Вопрос 4. Формы и методы государственного управления

Задачи и функции такой деятельности реализуются в конкретных действиях органов государственного управления и их должностных лиц. Эти действия находят внешнее выражение и называются формой реализации исполнительной власти (или формой управленческой деятельности).

Административно-правовая форма - это способ выражения государственно-правового содержания управленческой деятельности.

Содержание исполнительной власти раскрывается в её функциях, компетенции субъектов, в методах, используемых ими в интересах решения поставленных перед ними задач.

Важное значение имеют последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других - не вызывают таковых. Отсюда, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм государственно-управленческой деятельности (внутри аппаратной работы).

Главное и основное значение в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешнее юридическое воздействие. В них фактически выражается сама исполнительная власть со своими атрибутами.

Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществлённое в рамках его компетенции и вызывающее определённые последствия.

Управленческие действия вызывающие юридические последствия или же имеющие определённое юридическое значение можно обозначить как административно-правовые формы.

Формы управленческой деятельности многообразны. Поэтому их выбор зависит от многих обстоятельств: от характера компетенции данного органа; особенности объекта управляющего воздействия; конкретных целей совершаемых управленческих действий; характера решаемых вопросов; характера вызываемых действиями последствий. Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоприменительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их деление на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий.

Правовые формы государственного управления всегда влекут за собой чётко выраженные юридические последствия. К числу правовых форм относятся:

1) принятие нормативных актов;

2) издание индивидуальных (административных) актов;

3) заключение договоров;

4) совершение других юридически значимых действий;

5) осуществление организационных действий;

6) выполнение материально-технических (организационно-технических) операций.

Неправовые формы государственного управления не требуют полного и строгого, определённого законом юридического оформления, не связаны с совершением юридически значимых действий и не влекут юридических последствий. Их видами выступают:

1) осуществление организационных действий;

2) осуществление аналитических действий;

3) осуществление обеспечительных действий и т.п.;

4) выполнение материально-технических операций.

Правовые формы государственного управления можно классифицировать по следующим основаниям:

1) по содержанию:

• правотворческая - выработка правовых норм, изменение, отмена;

• правоприменительная - это установление фактических обстоятельств дела, выбор, нормы права,, принятие по делу решения, исполнение акта применения права;

2) по целенаправленности:

• внутриуправленческая деятельность;

• внешнеуправленческая деятельность;

3) по способу выражения:

• словесные (письменные и устные);

• конклюдентные (жесты, сигналы, движения, знаки);

4) по объёму:

• общеобязательные;

• адресованные конкретным объектам;

5) по условиям применения:

• нормальная общественная жизнь;

• реакция на негативные явления в сфере государственного управления (охранительные);

6) по особенностям объекта управляющего воздействия:

• государственные;

• кооперативные;

• акционерные;

• коммерческие;

• частные и т.д.;

7) по степени юридического выражения:

• основные (издание правовых актов);

• базирующиеся на них - регистрационные, разрешительные, надзорные, пресекательные, обеспечительные, лицензирование и т.д.;

8) по юридическому содержанию:

• предписывающие, запретительные, дозволительные.

Существуют и иные критерии классификации форм управления.

Таким образом, форма управления - это внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определённые последствия.

Главенствующая роль в системе административно-правовых форм отводится правовым актам управления.

В источниках административного права довольно часто встречается выделение среди общих методов государственного управления методов принуждения и убеждения по признаку использования властных полномочий. Гавриленко Д.А кроме названных методов дополнительно выделяет еще и стимулирование или поощрение.

Убеждение в государственном управлении это - метод воздействия государства на сознание и поведение людей, представляющий собой комплекс воспитательных, разъяснительных мероприятий, повышающих сознательность, организованность, ориентирующих на добросовестное соблюдение гражданами правовых норм.

Цель убеждения как особого средства воспитания состоит в том, чтобы обеспечить соблюдение правовых требований рабочими и служащими, всеми трудящимися в силу внутреннего признания ими этих требований. Убеждение позволяет совместить требования закона, властные предписания компетентных органов с внутренней убежденностью работника, достичь единства интересов человека и общества, совпадения воли народа, воплощенной в законе, с индивидуальной волей. Убежденность человека должна быть результатом его размышления и принятия решений.

Административное принуждение. Являясь основным методом воздействия на сознание и волю людей, метод убеждения не всегда оказывается достаточно действенным в отношении лиц, совершающих противоправные действия. В связи с этим государство, охраняя неприкосновенность личности, ее права и свободы, законные интересы граждан, органов, предприятий, учреждений и организаций, вынуждено применять принуждение.

В своей основе принуждение как метод государственного управления так же, как и убеждение, представляет собой сложную систему средств, приемов, способов воздействия на поведение граждан и направлено на достижение согласия в обществе.

К основным признакам, характеризующим административное принуждение, можно отнести следующие:

1.  Административное принуждение является особым видом государственного принуждения, имеющим своей целью охрану регулируемых, как правило, нормами административного права общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления.

2. Всем мерам административного принуждения присущ государственно-властный характер.

3. Основанием для их применения является совершение административного правонарушения или особые условия, предусмотренные правовой нормой, когда меры административного принуждения используются для предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий.

4. Акты, регламентирующие применение мер административного принуждения, уполномочены издавать строго определенные органы власти: Национальное собрание; Президент Республики Беларусь; Совет Министров; местные Советы депутатов (исключая поселковые и сельские Советы), а при чрезвычайных обстоятельствах - и исполнительные комитеты.

5. Административное принуждение состоит в понуждении к исполнению гражданами и должностными лицами, юридических обязанностей, установленных правовыми нормами.

6. Административное принуждение применяется целях прекращения противоправных действий; наказания нарушителей в административном порядке; обеспечения общественной безопасности, когда наступление экстраординарных условий определяют необходимость принудительных мер и при отсутствии правонарушений.

7. Административное принуждение применяется лишь уполномоченными на это органами и должностными лицами, круг которых строго определен правовыми актами.

8. Административно-правовое принуждение всесторонне регулируется соответствующими нормами, которые закрепляют виды мер принуждения, основания и порядок их применения.

Таким образом, административное принуждение - это система мер морального, материального, физического и психического воздействия уполномоченных органов на сознание и волю людей в целях достижения определенного поведения, строгого соблюдения дисциплины и законности в сфере управления.

Меры административного принуждения весьма разнообразны и многочисленны. В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправным посягательством на эти отношения, все меры административного принуждения могут быть разделены на четыре группы:

• административно- предупредительные;

• административного пресечения (административно-пресекательные);

• меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

• административной ответственности.

Под мерами административного предупреждения понимают способы и средства, направленные на предупреждение правонарушений и недопущение их отрицательных, вредных последствий, а также на предотвращение наступления обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных органов, предприятий, учреждений и организаций.

Административно-предупредительные меры не связаны с совершением правонарушений. Они их предотвращают и в этом смысле предшествуют применению иных мер принуждения, направленных против виновных в совершении административных правонарушений.

На основании классификации мер по целям применения выделяют две группы мер административного предупреждения.

К первой группе относятся меры, которые применяются в целях предупреждения угрозы общественной и личной безопасности граждан, предотвращения наступления возможных нежелательных или вредных последствий, в частности:

• введение карантина;

• таможенный досмотр, т.е. проверка вещей при переезде через государственную границу с целью предупреждения контрабанды;

• принудительное медицинское освидетельствование физического состояния лиц, санитарного состояния предприятий торговли и общественного питания;

• принудительное выселение из домов, находящихся в аварийном состоянии; реквизиция имущества, т.е. временное возмездное изъятие (например, личного транспорта) в силу государственной необходимости при наступлении стихийных бедствий;

• пожарный надзор;

• административный надзор;

• регистрация оружия, транспортных средств и т.п.

Ко второй группе мер предупреждения относятся меры, которые имеют целью предупредить правонарушение, им присуща четко выраженная профилактическая направленность. Такими мерами являются: проверка документов, удостоверяющих личность; контрольные и надзорные проверки; досмотр вещей и личный досмотр граждан, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, и др.

Меры пресечения - это способы и средства принудительного воздействия, применяемые в целях прекращения противоправного деяния, предотвращения его общественно опасных последствий, а также обеспечивающие возможность последующего привлечения нарушителя к юридической ответственности.

Цель пресечения - прекратить противоправные деяния и не допустить новых. Оно должно быть оперативным, а поэтому часто осуществляется в условиях дефицита информации об обстановке, характере противоправного деяния.

Среди средств административного принуждения меры пресечения наиболее многочисленны и разнообразны, что обусловливается необходимостью быстрого и эффективного прекращения различного рода посягательств на интересы государственных, общественных и иных организаций, граждан. Их можно свести в следующие группы:

• меры пресечения, применяемые непосредственно к личности

правонарушителя;

• меры пресечения имущественного характера;

• меры пресечения технического характера;

• меры пресечения санитарно-эпидемиологического характера;

• меры пресечения финансово-юридического характера.

Однако следует отметить некоторую условность данной классификации.

Имеются и другие меры административного пресечения.

Цель применения процессуальные мер пресечения - обеспечить нормальный ход производства по делам об административных правонарушениях:

• не позволить виновному уклониться от ответственности;

• собрать необходимые доказательства;

• обеспечить исполнение постановления.

Меры административной ответственности применяются к лицам в случае совершения административного правонарушения и находят свое выражение в наложении на виновных лиц административных взысканий.

Все перечисленные меры административного принуждения используются в интересах более эффективного решения задач и функций исполнительной власти и государственного управления.