Структура работы

Диссертация состоит из введения, шести глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. Работа включает 60 таблиц и 10 рисунков.

 

Введение

Глава 1. Современные задачи государственного регулирования науки

1.1. Наука и государство в национальной инновационной системе

1.2. Основные формы и направления государственного регулирования науки за рубежом

1.3. Эволюция целей государственного регулирования науки в период формирования в России рыночных отношений

Глава 2. Механизмы бюджетного финансирования науки

2.1. Основные формы, цели и структура бюджетного финансирования науки

2.2. Базовое бюджетное финансирование науки: проблемы и направления развития

2.3. Эволюция приоритетов и инструментов программно-целевого финансирования

2.4. Анализ конкурсного грантового финансирования в системе государственных фондов

Глава 3. Реструктуризация государственного сектора науки

3.1. Государственный сектор науки: структура и масштабы

3.2. Опыт организационного реформирования науки

3.3. Механизмы и результаты интеграции науки и образования

3.4. Перспективные формы организационных преобразований

Глава 4. Государственная кадровая политика и ее результаты

4.1. Основные кадровые проблемы науки и государственные подходы к их решению

4.2. Меры по противодействию оттоку научных кадров и стимулированию мобильности исследователей

4.3. Политика по привлечению молодежи в науку

Глава 5. Роль государства в процессе коммерциализации результатов научной деятельности

5.1. Государство, наука и бизнес в процессе коммерциализации результатов НИОКР

5.2. Проблемы формирования финансовой инфраструктуры коммерциализации

5.3. Подходы к созданию и поддержке технологической инфраструктуры

Глава 6. Права на интеллектуальную собственность, созданную за счет бюджетных средств

6.1. Интеллектуальная собственность и проблемы «внедрения» научных разработок

6.2. Эволюция нормативно-правового регулирования в сфере интеллектуальной собственности

6.3. Права на интеллектуальную собственность и имущественные отношения

6.4. Практика вовлечения в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности

 

Заключение

Литература

Приложения 1-6

 

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, формулируются цель и задачи исследования, показана степень ее разработанности.

 

Задача первой главы – выявление места и роли науки в национальной инновационной системе, изучение характера современных взаимосвязей государства и науки, а также функций государства в области регулирования науки. Сложность этой задачи заключается в том, что в период экономических реформ государство ослабляет регулирующие функции, которые относятся к сфере его ответственности, но вынуждено решать задачи по адаптации науки к новым экономическим условиям. Государственная научная политика в России формировалась заново, и не существовало исторических аналогов, используя которые, можно было бы сделать процесс перехода менее болезненным.

В рыночных инновационных системах наука является важнейшим фактором экономического развития, а не только отраслью по производству знаний как общественного блага. При этом рынок самостоятельно, без специальных стимулов, не в состоянии обеспечить необходимый для экономического развития уровень финансирования науки. Соответственно, цели государственного вмешательства состоят как в обеспечении прямой поддержки науки, так и в стимулировании непрерывного трансфера знаний и технологий в предпринимательский сектор.

Организация государственного регулирования науки в большинстве развитых стран мира учитывает меняющиеся функции науки, которые требуют создания сложной системы согласований и обратных связей. Особенности организации и формы государственного регулирования науки зависят от исторических традиций, времени ее институционализации (а потому – степени заимствования опыта других стран), а также от уровня стоящих перед наукой данной страны задач. Степень централизации управления может быть разной, но всегда есть определенным образом организованное межведомственное регулирование (постоянное или осуществляемое в связи с необходимостью решения конкретных задач). Условно можно выделить централизованный, децентрализованный и промежуточный (с децентрализацией ряда функций) типы государственного регулирования науки. Примерами централизованного подхода могут служить Финляндия, Франция и Япония. Децентрализованный тип наиболее ярко выражен в США, где большое число министерств и агентств в той или иной мере включены в процессы формирования и реализации научной и инновационной политики, но отсутствует явно выраженный центр принятия решений Промежуточный тип сложился в Великобритании, Германии и многих других странах. Развитие систем регулирования идет в направлении «промежуточной» модели, которая обеспечивает, с одной стороны, гибкость, а с другой – возможность, при необходимости, мобилизации ресурсов для выполнения сформулированных на государственном уровне задач.

Рассмотрение эволюции направлений и форм участия государства в поддержке науки позволяет сформулировать перечень функций, которые государство реализует по отношению к науке. Они состоят в обеспечении науки ресурсами; производстве научных знаний (в государственном секторе науки); потреблении результатов НИОКР; создании, поддержании и, где необходимо, улучшении условий для научной деятельности (законотворческая деятельность, создание инфраструктуры); поддержании связей (координации) между элементами системы; формировании долгосрочных ориентировдля экономических субъектов. Общей тенденцией является рост разнообразия инструментов государственного участия ввиду усложнения связей между участниками инновационной системы. Одновременно все большее значение приобретает мониторинг правительственных инициатив, их оценка на всех этапах реализации мер, и совершенствование собственно процедур оценки и экспертизы.

Главные изменения в системе государственного регулирования науки в развитых странах касаются использования подходов и инструментов, направленных на создание условий для повышения экономической отдачи от науки. Растущее значение имеют такие направления регулирования, которые способствуют формированию связей между участниками инновационной системы, повышению эффективности поддержки малого инновационного предпринимательства, стимулированию мобильности кадров внутри и между научными организациями (университетами) и частными компаниями.

В России период экономических реформ сопровождался кризисом в сфере науки. Возможности финансирования науки по сравнению с поздним советским временем уменьшились многократно, и в то же время бюджет был единственным источником средств. Резкое сокращение финансирования науки означало и падение престижа этой сферы деятельности, что делало происходящие в науке процессы еще более болезненными. Все это привело к оттоку кадров из науки.

Снижение спроса на результаты науки со стороны государства не было компенсировано частным сектором. Поэтому появилась задача стимулирования спроса через развитие связей между наукой и реальным сектором экономики, реструктуризацию собственно государственного сектора науки, размеры и состав которого уже не соответствовали новым экономическим реалиям. Кроме того, у государства появилась заинтересованность в собственной эффективности, и потому возникла потребность в пересмотре методов и механизмов государственного управления наукой. Таким образом, государство, наряду с формированием рыночных механизмов регулирования и созданием новых институциональных структур, вынуждено было решать еще две задачи:

1. Сохранение жизнеспособных и стратегически важных элементов научного комплекса,

2. Реструктуризация (модификации) сложившихся элементов национальной инновационной системы для их адаптации к изменившимся условиям.

Данные задачи попеременно решались на протяжении всего периода экономических реформ. Основываясь на том, какие цели и подходы преобладали, какими государство располагало финансовыми ресурсами, и в какой мере политика была последовательной и преемственной, можно предложить следующую периодизацию государственной научной политики в России.

Первый этап длился приблизительно с 1991г. по 1996г. Для него характерны действия государства по сохранению науки в кризисных условиях и одновременно – активное строительство новых элементов научного комплекса страны. Реструктуризацию в этот период времени было сложно проводить, поскольку государство было не в состоянии использовать арсенал «дорогостоящих» преобразований, и функции поддержки науки осуществлялись лишь в меру поступления бюджетных средств. При этом бюджетное финансирование науки постоянно сокращалось. В реальном исчислении расходы на гражданские исследования и разработки из средств федерального бюджета сократились в этот период в 4,3 раза.

Второй этап – с 1997 по 2001гг. – был периодом частой смены приоритетов в государственном регулировании и потому характеризовался разнообразием применявшихся подходов при отсутствии преемственности между ними. Баланс между стратегическими и текущими задачами нарушился в пользу решения тактических задач. Государственное финансирование науки было нестабильным – небольшой его рост в начале рассматриваемого периода сменился резким падением бюджетных затрат на науку. В этот период произошло усиление курса на сохранение научно-технического потенциала и на «эволюционное» реформирование науки. В то же время именно тогда началась разработка мер, направленных на повышение спроса на результаты НИОКР, создание условий для коммерциализации результатов научной деятельности. В первую очередь создавались элементы инновационной инфраструктуры.

Третий этап начался в 2002 году и продолжается в настоящее время. Он открыл период активной разработки стратегических подходов, призванных определить долгосрочную научную политику и встроить ее в другие экономические инициативы государства. Возросший бюджет науки при сократившейся численности занятых в научном комплексе страны позволил начать реализацию ряда ресурсоемких проектов, в том числе основанных на государственно-частном партнерстве (крупные инновационные проекты, особые экономические зоны). Вместе с тем наука пока еще не рассматривается как важнейший элемент инновационной системы, а тенденция усиления внимания ряда министерств к поддержке инновационной деятельности не означает адекватного признания важности науки.

Намерения правительства по преобразованию и развитию научно-технологического комплекса были на всех этапах более масштабными, системными и глубокими, чем предпринимавшиеся практические шаги. Практика реализации решений демонстрирует их недостаточную последовательность и преемственность. Государственное регулирование характеризуется отсутствием переоценки ранее принятых решений и реализованных инициатив, а также публичного отказа от ошибочных или неэффективных решений.

Организационная структура управления наукой еще значительно наследует черты советской системы. Ее можно отнести к централизованному, традиционно ведомственному типу, с малой степенью координации межведомственных взаимодействий. Несогласованность работы ведомств, по сути, задается нормативно-правовыми документами, регулирующими их деятельность. Сравнительно недавно начались изменения, направленные на придание ей большей гибкости и формирование структур, позволяющих включить в процесс разработки стратегического видения не только представителей органов исполнительной власти, но и других участников национальной инновационной системы (в первую очередь – представителей бизнес-сообщества).

Анализ организации управления наукой, нормативно-правовой среды и стратегических документов, определяющих цели и механизмы государственного управления наукой позволяет выделить основные характеристики сложившейся системы государственного регулирования науки в России (таблица 1).

Таблица 1

Основные характеристики государственного регулирования науки в России

Параметр	Характеристика
Стратегическое планирование	Стратегические планы составляются и обновляются регулярно
Координирующие механизмы в структуре органов государственного управления	Есть консультативный и координирующий органы, однако, их влияние на процесс принятия решений несущественное
Характер приятия решений в области научной политики	Достаточно централизованная и закрытая система выработки мер. Консультации и участие всех заинтересованных сторон происходят только эпизодически
Реализация функций государственного регулирования	Ведомственный принцип
Механизмы оценки и мониторинга мероприятий в области реализации научной политики	Оценки не проводятся систематически и в обязательном порядке, обычно – по специальному запросу департаментов или финансирующих организаций, их результаты крайне редко публикуются и обсуждаются открыто
Прозрачность деятельности органов государственного управления	Недостаточная прозрачность деятельности органов управления на всех уровнях

 

Задача второй главы – показать изменения и характер принятия решений в области финансирования науки. Задача решается путем систематизации и анализа развития основных инструментов бюджетного финансирования науки в России: базового и программно-целевого финансирования, а также грантовой поддержки исследований через государственные научные фонды.

Федеральный бюджет остается главным источником финансирования российской науки. Независимо от абсолютных размеров бюджетных ассигнований, доля бюджетного финансирования остается примерно на одном и том же уровне, составляя около 60% суммарных внутренних затрат на НИОКР. Бюджетное финансирование выделяется в основном на основе смет доходов и расходов. На программно-целевое и конкурсное грантовое финансирование расходуется около 30% бюджетных ассигнований на гражданскую науку.

Положительным изменением последних трех лет стало усиление целевой направленности и адресности расходования бюджетных средств. Это выразилось в разработке системы бюджетирования, ориентированного на результаты, и росте масштабов программно-целевого финансирования. Развитие последнего имеет особенное значение для стимулирования спроса на НИОКР со стороны реального сектора.

Существовавшая до 2005г. бюджетная классификация расходов на науку была сориентирована на поддержание существующей структуры ведомств и организаций, и потому структура бюджета автоматически отдавала приоритет базовой форме финансирования науки. В рамках действовавшей бюджетной классификации практически невозможно было осуществлять планирование и контроль расходов с точки зрения целей и задач государственного регулирования научного сектора. Сама структура бюджетной классификации являлась серьезным препятствием для перехода к целевому принципу распределения бюджетных средств.

Начиная с 2005г. действует новая бюджетная классификация. Формально она значительно больше ориентирована на достижение целей, поскольку расходы на науку теперь рассредоточены по 10 основным направлениям и сферам деятельности органов государственной власти. Однако фактически содержание статей изменилось мало. По-прежнему расходы, направляемые по статье «фундаментальные исследования», отражают не целевую ориентацию расходов, а состав ведомств, которым традиционно направляются средства по данному подразделу (Академии наук, научные фонды, МГУ, Рособразование и др.).

Новая система бюджетирования не сделала систему финансирования науки существенно более прозрачной. Структура бюджетной классификации не позволяет точно определить, какая часть средств, выделяемых в бюджете страны на науку, направляется в бюджетные учреждения на основании сметы расходов и доходов. Бюджетные расходы на содержание бюджетных учреждений составляют только часть финансирования, направляемого через министерства и ведомства, а также через государственные академии наук. В частности, «программная» часть бюджета РАН на НИОКР составляет около 10%, но колеблется по региональным отделениям. Вероятно, каждое из ведомств, действующих в научно-технической сфере, располагает собственной статистической базой, однако такая информация не является общедоступной. В то же время внутриведомственные базы данных нигде не обобщаются и не сопоставляются. Более того, по некоторым оценкам, даже внутри отдельных ведомств существуют нестыковки и противоречия в составе собираемых данных. Неслучайно поэтому основные выводы об эффективности базового финансирования можно сделать только на основе выборочных оценок. Они показывают, сметное финансирование покрывает 20-65% потребностей научных организаций, необходимых для организации исследовательского процесса. Структура расходов научных организаций по смете изменилась мало в течение рассматриваемого периода: основными статьями расходов остаются заработная плата с начислениями и коммунальные платежи, поскольку базовое бюджетное финансирование недостаточно для закупки приборов и оборудования. Это свидетельствует о неадекватности финансовой и организационно-управленческой политики в отношении бюджетных учреждений науки.

Эволюция подходов к выбору приоритетных направлений и критических технологий в России свидетельствует о том, что в иерархической системе «приоритетные направления – критические технологии» именно приоритетные направления всегда имели более значимый статус. Для их реализации используется инструмент федеральных целевых программы (ФЦП). Содержание выполнявшихся целевых программ не всегда было увязано с критическими технологиями. Как правило, программы механически «подгонялись» под списки критических технологий путем выявления их наличия в научных разделах уже выполняемых федеральных целевых программ.

В последние несколько лет были расширены масштабы программно-целевого финансирования науки, предприняты попытки сделать его более прозрачным и создать структуры управления программами, менее подверженные лоббированию со стороны чиновников и научной элиты, привлечь бизнес к выбору и софинансированию научно-инновационных проектов. Существенным шагом вперед можно считать апробацию механизма государственно-частного партнерства при реализации важнейших инновационных проектов государственного значения, которые должны способствовать повышению конкурентоспособности отечественной экономики, в том числе путем снижения издержек производства за счет ресурсосбережения. Проекты отбирались в значительной мере на основе совпадения интересов науки и частного бизнеса, что должно было обеспечить выбор проектов, которые имеют рыночную привлекательность. Первые результаты реализации инновационных проектов выявили как проблемы регулирования альянсов науки и бизнеса, так и собственно принятой схемы финансирования данной инициативы. Главной причиной неудач в развитии этого направления стало отсутствие адекватного нормативно-правового регулирования, поскольку по многим важным аспектам законодательство не учитывает специфики сферы науки. Проблемы проявились в таких областях, как механизмы организации и проведения госзакупок, распоряжения имуществом в виде специального оборудования, необходимого для проведения НИОКР. Другая проблема состояла в избранной схеме финансирования, когда на реализацию НИОКР выделялись только бюджетные средства. Проведением НИОКР занимаются, как правило, также научные организации, а промышленные компании осуществляют организацию производства и сбыта. Эта схема мало чем отличается от традиционной советской системы «внедрения». С точки зрения стимулирования вложений частного сектора в НИОКР более прогрессивным является подход, при котором государство и бизнес софинансируют НИОКР. Это может способствовать достижению баланса между спросом частного сектора на НИОКР и предложением со стороны государственного сектора науки.

В области программно-целевого финансирования серьезной проблемой остается налаживание процедур мониторинга и оценки результативности и эффективности реализации программ. В настоящее время не создано системы обратной связи, и все усовершенствования сосредоточены на этапе распределения средств. Методика бюджетирования, ориентированного на результаты, то есть формирование целей, задач и показателей для оценки деятельности субъектов бюджетного планирования, используется и при формировании ФЦП, но пока не выполняет своей задачи. Принятая в России методика опирается на набор количественных показателей, что применительно к науке имеет серьезные ограничения. Количественные показатели не отражают результативность в науке, а дают косвенное представление о ее состоянии. Система оценки ФЦП строится на имеющихся, собираемых Госкомстатом, показателях, причем их достаточно стандартный набор используется для оценки разных программ. Таким образом, целевые показатели дают видимость ориентиров, но не отражают ни результатов, ни эффективности программ.

Наиболее прозрачной формой финансирования является конкурсное грантовое финансирование, распределяемое через систему государственных научных фондов. Эта форма финансирования оценивается наиболее высоко и научным сообществом. Ключевым методом финансирования, не существовавшим в административно-командной экономике, является грант. Конкурсное грантовое финансирование реализуется через государственные научные фонды, которые работают на общихпринципах, характерных для открытой рыночной экономики с конкурентной средой. К достоинствамфондов как финансовых институтов можно отнести то, что они позволяют выявить и поддержать наиболее значимые и приоритетные работы, поскольку в деятельности фондов заложен механизм селекции; при этом предложение новых научных идей стимулируется через активизацию научного сообщества. Фонды обладают действенным механизмом преодоления ведомственных барьеров, региональной разобщенности и дисциплинарной обособленности в науке; способствуют междисциплинарной, межведомственной и межрегиональной кооперации; создают механизм интеграции науки на принципах и основаниях, адекватных рыночной экономике. Фонды способствуют продвижению в обществе и в экономике полученных результатов, а также являются формой признания заслуг ученых и научных коллективов.

В то же время фонды не являются универсальным механизмом финансирования НИОКР и, конечно, имеют пределы эффективности, поскольку предназначены в первую очередь для финансирования фундаментальных исследований, не решают в полном объеме задачу восстановления кадровой структуры и преемственности, хотя и способствует ее улучшению; выявляют кадровый балласт в науке и косвенно свидетельствуют об институциональном несовершенстве научных организаций, но сами по себе автоматически не устраняют ни то, ни другое.

Механизм грантового финансирования в последние годы подвергается активной корректировке, направленной на снижение независимости фондов как государственных структур, проводящих самостоятельную политику по поддержке науки. До сих пор понятие грантового финансирования не имеет четкого законодательного определения, возможные направления и формы финансирования инициатив фондов сильно лимитированы нормами Бюджетного Кодекса, размеры грантов не позволяют проводить серьезные фундаментальные исследования. Результативность грантового финансирования может быть повышена в случае преобразования государственных научных фондов в грантовые агентства и увеличения их бюджетов. Для повышения объективности выбора финансируемых фондами научных проектов важно привлечение зарубежных специалистов к участию в экспертизе заявок, и в частности использование ресурса русскоговорящей научной диаспоры за рубежом.

 

Цель третьей главы состоит в анализе государственной политики по реструктуризации государственного сектора науки на основе обобщения целей, направлений и результатов организационных преобразований научных организаций. Если в качестве основного признака принадлежности организаций к государственному сектору науки использовать форму собственности (этот признак является определяющим при выявлении границ госсектора в экономике), то масштабы государственного сектора науки оказываются значительными. В настоящее время свыше 73% организаций научно-технической сферы относятся к государственному сектору, так как находятся в государственной собственности. В них работает 77,1% персонала, занятого исследованиями и разработками. По общему объему финансирования науки за счет консолидированного бюджета на государственный сектор приходится свыше 98%. Это указывает на диспропорциональность развития отечественной инновационной системы, и в частности на практически неразвитый частнопредпринимательский сектор.

Государственный сектор науки представлен в основном организациями, действующими в организационно-правовых формах государственных учреждений и государственных унитарных предприятий. По числу организаций форма учреждения преобладает, однако наибольший объем бюджетного финансирования направляется в унитарные предприятия. Последние обычно представляют собой более крупные организации. Государственный сектор науки не однороден. Входящие в его состав «подсектора» (которые представляют собой собственно «государственный», объединяющий бюджетные учреждения ведомственной принадлежности, почти целиком – «вузовский» и «предпринимательский», или бывший отраслевой, в части научных организаций, действующих в организационно-правовой форме государственных унитарных предприятий) слабо взаимодействуют друг с другом. Они скорее противостоят в борьбе за государственное финансирование, и это порождает целый комплекс проблем.

Эволюцию процесса реструктуризации государственного сектора науки можно разделить на три относительно самостоятельных периода. В первый период государство освобождалось от «лишних» организаций в условиях финансового кризиса и сохраняло те, которые считало стратегически важными. На втором этапе осуществлялись реорганизации в различных секторах – преимущественно в вузовском и бывшем отраслевом. На третьем этапе внутриведомственное реформирование сменилось разработкой системных подходов к реструктуризации государственного сектора, однако фактическая их реализация по-прежнему осуществлялась по ведомственному принципу. Принципы реструктуризации зависели от того, к какому «подсектору» относится организация. Такой подход оправдан лишь отчасти. С одной стороны, он позволяет учесть специфику различных видов исследований (фундаментальных, прикладных). С другой стороны, при таком подходе игнорируются связи, которые всегда существуют между различными видами исследований и влияют друг на друга. В частности, при реструктуризации по ведомственному принципу сложно учесть, как сокращение организаций прикладной науки повлияет на положение и работу организаций, выполняющих преимущественно фундаментальные исследования, а также определить, какими должны быть преобразования с учетом внешних условий (например, степени развития внутрифирменной науки). Основные направления осуществлявшихся правительством реформ, суммированные в зависимости от типа организаций, по отношению к которым применялись различные меры, показаны в таблице 2.

Основные меры, которые были предприняты для улучшения организационной структуры науки, состояли в следующем.

(1). Сохранение сильных организаций или их развитие через присвоение статусов, сопровождаемых дополнительной финансовой поддержкой (государственные научные центры).

(2). Освобождение от части организаций, которые не нужны государству для выполнения своих функций, через приватизацию и ликвидацию.

(3). Интеграция науки и образования, создание научно-образовательных структур. При всем разнообразии подходов основное внимание правительства было сосредоточено на изменении количественных параметров государственного сектора науки. Не был определен состав функций, которые должен выполнять государственный сектор науки в новых условиях. Соответственно, не создавались такие организационные формы и механизмы, которые бы облегчили развитие связей между организациями госсектора науки и бизнесом. Нормативно-правовое регулирование в отношении возможных форм деятельности скорее препятствовало созданию разнообразных альянсов, образованию малых фирм при учредительстве научных организаций и других форм. В то же время организации, призванные обслуживать государственные функции либо проводящие преимущественно фундаментальные исследования, имели недостаточную бюджетную обеспеченность, а грантовое финансирование, которое может быть дополнительным источником поддержки науки в таких организациях, очень ограничено по своим масштабам.

Таблица 2

Направления преобразований в государственном секторе науки

Виды организаций	Направления преобразований
Академические организации	· Создание новых научных организаций · Слияния - поглощения научных организаций · Развитие различных форм сотрудничества с вузами и организациями прикладной науки
Организации бывшей отраслевой науки (в основном в форме государственных унитарных предприятий)	· Присвоение особого государственного статуса (ГНЦ) · Приватизация · Развитие различных форм сотрудничества с вузами и академическими организациями · Ликвидация · Преобразование в иные организационно-правовые формы (из ГУП – в учреждения)
Вузы и НИИ вузов	· Присоединение НИИ к вузам · Выделение инновационных вузов · Создание федеральных университетов путем слияния вузов · Развитие различных форм сотрудничества с академическими институтами и организациями прикладной науки

В сложившихся условиях наиболее результативными были инициативы по интеграции науки и образования. Интеграция действительно является перспективным направлением оптимизации в условиях разобщенности организаций государственного сектора науки. Именно интеграция фундаментальной науки с образовательным процессом делает результаты научных исследований быстро востребованными, поскольку естественным образом обеспечивается трансфер новых знаний в обучение и практику. Появляется также опосредованная связь науки и бизнеса (через инновационную инфраструктуру, которая обычно формируется вокруг университетов). Связующим звеном становятся кадры, в том числе студенты и аспиранты. Наконец, доходы от образовательной деятельности вузов могут быть одним из источников финансирования фундаментальной науки, способом инвестирования средств, полученных в виде платы за обучение, в научные школы вузов. Такая практика существует в ряде развитых стран мира и полностью себя оправдывает.

Была найдена эффективная форма интеграции в виде научно-образовательных центров на базе вузов. Механизм финансирования научно-образовательных центров, включающий оказание базовой поддержки с постепенным переходом к конкурсному проектному финансированию при одновременном росте доли привлекаемых внебюджетных средств заслуживает более широкого распространения при поддержке новых организационных форм в науке.

Вместе с тем правительственные меры по стимулированию интеграции были несистематическими и до недавнего времени малобюджетными, они не сопровождались необходимыми нормативно-правовыми изменениями, и потому интеграционные процессы пока не привели к новому качеству науки в вузах. Направлением развития сотрудничества может быть снятие правовых и организационных барьеров к интеграции науки и образования, расширение возможностей совмещения исследовательской и преподавательской деятельности (в том числе через сокращение преподавательской нагрузки), усиление поддержки развития фундаментальных исследований в вузах.

В настоящее время в связи с введением новой организационно-правовой формы автономного учреждения возможности по преобразованию организаций государственного сектора науки расширились. Автономные учреждения будут обладать большей свободой в вопросах распоряжения имуществом и осуществления своей уставной деятельности по сравнению с бюджетными учреждениями. Эта форма может стать привлекательной для организаций бывшего отраслевого сектора, крупных научных центров с дорогостоящим оборудованием. При реорганизации научных организаций государственного сектора науки важно исходить из набора предпосылок, которые сделают ее менее болезненной и более эффективной. К ним можно отнести такие, как прозрачность политики реформирования, индивидуальный подход, использование прошлого успешного опыта. При выборе бюджетных учреждений и государственных унитарных предприятий для преобразования их в иные организационно-правовые формы целесообразно принять во внимание такие особенности, как характер и виды проводимых исследований, наличие уникального оборудования и установок, уровень развития внешних связей, размеры организаций.

 

В четвертой главе обобщаются основные направления государственной кадровой политики и оценивается ее адекватность задаче восстановления и развития кадрового потенциала науки. Более подробно изучены две кадровые проблемы – мобильности и привлечения молодежи в науку, которые находились в центре внимания правительства практически в течение всего пост-советского периода.

Кадровая ситуация в науке изменялась в основном спонтанно, а не под влиянием регулирующих воздействий правительства. Масштабный отток кадров, характерный для первых кризисных лет, постепенно сократился, молодежь стала более активно поступать на учебу в аспирантуру и приходить на работу в научные организации и вузы. Вместе с тем развивались более глубокие и системные явления, такие как краткосрочность научной карьеры, особенно среди молодежи, потеря «среднего поколения» исследователей, постепенное изменение структуры занятых в науке, ведущее к снижению инновационного потенциала. По нашим оценкам, средний срок пребывания исследователей в научно-технической сфере составляет в настоящее время 8 лет. При этом «проточность» является характеристикой в первую очередь молодых (до 30 лет) научных кадров, подтверждением чему служит динамика возрастной структуры науки. Полученный показатель не следует абсолютизировать, однако он представляет собой ориентир, важный для принятия управленческих решений в области кадровой политики.

В основе государственной кадровой политики лежали три основные цели: сохранение научных кадров, привлечение молодежи в науку, сокращение и предотвращение «утечки умов». Сравнительно недавно стала реализовываться политика, направленная на повышение качества кадрового потенциала науки путем стимулирования мобильности, введения дифференцированной оплаты труда, повышения квалификационных требований (таблица 3).

 

 

Таблица 3

Цели и мероприятия государства в области кадровой политики

Цели государственной политики	Меры
Сохранение научных кадров	Надбавки за ученые степени и звания; Надбавки ученым, занимающим административные позиции
Привлечение молодежи в науку	Надбавки, гранты, премии и стипендии молодым ученым и аспирантам; Предоставление жилья молодым семьям Отсрочки от службы в армии для аспирантов очного отделения Освобождение кандидатов наук от службы в армии
Сокращение и предотвращение «утечки умов»	Надбавки, гранты, и премии ученым; Привлечение ученых из-за рубежа для реализации совместных проектов (реализовано на региональном уровне)
Обеспечение качества кадрового потенциала науки	Пересмотр процедур присвоения ученых степеней и званий в сторону более жестких требований к качеству научной работы; Введение пилотной системы оплаты труда в РАН, предусматривающей дифференцированную оплату в зависимости от результатов работы ученых; Поощрение мобильности молодых исследователей путем стимулирования ее в государственном секторе науки и между государственным сектором науки и малыми инновационными фирмами (реализуется государственными научными фондами и Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере)

Цели государственной политики в целом отвечали вызовам времени, однако предпринимавшиеся меры были несистемными и ограниченными. Они касались преимущественно предоставления дополнительной поддержки отдельным категориям работников (научная молодежь, административный персонал), что не могло повлиять на улучшение кадровой ситуации в целом. Проведенные нами исследования кадровой ситуации, включая оценку положения молодых ученых в научных коллективах, показали, что основной причиной, по которой молодые не планируют длительную работу в науке, является низкая зарплата. Вторым по значимости фактором стало отсутствие в научных учреждениях необходимой материальной базы для исследований. Характерно, что региональные, дисциплинарные и демографические различия в ответах на этот вопрос были несущественными. Наконец, в число важнейших факторов, влияющих на принятие решения о продолжении научной работы, входит такой, как перспектива карьерного роста.

Основными для привлечения в науку молодых кадров были меры материального поощрения молодых через введение надбавок, проведение специальных конкурсов с присуждением призов и грантов, а также осуществление специальных программ, где поддержка молодежи являлась одним из компонентов. Поддержка в виде грантов и премий имеет свои ограничения: во-первых, она выделяется на достаточно короткое время, и потому ситуация для молодых остается нестабильной. Во-вторых, очень небольшое число молодых ученых может получить такие гранты и премии. В настоящее время, принимая во внимание данные о численности научных кадров в возрасте до 35 лет, можно предположить, что специальной государственной поддержкой охвачено 5-6% молодых ученых. В связи с этим проблема привлечения и закрепления молодежи в науке остается критически важной. Это нашло отражение в разрабатываемой в настоящее время правительством новой ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2008 - 2012 годы.

Проблема мобильности кадров решалась только с точки зрения разработки мер по противодействию оттоку кадров и, в последние годы – привлечению ученых из-за рубежа для выполнения кратковременных исследовательских проектов или чтения лекций. «Утечка умов» рассматривалась на государственном уровне в качестве самостоятельной проблемы, вне контекста мобильности кадров, и системных усилий в этой сфере предпринято не было. В итоге процесс оттока кадров из науки оставался нерегулируемым, а их приток был слабым и спонтанным. На региональном уровне были найдены успешные схемы создания «противотока», однако диффузии этих подходов не произошло. Внутрисекторальная мобильность рассматривалась только в концептуальных документах, и лишь обозначена в качестве проблемы. Фактическая реализация политики по стимулированию мобильности началась в конце 2006г. через систему государственных фондов.

Таким образом, кадровая стратегия не была направлена на устранение тех факторов, которые ухудшают кадровую структуру и нарушают преемственность. Меры были выборочными с точки зрения целевых групп, и временными по своей результативности. Не были решены такие вопросы, как повышение уровня базовой заработной платы, улучшение материальных условий для проведения исследований, введение норм и правил, способствующих профессиональному и карьерному росту ученых. Для привлечения в науку лучших кадров необходимо стимулирование мобильности и конкурсности, в частности введение временных пост-докторских позиций в НИИ и вузах. Одновременно должна развиваться гибкая система оплаты труда, основы которой заложены в реализуемом в настоящее время пилотном проекте повышения оплаты труда работников РАН.

В области молодежной политики система мероприятий должна учитывать специфику трех основных групп молодежи: это студенты старших курсов, аспиранты и молодые ученые. Если студентов и даже аспирантов надо заинтересовать наукой как возможной сферой деятельности, то в отношении молодых ученых необходим комплекс мер для предотвращения их ухода, и для наиболее полного использования их творческого потенциала в то время, пока они еще занимаются научными исследованиями.

Решению последней задачи может способствовать формирование системы послевузовского образования нового типа, в которой главную роль играют исследовательские университеты и ведущие научные организации страны. Такая система представляет собой стажировки молодых ученых и аспирантов в ведущих НИИ страны с одновременным освоением новых учебных программ по типу второго образования.

Практика стажировок была распространена в СССР в 50-х и 60-х годах, а разного рода послевузовские учебные программы сегодня популярны в развитых странах. Целесообразность послевузовского образования подтверждается тем, что чем дольше работали в сфере науки и, соответственно, были «знакомы» со спецификой этой сферы аспиранты до своего поступления в аспирантуру, тем большее их число планирует посвятить себя науке после ее окончания.

Следует подчеркнуть, что предлагаемый подход не угрожает традиционному институту аспирантуры. Исторически сложилось так, что аспирантура - это не образовательный, а скорее организационный механизм для выполнения плана подготовки и защиты диссертаций. Поэтому послевузовское образование при желании легко сочетается с обучением в аспирантуре. В качестве основы для работы системы послевузовского образования предлагается «мягкая» интегрированная структура, включающая университет, обеспечивающий базовый учебный процесс по типу второго образования, и научный институт, где молодые исследователи будут проходить профильное обучение и научную стажировку. Данный подход создает основу для селективной поддержки тех молодых кадров, которые являются перспективным резервом науки.

 

Задача пятой главы - систематизация направлений государственной политики по повышению экономической отдачи от научной деятельности, стимулированию коммерциализации результатов НИОКР. Из широкого спектра вопросов государственного регулирования в диссертации рассматриваются результаты формирования финансовой и технологической инфраструктуры, в том числе особенности адаптации зарубежного опыта, и определяются эффективные модели, которые заслуживают более широкого распространения.

Коммерциализация результатов научной деятельности представляет собой интерактивный процесс, в котором наука взаимодействует как с крупным бизнесом, так и малыми фирмами, в том числе компаниями, выросшими на базе научных институтов и вузов. Условия взаимодействий субъектов инновационной деятельности в значительной степени задаются и регулируются государством. В России одним из наиболее активно развиваемых направлений государственной политики стала поддержка создания инфраструктуры, которая обеспечивает формирование связей и облегчает все виды трансфера результатов НИОКР. Выбранный подход и фокус на поддержку малого инновационного бизнеса не противоречил международной практике.

Большинство инфраструктурных проектов было позаимствовано из зарубежного опыта. Финансовая инфраструктура инновационной деятельности, сформированная при участии государства, представлена несколькими организациями. Масштабы их деятельности таковы, что они являются скорее «демонстрационными моделями», чем серьезно влияют на ситуацию в сфере коммерциализации НИОКР. Бюджет Фонда содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере составляет 1,5% от суммарных расходов государственного бюджета на гражданскую науку. Размер бюджета Российского фонда технологического развития (РФТР) колебался в пределах 1,5%-4% государственных расходов на гражданскую науку, поскольку его наполнение происходит за счет отчислений из внебюджетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Бюджет Венчурного инновационного фонда был почти символическим, и его создание показало намерение государства способствовать созданию системы венчурного финансирования, но не обеспечивало реальной финансовой и законодательной поддержкой. Создаваемые в настоящее время при участии государства венчурные фонды уже располагают значительными финансовыми ресурсами.

Оценки деятельности Фонда содействия и РФТР свидетельствуют о результативности их программ. РФТР наладил эффективную систему возвратного финансирования проектов, Фонд содействия разработал механизмы «посевного» финансирования проектов, поддержки лицензирования результатов НИОКР, лизинга, обучения инновационному менеджменту. Вместе с тем данные фонды имеют серьезные ограничения в работе, влияющие на возможности, масштабы и формы реализации программ. Фонд содействия, согласно Закону о бюджете, может расходовать средства только на НИОКР, а поддержка инфраструктуры, лизинга и другие важные для развития малых фирм мероприятия могут осуществляться из внебюджетных средств. А это довольно скромная сумма. Так, по данным за 2005 год, доля внебюджетных средств составила 6% общего бюджета Фонда содействия.

РФТР, по сути, представляет собой один из вариантов государственно-частного партнерства, поскольку более 60% ресурсов Фонда формируется за счет доноров, которые не относятся к государственному сектору. В проектах, где требуется получение заемных средств, РФТР мог бы выступить гарантом их возврата или гасить процентные ставки по возврату банковских кредитов. При такой схеме банки выделяли бы кредиты на выполнение проектов, а РФТР компенсировал банковский процент. РФТР так же может выступать поручителем и гарантом проектов малых предприятий для привлечения инвестиций в наукоемкие сферы экономики. Это значительно расширило бы возможности для формирования высокотехнологичных проектов с широкой кооперацией исполнителей, в частности проектов кластерного типа. С учетом повышенного риска межотраслевых проектов можно предложить более мягкие условия возврата средств в РФТР. Перспективным представляется также сотрудничество РФТР и Фонда содействия по поддержке малых высокотехнологичных компаний, специально созданных для коммерциализации результатов НИОКР. На этапе создания и начального развития эти компании могли бы получать финансовую поддержку из программы СТАРТ Фонда содействия. На последующем этапе, для обеспечения высокой динамики развития этих компаний, целесообразно воспользоваться средствами РФТР, предоставляемыми в режиме венчурного инвестирования. Такая модель позволит, с одной стороны, обеспечить непрерывность финансирования высокоэффективных разработок и с другой – будет активно содействовать становлению в стране системы венчурного инвестирования в наукоемкие проекты.

Государственная поддержка венчурного финансирования наукоемких проектов началась в 2000г., когда еще фактически у бизнеса не было серьезных стимулов для вложений в высокорисковые проекты, и отсутствовала общая «среда» для развития венчурного финансирования. Многие проблемы сохраняются и сегодня. К ним можно отнести ограниченность источников финансирования «посевной» стадии, неготовность потенциальных отечественных инвесторов вкладывать средства в долгосрочные проекты, отсутствие в действующем законодательстве юридических форм, адекватных потребностям венчурного бизнеса, неразвитость фондового рынка и поэтому низкая ликвидность венчурных инвестиций, а также небольшое разнообразие доступных стратегий «выхода». Серьезной проблемой остается отсутствие потока проектов, пригодных для венчурного финансирования. Прежде, чем создавать венчурные фонды, необходима реализация мер, направленных на создание критической массы таких проектов. Опыт стран с наиболее развитым венчурным финансированием (США, Израиль, Канада, Австралия) свидетельствует, что успех проектов венчурного финансирования базируется на системе программ, охватывающих все стадии инновационного цикла – от малых грантов до больших венчурных проектов. В России предшествующие стадии, и особенно стадию «посевного» финансирования, поддерживает только Фонд содействия (программа СТАРТ), а этой программы для масштабов страны совершенно недостаточно.

В настоящее время наметился ряд изменений, благоприятных для развития венчурного финансирования. Во-первых, растет внимание малых фирм к вопросам интеллектуальной собственности и обеспечения соответствующей защиты результатов научно-технической деятельности. Во-вторых, возрос интерес к финансированию венчурных проектов со стороны потенциальных отечественных стратегических партнеров и инвесторов. В-третьих, правительство учло прежние ошибки в новых крупных проектах развития венчурной индустрии для поддержки высокотехнологичных рисковых проектов. Теперь правительство намерено не только принимать непосредственное участие в разнообразных схемах смешанного финансирования для развития венчурного бизнеса, но и создавать соответствующую правовую среду для стимулирования венчурных инвестиций в высокотехнологической сфере. Позитивный аспект современного этапа развития состоит и в том, что апробируются сразу несколько моделей венчурных фондов.

Государственные инициативы по формированию технологической инфраструктуры развивалась достаточно активно. Появилось несколько принципиально новых для России типов инфраструктуры: технопарки, инновационно-технологические центры (ИТЦ), центры по продвижению технологий, технико-внедренческие зоны. Построение разных элементов инфраструктуры можно рассматривать как положительный аспект государственной политики, так как многообразие структур должно придать инновационной системе гибкость. В то же время предполагалось, что инфраструктура инновационной деятельности будет взаимодополняющей и обеспечивать решение определенного круга задач: технопакри – инкубирование малых фирм и их становление; ИТЦ –обеспечивать связи малого бизнеса с промышленностью. На практике это не всегда получалось, однако есть ряд «историй успеха».

Создание технопарков, технико-внедренческих зон, центров по продвижению технологий основывалось на заимствовании элементов зарубежного опыта. Наиболее успешным оно оказалось при создании центров по продвижению технологий. Было принято во внимание несколько зарубежных моделей, и осуществлялась их параллельная реализация. Создавались центры, призванные содействовать экономическому росту регионов (центры-посредники), и центры, в научных организациях и вузах, сосредоточенные на содействии коммерциализации результатов НИОКР (центры – структурные подразделения организаций образования и науки).

Вместе с тем ни одна из инициатив в области создания элементов технологической инфраструктуры не была доведена до конца, и новые проекты нередко представляли собой незначительную модификацию уже существующих схем. Кроме того, мониторинг и оценка прошлых результатов до недавнего времени полностью отсутствовали.

Мировой опыт дает неоднозначную оценку эффективности инфраструктурных проектов, особенно созданных за счет государственного финансирования. Поэтому участие государства в их формировании – это своего рода эксперимент. Поэтому постоянный мониторинг проектов, критическая оценка на всех стадиях их реализации должны быть важнейшими условиями обеспечения эффективности этого направления научной политики. Одновременная реализация нескольких проектов обуславливает необходимость четкой межведомственной координации из-за высокого риска дублирования и неэффективного расходования средств.

Создание инфраструктуры должно сопровождаться формированием условий для трансфера результатов НИОКР. В настоящее время практически все виды трансфера в России затруднены. Лицензирование экономически невыгодно тем научным организациям, которые имеют организационно-правовую форму бюджетных учреждений (это – практически все академические научные организации и все государственные вузы), и непривлекательно для государственных унитарных предприятий. Создание малых предприятий для бюджетных учреждений науки сопряжено со значительными административными издержками. Процедуры аутсорсинга НИОКР предприятиями ограничены из-за неразвитости института посредников (технологических брокеров, консалтинговых служб). Есть также ряд проблем, связанных со спецификой инновационной деятельности и запросами на инновации со стороны крупного бизнеса. Основным видом инновационной деятельности на предприятиях остается покупка нового оборудования, а не расходы на НИОКР. По данным Мирового банка, расходы фирм на НИОКР, измеренные как процент продаж, в 2004г. составляли в России 0,3%, тогда как в других странах с растущими экономиками - Китае, Бразилии и Индии – находились в интервале 0,46%-2,5%. В настоящее время, как показывают исследования, большинство НИОКР проводится ради выживания предприятий, а не их развития. Поэтому их финансирование осуществляется эпизодически, а действенных стимулов для его роста нет.

 

В шестой главе проанализирован один из важных аспектов современной научной политики - регулирование прав на интеллектуальную собственность (ИС), созданную за счет бюджетных средств, выявлены проблемы и противоречия действующего законодательства, заключающиеся в возможности его неоднозначной интерпретации, отсутствии регламентов для эффективного взаимодействия участников процесса создания, передачи и коммерциализации результатов научно-технической деятельности.

Государство остается одним из ключевых спонсоров научных исследований и разработок и, по оценкам, около 90% существующих объектов ИС было создано полностью или частично за счет бюджетных средств. Государство, финансируя исследования и разработки, должно отвечать за то, что полученная в результате их выполнения интеллектуальная собственность находит широкое распространение и вносит вклад в экономическое и социальное развитие страны. Урегулирование вопросов, связанных с принадлежностью интеллектуальной собственности, созданной за счет бюджетных средств, важно и в свете развития связей между учеными и предпринимателями. Поскольку сегодня подавляющее число организаций сферы науки находятся в государственной собственности и в значительной степени финансируются из средств бюджета, то при кооперации с промышленностью вопрос об интеллектуальной собственности должен решаться четко и непротиворечиво. Неясное право собственности создает неопределенность и непрозрачность, которые сдерживают инвестиции в НИОКР.

В период с 1992г. по 2003г. в Российской Федерации был принят комплекс законов, указов и подзаконных актов, сформировавших базовые правовые условия в отношении объектов ИС. Позитивная особенность развития государственного регулирования состояла в постепенном отходе от концепции, согласно которой государство в лице федеральных органов исполнительной власти является собственником результатов исследований и разработок. Была принята поправка в Патентный закон РФ, устанавливающая условия, при которых права на ИС, созданные в рамках государственных контрактов, могут передаваться ее разработчикам, что способствует вовлечению объектов ИС в хозяйственный оборот. В отличие от федеральной собственности в виде материального имущества – зданий, сооружений, оборудования – приносящей государству доход, права государства на интеллектуальную собственность являются источником значительных затрат по патентованию и поддержанию патентов. Если при этом право на интеллектуальную собственность закреплено за государством, и она не вводится в оборот, то такая ИС не приносит никакого дохода, устаревает и быстро утрачивает реальную возможность использования. Поэтому в большинстве индустриально развитых стран университеты и научные организации все в большей степени участвуют в распоряжении правами на результаты научно-технологической деятельности. Для ускорения процессов вовлечения ИС в хозяйственный оборот государство идет на уступку прав на результаты финансируемой из госбюджета научно-технической деятельности в пользу исполнителей работ (университетов, государственных НИИ, частных фирм). Университеты и НИИ, в отличие от отдельных исследователей или государства, обеспечивают большие возможности для фирм, заинтересованных в коммерциализации результатов ИР, за счет снижения транзакционных издержек для партнеров и способствуют более четкой организации и эффективности передачи знаний и технологий.

Анализ ситуации на уровне российских научных институтов и вузов показал, что руководители многих организаций пока не считают вопросы охраны интеллектуальной собственности актуальными для деятельности организаций, а их решение - перспективным для улучшения финансово-хозяйственного положения. По этой причине реализация прав на интеллектуальную собственность в структуре имущественных отношений большинства организаций находится на начальной стадии. Не всегда проводится инвентаризация объектов, которые в принципе могли бы быть оценены как интеллектуальная собственность. Действующие государственные контракты, в которых оговариваются условия владения и передачи прав на ИС, как правило, не удовлетворяют институты и вузы. Отмечается, что чрезмерно жесткие положения контрактов в отношении объема передаваемых заказчику прав на ИС, не подкрепленные достойной оплатой контракта, часто не способствуют передаче государству создаваемой ИС. При этом каждая организация ищет собственные пути коммерциализации. Коммерциализацией научных разработок, как правило, стали заниматься их непосредственные разработчики. По свидетельству руководителей научных организаций и экспертов в этой области, масштабы нелегальной «приватизации» ИС оказались немалыми, но точной оценке не поддаются.

Недавнее принятие IV части Гражданского Кодекса РФ, которая заменяет шесть основных законов, касающихся интеллектуальной собственности, направлено на упорядочение нормативно-правового регулирования в сфере ИС, а в том числе по вопросам, касающимся результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств. Кодексом устанавливается, что факт финансирования является основанием для возникновения прав. И таким образом в случае бюджетного финансирования именно государство становится тем экономическим субъектом, которое в каждом конкретном случае решает вопрос о передаче прав на ИС. Это же положение закладывается и в новую Федеральную целевую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007-2012 годы», где распределение прав на результаты научно-технической деятельности между субъектами финансирования будут происходить пропорционально затраченным средствам.

Фактически регулирование вопросов владения и распоряжения объектами ИС в случае частичного финансирования работ из средств государственного бюджета представляет собой отдельную проблему. Пока в законодательстве она не определена. Наиболее распространенным является предложение о совместном владении объектами интеллектуальной собственности, на основе договоренности между партнерами, и с учетом их долей финансирования. Однако в некоторых случаях государству выгоднее передавать свои права исполнителям работ, либо в промышленность, поскольку в конечном итоге это дает больший экономический эффект в виде уплаченных в бюджет налогов. Слабостью действующей системы государственного регулирования остается то, что нормы права и подзаконные акты допускают двойственную интерпретацию, в действующем законодательстве есть немало пробелов.

При разработке государственной политики в области введения в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности, созданных за счет средств государственного бюджета, следует учитывать, что нужны не только ясные процедуры закрепления прав на интеллектуальную собственность за организациями-разработчиками, но и стимулирование передачи прав на интеллектуальную собственность, созданную за счет бюджетных средств, от научных организаций и университетов в промышленность для ускорения ее коммерциализации. При этом, принимая во внимание двойственную природу ИС – знания, которое должно быть защищено, но так, чтобы не препятствовать научно-техническому прогрессу излишней регламентацией и монополизацией, патентование результатов НИОКР не должно становиться самоцелью и индикатором оценки эффективности работы организаций науки.

 

 

Проведенное исследование позволило сформулировать ряд положений, которые выносятся автором на защиту.

 

1. В период экономических реформ роль и функции государственного регулирования изменяются и усложняются. С одной стороны, перед правительством встает задача поддержать науку как сферу производства знаний и как сферу деятельности, чьи результаты могут вносить вклад в экономическое развитие страны, с другой стороны, оно должно способствовать адаптации науки к новым экономическим условиям и, соответственно, проводить реструктуризацию и реформирование государственного сектора науки. Фактическая реализация государственной научной политики происходила по трем основным направлениям: формирование новых организаций и институтов, сохранение научного потенциала и элементов организации науки в условиях резкого сокращения бюджетного финансирования, реструктуризация сложившихся элементов научного комплекса для их адаптации к изменившимся условиям.

В зависимости от степени приоритетности решавшихся задач мы выделяем три периода государственного регулирования науки. С 1992 г. происходило активное создание новых механизмов научной политики при одновременных усилиях выделить и сохранить важнейшие элементы научного комплекса страны, с 1996г. - реализация разрозненных мер в отсутствии последовательной государственной политики; с 2002г. началась реструктуризация государственного сектора науки и проведение других организационных и кадровых реформ.

2. Меры, которые выбирало правительство для реализации намеченных целей, нередко деформировали первоначальный замысел и потому не приводили к ожидавшимся результатам. Из-за чрезмерной инерционности, фактической консервации существующих структур и отношений, в том числе неформальной практики принятия решений, политика по сохранению лучших кадров и лучших институтов в течение долгого времени не давала результатов. Кроме того, начало реализации политики по реструктуризации запоздало, время было упущено. Результатом просчетов в научной политике стало то, что госсектор науки сильно поляризован как на уровне организаций, так и научных лабораторий (групп). Он слабо связан с другими элементами инновационной системы, у него нет четко определенной и разделяемой научным сообществом миссии.

Опыт реформ в российской науке свидетельствует о том, что наименее болезненно формирование новых структур и институтов происходит на начальной, наиболее активной стадии преобразований. Если затем реструктуризация старых форм (как организационных, так и финансовых, кадровых) затягивается, то новые институты начинают подстраиваться под сложившуюся практику. Надежды государства на то, что при строительстве новых структур старые постепенно сами отомрут вследствие своей неконкурентоспособности, не оправдались. Поэтому важно и строить параллельные структуры, новые гибкие формы организации науки и, в то же время, проводить реструктуризацию.

3. Основные недостатки и проблемные аспекты государственного регулирования связаны с попытками ставить и решать принципиально новые задачи, используя старые методы и принципы централизованного управления, которые не дают нужных результатов. Перечислим наиболее важные проблемы современного государственного регулирования науки:

· Отсутствует системность и последовательность в реализации намеченных мероприятий;

· Отсутствует регулярная оценка, а по ее результатам - корректировка реализуемых инициатив;

· Механизмы принятия решений изменились незначительно (отсутствует ответственность чиновников за принятые решения, в разработке и оценке правительственных инициатив принимает участие узкий круг экспертов, зарубежные эксперты не привлекаются даже для оценки фундаментальных исследований);

· Межведомственное согласование стратегических задач научной и инновационной политики остается слабым, несмотря на предпринимаемые усилия по созданию новых координирующих структур;

· Важность науки для решения социально-экономических задач на правительственном уровне в целом только декларируется. Из-за этого остается немало нерешенных проблем в области формирования общей среды, благоприятной для развития науки.

4. Положительным изменением в системе государственного финансирования науки стало появление грантов, усиление целевой направленности и адресности расходования бюджетных средств. Вместе с тем сохраняется консервативная структура финансирования, закрепляющая сложившуюся систему ведомственного распределения средств, которая не способст