудить инициативу самодеятельности населения в охране правопорядка.

Серьезным подспорьем в осуществлении этой комплексной программы могли бы явиться Основы государственной политики борьбы с преступностью, проект которых разработан и представлен федеральной власти группой ученых Научно-исследовательского института при Генеральной прокуратуре.*

* См.: Сухарев А. Я., Алексеев А. И., Журавлев М. П. Основы государственной политики борьбы с преступностью. Теоретическая модель. М., 1997.

Глава XVI. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

§ 1. Развитие правовой регламентации взаимодействия прокуратуры и суда

Созданная в петровские времена прокуратура как "око государево" была призвана выполнять преимущественно надзорные функции. Одной из форм их реализации стало участие в суде. Первоначально эти полномочия прокурора были весьма незначительны, но в ходе судебной реформы 1864 г. они подверглись серьезным изменениям в направлении перенесения основных функций прокуратуры в сферу судопроизводства.

В гражданском процессе прокурор выступал, как правило, с заключением после состязания сторон. Если дело представляло публичный интерес, то прокурору предоставлялось право выступать в качестве "главной стороны", состязаясь с другой стороной в качестве истца или ответчика и защищая не права лиц или ведомств, а самую силу закона.* Однако при участии прокурора в гражданском процессе он не наделялся правом на предъявление иска в защиту интересов государства и общества.

* См.: Судебные уставы с изложениями рассуждений, на коих они основаны. СПб., 1864. Ч. 1. С. 178—179.

Правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве предопределялся отсутствием в последнем публичных начал и несвязанностью гражданского оборота с экономической и социальной функциями государства.

Последствием революции 1917 г. стало усиление вмешательства государства в "частноправовые отношения" и тем самым в споры, рассматриваемые в рамках гражданского процесса. Это проявилось в том числе в предоставлении прокурору широких полномочий в гражданском судопроизводстве, позволяющих ему "как начать дело, так и вступить в дело в любой стадии процесса, если, по его мнению, этого требует охрана интересов государства или трудящихся масс" (ст. 2 ГПК 1923 г.). Впоследствии регламентация полномочий прокурора в гражданском процессе направлялась на осуществление им надзора за законностью рассмотрения гражданских дел в судах.

С учетом социально-экономических изменений в России в 80—90-х годах, проведением судебной реформы произошли серьезные изменения и в концепции прокурорского надзора. С учетом того, что надзор прокуратуры за законностью рассмотрения дел судами в прежнем виде вызывал противодействие, ряд авторов считал, что в условиях формирования правового государства и реализации концепции разделения властей судебная власть приобретает статус независимой и не может оставаться поднадзорной такому государственному органу, каким является прокуратура.*

* См.: Вестник Верховного Суда СССР. 1991. № 6. С. 7. Учебник "Гражданский процесс". М., 1996. С. 90—92.

Осуществляя правосудие — государственную деятельность, направленную на рассмотрение и разрешение правовых конфликтов — суд становится основным гарантом правопорядка и законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека. Реализуя определенные в Законе о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) приоритетные цели обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура самостоятельно, а также во взаимодействии с судом осуществляет важную правозащитную функцию. Активное профессионально грамотное участие прокуроров в судебной деятельности — серьезная гарантия законности и эффективности судопроизводства.

Участие прокуратуры в судебной деятельности, в рассмотрении дел судами в условиях построения правового государства приобретает важное значение.

Формы участия прокуроров в судопроизводстве многообразны. В соответствии с ч. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании недействительными противоречащих закону правовых актов. Он вправе в соответствии с процессуальным законодательством обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если того требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства (ч. 3 ст. 35 Закона).

Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период также исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда и базируется не на надзоре прокурора за рассмотрением гражданских дел, а на профессиональном взаимодействии прокуратуры и судебных органов в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданского дела и вынесения законного и обоснованного судебного решения.

Одной из частей судебной реформы является обеспечение внешнего контроля за судебной деятельностью, поскольку без него любой государственный институт не способен нормально функционировать.

В концепции развития прокуратуры на переходный период заложены основные аспекты взаимодействия прокуратуры и суда, что проявляется во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда, во взаимодействии судебной власти и др.* Исходя из этой концепции в Закон о прокуратуре введен раздел "участие прокурора в рассмотрении дел судами".

* См.: Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. С. 46—47.

В развитие Закона о прокуратуре Генеральным прокурором издан Приказ № 1 от 5 января 1997 г. "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве", акцентирующий внимание подчиненных прокуроров на наиболее важных направлениях этой деятельности, целью которой определена "защита конституционных и иных охраняемых законом прав и интересов граждан, общества и государства, содействие методами прокурорского надзора осуществлению правосудия".

Приказ Генерального прокурора РФ учитывает значительные изменения гражданского процессуального законодательства, введенные Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР", направленные на усиление действия принципов диспозитивности, состязательности и равноправия сторон, а также на снижение активности суда в собирании доказательств.

В связи с этим роль прокурора, участвующего в деле, не подменяющего стороны, а помогающего суду рассмотреть и правильно разрешить спор, существенно возрастает.

Обеспечение участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел возложено на прокуроров субъектов Российской Федерации, городов и районов, военных, транспортных и иных специализированных прокуроров путем предъявления заявлений в суд, непосредственного участия в разбирательстве дел, опротестования незаконных постановлений, в том числе при исполнении судебных решений.

Правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве на современном этапе определяется следующими полномочиями. В соответствии со ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор участвует в гражданском судопроизводстве во всех стадиях процесса и во всех видах судопроизводства.

При этом выделяются две формы участия прокурора в гражданском судопроизводстве:

1) инициирование возбуждения производства путем подачи иска или заявления в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций (в суде первой инстанции), кассационного или частного протеста (в кассационной инстанции), протеста в порядке надзора (в надзорной инстанции), подачи заявлений по пересмотру дел по вновь открывшимся обстоятельствам, а также в стадии исполнения судебных решений;

2) вступление в процесс, возбужденный по инициативе других лиц, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества и государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении гражданских дел, регулируются гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации. Его процессуальный статус определяется тем, что прокурор вместе со сторонами, третьими лицами и органами государственного управления включается в круг лиц, участвующих в деле. Его юридическая заинтересованность в процессе имеет лишь процессуально-правовой характер и обусловлена возложенной законом на органы прокуратуры обязанностью по осуществлению надзорных полномочий за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Процессуальное положение прокурора, предъявившего иск, характеризуется также некоторыми особенностями, отличающими его от других лиц, участвующих в деле. Это заключается в освобождении прокурора от уплаты судебных расходов. Прокурор является истцом в процессуальном смысле, а носителем материальных прав выступает в деле лицо, в интересах которого процесс возбужден. Поэтому такое лицо вправе распорядиться принадлежащими ему материальными правами: заключить с ответчиком мировое соглашение; к нему может быть предъявлен встречный иск. Прокурор же подобными правомочиями не обладает, поэтому он не является ответчиком по встречному иску, не вправе заключить мировое соглашение.

В процессе прокурор не связан своей позицией, изложенной в исковом заявлении, и позицией лица, в интересах которого заявлен иск. Прокурор, придя к выводу о несостоятельности заявленных требований, вправе отказаться полностью или в части от предъявленного иска. Однако отказ прокурора от иска не лишает заинтересованное лицо права требовать рассмотрения дела.

Полномочия прокурора представляют собой совокупность общих полномочий, присущих всем лицам, участвующим в деле, предусмотренных ст. 30 ГПК РСФСР, а также специальных полномочий, присущих только прокурору (ст. 41 ГПК РСФСР).

К числу общих полномочий следует отнести право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, снимать копии, заявлять отводы, представлять доказательства, участвовать в исследовании доказательств, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, свидетелям и экспертам, заявлять ходатайства, давать устные и письменные объяснения суду, представлять свои доводы и соображения по всем возникающим в ходе судебного разбирательства вопросам, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц, участвующих в деле, опротестовывать решения и определения суда и пользоваться другими процессуальными правами, предоставленными им ГПК РСФСР.

Специальные полномочия позволяют прокурору предъявлять иски и заявления в интересах других лиц или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан.