Региональные и федеральные модели российской социальной политики

В 90-е гг. прошлого столетия неопределённость и противоречивость концептуальных и идеологических основ российской социальной политики не позволяют соотнести её с европейскими моделями. Децентрализация полномочий в социальной сфере в сочетании с социально-экономическим кризисом в стране и неопределённостью федеральной социальной политики привели к тому, что каждый регион разрабатывал свои собственные подходы к решению социальных проблем.

На федеральном уровне «старые либералы» (Е.Т. Гайдар, А.Б. Чубайс, Б.Е. Немцов, Г.Э. Бурбулис) реализовывали либеральную модель социальной политики, основанную на недопустимости социальных обременений для развивающегося российского предпринимательства. В результате в России не сложилась корпоративная социальная политика, и значительный постсоветский социальный сектор вообще лишился поддержки со стороны негосударственных институтов. В условиях бюджетного недофинансирования этот сектор в короткие сроки резко сократился.

На региональном уровне попытки реализации либерально ориентированной государственной политики, в том числе и в социальной сфере, предпринимались в Нижегородской области в период губернаторства Б.Е. Немцова и в Саратовской области при губернаторе Д.Ф. Аяцкове.

Следует учитывать, что статья 7 Конституции РФ провозглашает: «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Утверждение подкрепляется конституционными гарантиями социальных прав, в частности, прав на социальную защиту (ст. 7), права на труд, отдых и справедливое вознаграждение за свой труд (ст. 37), жилищных прав (ст. 40), прав на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), права на образование (ст. 42), прав на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям (ст. 43).

Таким образом, несмотря на попытки либеральных реформ «старых либералов», российскую социальную политику никоим образом невозможно причислить к либеральной модели. Следует учитывать, что социальная сфера сознательно не затрагивалась в 90-х гг., реформы в которой попросту откладывались «до лучших времён».

Неосуществимость либеральной социальной политики в российских условиях предопределяется невозможностью привнесения конкуренции между социальными учреждениями, социальной пассивностью российских граждан, неискоренимыми патерналистскими традициями в политической культуре, неразвитостью общественных организаций, представляющих «третий сектор», в особенности, в секторе социального обеспечения. Либеральный лозунг «равноудалённости бизнеса от власти» не был воплощён в жизнь. Вместо этого возник так называемый «олигархический капитализм», основанный на корпоративных механизмах взаимодействия государственной власти и крупных предпринимателей, что позднее создало благоприятные условия для становления особой, российской корпоративистской модели социальной политики.

С другой стороны, под давлением коммунистов и их социальных инициатив, государство приняло многочисленные социальные обязательства перед социально незащищёнными группами населениями, зачастую не подкреплённых соответствующими финансовыми ресурсами, в особенности, на региональном и муниципальном уровнях. Политические программные документы КПРФ, по сути, предусматривают социал-демократические преобразования в социальной сфере (развитие системы государственных социальных гарантий, перераспределительная политика в социальной сфере, прогрессивная ставка подоходного налогообложения, жёсткий государственный контроль над добычей полезных ископаемых по норвежскому образцу, поддержка малого предпринимательства и повышение доходов работников бюджетного сектора за счёт существенных обременений на крупный бизнес, государственное финансирование и субсидирование социально значимых отраслей). Однако в условиях реформ и отхода от советских моделей социальной политики, ресурсоёмкие социал-демократические подходы представляются неприменимыми.

Российский корпоративизм в 90-е гг., как более целостный, системный и идеологически обоснованный подход, проявился в деятельности таких российских политиков и государственных деятелей, как Е.М. Примаков, Ю.М. Лужков, А.И. Вольский.

В 2000-2008 гг. сформировался последовательный внутриполитический курс, который, со значительными оговорками, можно определить как неоконсервативный или социал-консервативный. Следует упомянуть, что американский, британский и германский неоконсерватизм сочетает либеральные меры экономической политики и традиционно консервативные меры в социальной сфере. «Младолибералы» (или «умеренные либералы») в Правительстве РФ в 2000-2008 гг. (Г.О. Греф, А.Л. Кудрин и другие) довели до конца незавершённые экономические реформы 90-х гг. Вместе с тем, качество управления социальной сферой заметно отставало от видимых успехов в финансово-экономической политике. Социальные реформы во многом сохраняли запаздывающий, зависимый и реактивный характер в в 2000-2004 гг. Социальная политика осуществлялась в рамках социально-экономической стратегии развития, предложенной Г.О. Грефом, и жёсткой монетаристской политики Министерства финансов РФ. Представляется очевидным стремление политико-административной элиты отложить непопулярные социальные реформы до выборов Президента РФ в марте 2004 г.

Знаменательно, что первые инициативы по реформированию социальной сферы в рамках, по сути, социал-консервативной идеологии с её особым акцентом на семейной политике в 2002-2003 гг. исходили от Российской партии жизни и, позднее, «Справедливой России» и их лидера С.М. Миронова, а не от Правительства РФ. Казалось, инициативы С.М. Миронова в демографической и семейной политике, социальной поддержке материнства и детства, социально-трудовой сфере и регулировании доходов населения служат компромиссом между политической программой КПРФ и политикой «младолибералов». Само внимание этой политической силы к социальным вопросам призвано было потеснить на левом фланге российского политического спектра коммунистов. Однако при широком использовании левой и социал-демократической фразеологии сторонники партии жизни и «Справедливой России», фактически, сформулировали социал-консервативную политическую программу, вполне совместимую со специфическим неоконсервативным курсом Президента и Правительства РФ.

Структурные социальные реформы начались в 2004 г. Они характеризовались явным преобладанием корпортивистских механизмов реализации. Корпоративизм социальной политики 2004-2008 гг. нельзя сводить к предпочтениям властвующей элиты в пользу германских моделей и рецептов решения социальных проблем.

Российский корпоративизм имеет глубокие исторические корни. Ещё М.М. Сперанский в начале XIX в., задолго до бисмарковской «социальной политики», целенаправленно выстраивал систему государственного протекционизма и корпоративных, договорных отношений государственной власти и нарождающегося российского предпринимательства. Особенно ярко государственный протекционизм и корпоративизм проявился в деятельности С.Ю. Витте в конце XIX – начале ХХ вв. Гипертрофированная форма российского корпоративизма, в сравнении с германским опытом, на который в то время ориентировалась российская политическая элита, во многом послужила причиной того, что мировой экономический кризис 1903 г. имел более тяжелые последствия для российской экономики. Симптомом несостоятельности политики крайнего государственного протекционизма послужил крах гигантской корпорации С.И. Мамонтова в 1899 г. – самого активного деятеля в негосударственной социальной политике, знаменитого благотворителя не только в сфере культуры, но и в образовании, здравоохранении и социальной помощи. Проекты реформ в образовании, здравоохранении и других социальных отраслях П.А. Столыпина в 1906-1911 гг., направленные на снижение государственного протекционизма и этатизма, так и не были реализованы. Сама политика П.А. Столыпина на постах министра внутренних дел и председателя Совета министров в целом может характеризоваться как умеренно-консервативная по сравнению с крайним консерватизмом сторонников абсолютной монархии, но никак не либеральная.

Таким образом, российский корпоративизм социальной политики сформировался на основе устойчивых традиций. Жёсткая политика в области обеспечения внешней и внутренней безопасности страны, жёсткие меры в административной и бюджетной сфере в 2000-2008 гг. сочетались с широким компромиссом и стремлением к достижению консенсуса в социальной политике. Политическое руководство страны сумело интегрировать в единую и последовательную социальную политику различные политические концепции и доктрины: «младолибералов», умеренно консервативной политической группировки во главе с Примаковым и Лужковым, лево-центристских политических сил, право-центристских политиков, перешедших из правых партий в «Единую Россию», различных региональных политических объединений разной ориентации. Только коммунисты остались в оппозицию к данному курсу.

Сформировалась подлинно центристская политическая идеология и программа преобразований в социальной сфере, которую с большой долей условности можно назвать социал-консервативной. Важно подчеркнуть, что правящие политические силы в России учитывают самые современные тенденции в европейской социальной политике, что отражается в регионализации социальной политики, создании институтов социального партнёрства на региональном уровне, внедрении компетентностного похода в образовании, программно-целевого подхода и солидарных принципов финансирования социальной сферы.

Своеобразная разновидность российского корпоративизма в социальной политике прослеживается на региональном уровне в г. Москве, Нижегородской и Калининградской областях под руководством Ю.М. Лужкова, М.Е. Шанцева и Г.В. Бооса. Их стиль политического руководства в социальной сфере характеризуется применением самых разнообразных приёмов и механизмов социального партнёрства, социальными обременениями крупного и среднего бизнеса на договорных началах и с использованием экономических рычагов стимулирования, разгосударствлением социального сектора, подчинением социальной сферы требованиям экономической эффективности, нормативным подходом в формировании стандартов и финансировании услуг социальной сектора, прагматизмом в определении целей, задач и приоритетов социальной политики.

Социальные обременения для бизнеса не помешали всем трём регионам демонстрировать высокие темпы социально-экономического роста. Причина нечувствительности предпринимателей к социальным обременениям кроется в том, что главные проблемы государственно-частного партнёрства для предпринимателей заключаются в коррупционно опасных высоких административных барьерах, а не в социальных обязательствах, которые, в конечном счёте, способствуют формированию положительного имиджа их предприятий. Если социальные обременения компенсируются усилением административной дисциплины и снижением административных барьеров, то такая политика не может отрицательным образом повлиять на деловую активность. В условиях недостаточной фискальной дисциплины частного сектора, неэффективности инструментов налогового администрирования, неготовности российских предпринимателей выступать с самостоятельными социальными инициативами, социальные обременения посредством механизмов социального партнёрства позволяют наиболее приемлемым образом решать проблему недофинансирования социальной сферы.