В приказе Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» обращается внимание на безотлагательное реагирование на все факты принятия в регионах противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству нормативных правовых актов путем принесения протестов. В случаях несогласия органов публичной власти с позицией прокурора либо затягивания вопроса приведения нормативного правового акта в соответствие с законом - обращаться с заявлениями в суд и добиваться реального исполнения заявленных прокурором требований.
В течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в регионах и муниципальных образованиях и составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством.
При обращении в суд с заявлением о признании противоречащего федеральному законодательству регионального либо муниципального нормативного правового акта недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени строго руководствоваться положениями ст. 45, 245 - 253 ГПК РФ, ст. 52, 191 - 196 АПК РФ, регулирующими производство по делам, возникающим из публичных правоотношений (п. 2.4.)
В случаях не принятия мер к приведению в соответствие с федеральным законодательством изданного (принятого) им нормативного правового акта, признанного судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, инициировать перед уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ вопрос о возможности применения правовой ответственности на основании положений ст. 9 и 19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 73 и 74 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предварительно во всех указанных случаях должно быть внесено представление руководителю органа по факту неисполнения вступившего в законную силу судебного постановления. Прокурорам следует обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.
Нижестоящие прокуроры также могут играть активную роль в устранении противоречащих закону правовых актов субъектов РФ путем предоставления прокурору субъекта Федерации информации о нарушении закона, подготовки проектов протестов.
При выборе реагирования на незаконный акт прокурор руководствуется реальной возможностью своевременного устранения нарушений закона. В случае, если прокурор не уверен в объективном и времени рассмотрении протеста, он обращается в суд с заявлением.
Обращение прокурора в суд осуществляется в порядка предусмотренном гражданским процессуальным и арбитражным процессуальными кодексами Российской Федерации.
Заявление в порядке гражданского судопроизводства подается в письменной форме и в нем должны быть указаны:
• наименование суда, в который подается заявление;
• наименование и место нахождения прокуратуры субъекта РФ;
• наименование и место расположения органа государственной власти субъекта РФ);
• в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования;
• обстоятельства, на которых прокурор основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;
• перечень прилагаемых к заявлению документов.
В заявлении могут быть указаны также номера телефонов, факса, адреса электронной почты прокуратуры субъекта РФ и органа, нормативный акт которого оспаривается. иные сведения, имеющие значение для рассмотрения и разрешения дела, а также изложен ходатайства прокурора.
Указанное заявление прокурора должно также содержать указание на то, в чем конкретно заключаются законные интересы граждан и организации, какое право нарушено, а также ссылки на закон или иной нормативны правовой акт, в которых предусмотрены способы защиты этих интересов.
Заявление подписывается прокурором или его заместителем (ст. 131 ГПК РФ).
К заявлению об оспаривании нормативного правового акт приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, времени и издания, в котором публикован этот акт (ч. 6 ст. 251 ГПК РФ).
Судам подведомственны дела об оспаривании нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в части 2 статьи 125 Конституции РФ, по основаниям их противоречия иному, кроме Конституции РФ, нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации по основаниям их противоречия федеральным законам).
При этом следует иметь в виду, что судам неподведомственны дела:
об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации;
об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции Российской Федерации.
При наличии в субъекте РФ конституционного (уставного) суда субъекта суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ основному закону субъекта. Но если отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта РФ, то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции РФ права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции.
Родовая подсудность данной категории дел установлена ст. 251 ГПК РФ. Следует помнить, что мировые судьи не вправе рассматривать дела данной категории, как не отнесенные законом к их подсудности.
В случае обращения прокурора в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта прокурор, участвующий в деле, пользуется процессуальными правами заявителя, выступает с объяснениями и поэтому не дает заключения по делу.
Согласно ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права и законны интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Заявление подается в арбитражные суд в письменной форме и должно быть подписано прокурором субъекта РФ или его заместителем.
6. Участие в правотворческой деятельности.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 144 от 17.09.2007 года «О правотворческой деятельности органов прокуратуры улучшения взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправление основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры являются: участие в разработке законопроектов; подготовка заключений на проекты законов и иных нормативных правовых актов, разработанные федеральными органами государственной власти; взаимодействие Генеральной прокуратуры РФ с палатами Федерального Собрания и Правительством РФ.
На старших помощников прокуроров в субъектах РФ возлагаются следующие основные задачи:
обеспечение участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов;
подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства;
организация постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта Российской Федерации;
обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта Российской Федерации протестов и представлений прокуратуры;
инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, необходимых для реализации федеральных законов;
предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (п.6.1).
Выполнение этих задач обеспечивается путем:
внесения предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
внесения законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы либо направлением законопроектов в органы, обладающие этим правом;
участия в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
подготовки заключений на проекты нормативных правовых актов;
информирования законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о несоответствии положений проекта нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству;
участия в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при принятии нормативного правового акта;
информирования подразделения прокуратуры, осуществляющего надзор за исполнением законодательства, о принятии акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Тема 8. Надзор за исполнением законов судебными приставами.
1. Законодательноерегулирование деятельности службы судебных приставов.
Служба судебных приставов является структурным подразделением Министерства юстиции РФ и возглавляется заместителем министра — Главным судебным приставом РФ. В состав этого подразделения входят:
—Федеральная служба судебных приставов Минюста России;
—служба судебных приставов Управления военных судов Минюста России;
—служба судебных приставов органов юстиции субъектов РФ;
—структурные подразделения судебных приставов районного уровня, состоящие из судебных приставов, по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей.
Основные правовые акты, регулирующие деятельность службы судебных приставов Министерства юстиции РФ и исполнение судебных решений, — это Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О судебных приставах» и Федеральный закон от 2 октября 2007 года N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве».
Статья 2 Закона о судебных приставах устанавливает правовую основу их деятельности. В своей деятельности судебные приставы руководствуются Конституцией РФ, федеральным законом об исполнительном производстве и иными федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ.
В зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов (далее - судебный пристав по обеспечению установленного порядка деятельности судов), и судебных приставов - исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов (далее - судебный пристав - исполнитель) Ст. 4
Статья 11 Закона «О судебных приставах», которая перечисляет такие функции, как:
обеспечение в судах безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей;
выполнение распоряжений председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании, связанных с соблюдение порядка в суде;
исполнение решения суда или судьи о применении к подсудимому другим гражданам предусмотренных законом мер процессуального принуждения;
обеспечение охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений в рабочее время;
проверка подготовки судебных помещений к заседанию, обеспечение по поручению судьи доставки к месту проведения судебного процесс уголовного дела и вещественных доказательств и их сохранности;
поддержание общественного порядка в судебных помещениях;
взаимодействие с военнослужащими воинской части (подразделения) по конвоированию лиц, содержащихся под стражей, по вопросам их охраны безопасности;
предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений выявление нарушителей, задержание их в случае необходимости последующей передачей органам милиции;
осуществление привода лиц, уклоняющихся от явки в суд или судебному приставу-исполнителю;
участие по указанию старшего судебного пристава в совершении исполнительных действий.
Приведенный перечень является исчерпывающим и в силу этого расширительному толкованию не подлежит.
В процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве, судебный пристав - исполнитель:
принимает меры по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов;
предоставляет сторонам исполнительного производства (далее - стороны) или их представителям возможность знакомиться с материалами исполнительного производства, делать из них выписки, снимать с них копии;
рассматривает заявления сторон по поводу исполнительного производства и их ходатайства, выносит соответствующие постановления, разъясняя сроки и порядок их обжалования;
обязан взять самоотвод, если он заинтересован в ходе исполнительного производства либо имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнения в его беспристрастности.
Сфера действия закона об исполнительном производстве не ограничивается лишь исполнением судебных актов, так как в предусмотренных законом случаях при необходимости принудительного исполнения в порядке исполнительного производства исполняются акты несудебных органов.
Перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению судебными приставами-исполнителями, в общем виде приведен в ст. 12 Закона «Об исполнительном производстве». К ним, в частности, относятся:
1) исполнительные листы, выдаваемые судами общей юрисдикции и арбитражными судами на основании принимаемых ими судебных актов;
2) судебные приказы;
3) нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов или их нотариально удостоверенные копии;
4) удостоверения, выдаваемые комиссиями по трудовым спорам;
5) акты органов, осуществляющих контрольные функции, о взыскании денежных средств с приложением документов, содержащих отметки банков или иных кредитных организаций, в которых открыты расчетные и иные счета должника, о полном или частичном неисполнении требований указанных органов в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения этих требований;
6) судебные акты, акты других органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях;
7) постановления судебного пристава-исполнителя;
8) акты других органов в случаях, предусмотренных федеральным законом.
Основной задачей, стоящей перед судебными приставам-исполнителями, является своевременное и надлежащее выполнение функций, возложенных на них Законом «Об исполнительно производстве», в процессе принудительного исполнения названных выше исполнительных документов.
2. Предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами.
Сущность исполнительного производства заключается в применении к должнику в установленном законом порядке мер властного принуждения (принудительного исполнения), направленных на удовлетворение законных притязаний управомоченного лица.
На прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами в полной мере распространяются все положения, закрепленные в гл. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в том числе в ст. 21 этого закона, определяющей предмет надзора за исполнением законов. Поэтому, исходя из содержания данной нормы закона и специфики указанного законодательства, предметом прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами являются: соблюдение Конституции РФ; исполнение федерального законодательства всеми структурными; органами службы судебных приставов, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых должностными лицами служб судебных приставов.
Объектом данного направления надзора являются общественные отношения, возникающие в процессе исполнительного производства,и главным образом, это законность действий и принимаемых судебными приставами-исполнителями правовых актов, а также полное их соответствие законам.
Основные задачи, органов прокуратуры по надзору за исполнением
законов судебными приставами вытекают и определяются как содержанием законодательства об их деятельности, так и п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Эти задачи можно определить следующим образом:
—обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности
в деятельности судебных приставов, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства;,
—своевременное, полное выявление, устранение и пресечение нарушений законодательства в деятельности судебных приставов, реальное восстановление нарушенных прав, привлечение виновных лиц к ответственности, установленной законом;
—соблюдение законности судебными приставами при принятии мер по обеспечению установленного порядка деятельности судов и осуществлении властных полномочий в процессе принудительного исполнения решений судов и иных органов.
3. Полномочия прокурора. Организация работы прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами.
Вцелях повышения активности органов прокуратуры по надзору за исполнением принятых законов, регламентирующих исполнение судебных решений, внесены дополнения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», где в качестве самостоятельного направления выделен надзор за исполнением законов судебными приставами (новый абзац п. 2 ст. 1 введен Федеральным законом от 10 февраля 1999 г.).
Проверки проводятся с учетом указания Генерального прокурора РФ от января 1999 г. № 1/7 «Об организации прокурорского надзора з исполнением законов при осуществлении полномочий судебным приставами», согласно которому обязанности по надзору за законностью деятельности судебных приставов распределяются между следующим подразделениями:
а) Управлением по надзору за соблюдением федерального законодательства и соответствующими структурным подразделениями органов прокуратуры,в субъектах Федерации (надзор за соблюдением законов при возбуждении исполнительного производства и исполнении судебных решений службой судебных приставов);
г) следственным управлением Следственного комитета при прокуратуре РФ и соответствующим структурными подразделениями органов прокуратуры в субъекте Федерации (рассмотрение заявлений и сообщений о совершенных ими подготавливаемых судебными приставами преступлениях при осуществлении своих полномочий, а также расследование таких преступлений).
Исходя из указанного распределения обязанностей, проверку следует проводить комплексно.
Анализ практики показывает, что при проведении проверки прокурор должен использовать данные предыдущих прокурорских проверок, а также сведения о нарушении действующего законодательства судебными приставами-исполнителями, установленные в процессе рассмотрения гражданских и уголовных дел.
Необходимо ознакомиться с реестром дел, ведущимся в службе судебных приставов, истребовать и изучить следующие материалы:
журналы регистрации входящей и исходящей корреспонденции;
журнал учета исполнительных производств;
собственно исполнительные производства;
журнал учета материалов по взысканию сумм временных пособий на несовершеннолетних детей, выплаченных в период розыска их родителей;
журнал учета штрафов, налагаемых приставом-исполнителем в стации исполнения судебных решений;
книгу учета депозитных сумм подразделения судебных приставов;
книгу о выплате премиального вознаграждения судебным приставам-исполнителям;
журнал регистрации жалоб и заявлений;
собственно жалобы и заявления и переписку по ним;
отчетно-статистические документы.
Прокурор в ходе проверки выясняет:
налажен ли в службе учет исполнительных документов;
соблюдается ли трехдневный срок вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства и нет ли фактов уклонения судебных приставов от возбуждения исполнительных производств;
своевременно ли направляются копии постановлений о возбуждении исполнительного производства взыскателю, должнику, а также в суд или другой орган, выдавший исполнительный документ;
все ли предусмотренные законом меры принимаются судебными приставами в целях обеспечения исполнения исполнительного документа, включая опись имущества должника, наложение ареста на его имущество;
принимаются ли меры к розыску скрывшихся должников и их имущества;
соблюдается ли двухмесячный срок совершения исполнительных действий;
соответствуют ли закону принимаемые судебными приставами решения, не ущемляют ли они права физических и юридических лиц, в маетности, не превышены ли полномочия при наложении ареста на имущество, реализации арестованного имущества, применении штрафных санкций;
на законном ли основании приостанавливаются исполнительные производства и откладываются исполнительные действия;
регистрируются ли поступающие в службу жалобы и заявления, своевременно ли они рассматриваются и разрешаются, соответствуют ни закону принимаемые по ним решения.
Проверки могут также проводиться в связи с поступлением сведений о превышении полномочий судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, в особенности при применении ими физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
4. Средства реагирования на выявленные нарушения.
Практикой выработана оптимальная форма прокурорского реагирования на нарушения законов.
Согласно ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. Поскольку ни старший судебный пристав, ни главный судебный пристав не вправе отменить постановление судебного пристава-исполнителя, протест прокурора не принесет никакого результата. Следовательно, остается обращение в суд в установленном процессуальным законом порядке. Формой обращения прокурора в суд является заявление.
Представления об устранении нарушений закона прокурорами вносятся основном непосредственно в различные службы судебных приставов.
Так, если нарушения закона допущены судебным приставом районного звена, то представление об их устранении направляется на имя старшего судебного пристава, возглавляющего районное подразделение судебных приставов. А если нарушения закона допущены старшим судебным приставом, то представление прокурором вносится в основном главном судебному приставу субъекта Федерации с изложением требований об устранении выявленных правонарушений.
В некоторых случаях, с учетом конкретной ситуации, возможно внесение представления в адрес руководителей органов юстиции субъекта Федерации, так как в соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об исполнительном производстве» органы юстиции должны осуществлять организационное и методическое руководство деятельностью соответствующих служб судебных приставов и, следовательно, правомочны устранить допущенные ими правонарушения. Возможно использовать и такое средство, как предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
При выявлении в деятельности судебных приставов нарушений, носящих характер уголовно наказуемых деяний и относящихся, как правило, к числу должностных преступлений (злоупотребление должностными полномочиями, получение, взятки, служебный подлог и т. д.), прокурор направляет руководителю следственного комитета сведения в целях проведения проверки в порядке ст. 144-145 УПК РФ и возбуждении уголовного дела.
Однако указанные формы прокурорского реагирования не могут применяться в случаях наличия спора о гражданском праве (например, при включении в опись имущества, принадлежащего третьим лицам). В этом случае прокурору следует обратиться в суд с иском об исключении имущества из описи в пользу заинтересованных лиц или рекомендовать им сделать это самостоятельно. Прокурор должен четко отслеживать соблюдение судебным приставом сроков, установленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» для устранения нарушений законов и дачи ответа на акты прокурорского реагирования. В случае их несоблюдения прокурор должен рассмотреть возможность привлечения судебного пристава-исполнителя к административной ответственности и при необходимости возбудить административное производство.
С целью установления каких-либо данных об исполнительном производстве или получения сведений о его ходе прокурор имеет право вызвать судебного пристава-исполнителя для дачи необходимых объяснений. Неявка по вызову может служить основанием для привлечения судебного пристава-исполнителя к ответственности.
Тема 9. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Работа прокурора с обращениями граждан.
