Вопрос 2. Тема 2. Административно-правовые нормы и отношения.

Административное право состоит из многочисленных правовых норм. В юридической литературе существуют разные варианты определения административно- правовой нормы.

Б.М. Лазарев: «Норма административного права есть установленное государством правило, которое призвано регулировать отношения в сфере государственного управления и реализация которого, как и норм других отраслей права, подкрепляется на случай невыполнения принудительной силой государства».

В.М. Манохин: «Нормы административного права есть установленные компетентными органами, строго определённые, обеспеченные мерами государственного принуждения правила поведения участников государственного управления».

Крамник А.II.: «Административно-правовая норма эго установленное компетентными государственными органами правило поведения субъектов в сфере государственного управления».

Особенности административно-правовых норм:

особая сфера применения - область деятельности административных органов;

нормами административного права регулируются управленческие общественные отношения;

наличие обязательных правил поведения субъектов административного права;

императивный (повелительный) характер;

имеют свои средства обеспечения, охраны от возможного невыполнения или ненадлежащего выполнения их повелений;

нередко возникают в результате правотворческой деятельности органов государственного управления;

во многих случаях они регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права;

имеют широкий масштаб своего воздействия.

Под административно-правовой нормой понимается общеобязательное формально определённое правило поведения, установленное либо санкционированное государством в сфере реализации механизма исполнительной власти.

Признаки административно-правовой нормы:

1. административно-правовая норма - это правило поведения, те правовые возможности и обязанности, которые установлены в отношении субъектов права;

2. признак общеобязательности - это обозначает, что данное правило поведения обязательно для неопределённого круга лиц;

3. нормы права всегда исходят от государства, по этой причине правило поведения может устанавливать только государство, либо по санкции государства иные лица в строго определённых случаях;

4. признак формальной определённости - под этим понимается то, что норма права должна быть закреплена в писаном акте.

административно-правовые нормы создают правило поведения в сфере реализации механизма исполнительной власти, речь идёт о том, что административно-правовые нормы создают только такие правила поведения, которые непосредственно направлены на реализацию исполнительной власти; как правило, нормы регламентируют организационные отношения.

Существуют различные классификации административно-правовых норм. А.Н. Крамник предлагает классифицировать административноправовые нормы последующим критериям:

1) по целевому назначению;

2) по методу воздействия;

3) по юридической силе;

4) по адресатам;

5) по содержанию;

6) по действию в пространстве и во времени.

По целевому назначению нормы административного права можно разделить на: нормы положительного регулирования и правоохранительные. Нормы положительного регулирования направлены на регулирование правомерного поведения, формулируют положительные веления, т. е. устанавливают определённые права и обязанности и не содержат санкций. Например, в соответствии с п. 1 ст. 45 Закона Республики Беларусь «О дорожном движении» аварийная световая сигнализация должна быть включена в случае дорожно-транспортного происшествия. Санкция наличествует у правоохранительных норм. Например, согласно ч. 1 ст. 25.8. КоАП: «нарушение призывниками или военнообязанными правил воинского учета - влечет наложение штрафа в размере от двух до трех базовых величин».

Но методу воздействия различают нормы:

1) обязывающие, т. е. предписывающие в предусмотренных данной нормой условиях совершать определённые действия. Веления, которые содержатся в такого рода административно-правовых нормах, могут быть выражены как обязательное предписание. Например, в соответствии с п. 6 ст.  Закона Республики Беларусь «О дорожном движении» водитель транспортного средства обязан своевременно предоставлять транспортное средство на государственный технический осмотр»

2) запрещающие, т. с. такие, которые предусматривают запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определённых данной нормой. Запреты могут носить общий или специальный характер. Например, действие (бездействие), составляющее административное правонарушение, является общим запретом (примером запрета специального характера может служить следующая норма: в соответствии с п. 1 ст. 4 Закона Республики Беларусь «Об участии граждан в охране правопорядка» гражданам, принимающим участие в охране правопорядка, запрещается осуществлять деятельность, не предусмотренную настоящим Законом»).

3) уполномочивающие или дозволительные, разнообразные по наименованию, в которых выражается предусмотрение административно-правовой нормой возможности адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Прямых предписаний, как и запретов, нет. Однако норма создаёт определённый правовой режим, в рамках которого участники регулируемых отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного средства юридического воздействия, а именно - разрешения. Дозволение фактически означает разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия. В административно-правовой литературе дозволительные нормы соответственно могуч характеризоваться как разрешительные.

4) рекомендательные административно-правовые нормы (однако, этот вопрос в теории административного права носит достаточно дискуссионный характер);

5) дефинитивные. Например, в соответствии со ст. 1.3 КоАП Республики Беларус. вредные последствия причинение имущественного, морального и иного вреда охраняемым настоящим Кодексом правам и интересам;

6) стимулирующие (поощрительные) обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых общественных отношений. В литературе отмечается: удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию, что связывается с использованием в процессе реализации исполнительной власти экономических рычагов (методов). Именно в таком аспекте говорится об установлении налоговых, таможенных и иных льгот, освобождении от налогового обложения, применении льготного кредитования.

По юридической силе нормы делятся:

1) на конституционные;

2) на нормы президентских правовых актов;

3) на нормы законов;

4) на нормы органов государственного управления, которые также имеют свою иерархию (нормы Совета Министров, республиканских органов государственного управления, местных органов государственного управления).

По адресатам нормы классифицируют следующим образом:

1) регулирующие правовой статус государственных организаций;

2) регулирующие правовой статус работников государственных организаций;

3) определяющие правовой статус органов местного управления;

4) определяющие правовой статус граждан в сфере управления.

По содержанию нормы делятся на:

1) материальные;

2) процессуальные.

Административно-правовые нормы, как и нормы других отраслей права, имеют структуру. Они состоят из:

1) гипотезы;

2) диспозиции;

3) санкции.

Диспозиция - основная часть административно-правовой нормы - определяет само правило поведения, предписываемое, дозволяемое или рекомендуемое данной нормой права. Без неё не может быть административно-правовой нормы как таковой. Административно-правовая норма может состоять только из диспозиции, например, содержащаяся в ч. 1 ст. 3.1. КоАП  «Вина психическое отношение физического лица к совершенному им противоправному деянию, выраженное в форме умысла или неосторожности».

Гипотеза содержит указание на фактические условия, при наличии которых нужно и можно действовать определённым образом. Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы административного права, являются юридическими фактами. Они порождают, изменяют или прекращают административные правоотношения.

Санкция предписывает меру конкретной ответственности для нарушителя административно-правовой нормы.  Наиболее распространёнными санкциями являются меры дисциплинарной и административной ответственности и меры пресечения. Санкция имеет место в правоохранительных нормах и отсутствует в нормах положительного регулирования.

В преобладающей части норм административного нрава имеется не три части, а две: гипотеза и диспозиция или диспозиция и санкция.

По действию в пространстве различают нормы:

1) общего действия (республиканского);

2) местного действия;

3) межтерриториального масштаба действия.

Нормы общего действия распространяются на всю территорию республики. Это нормы, содержащиеся в законодательных актах, актах Президента Республики Беларусь, Совета Министров, республиканских органов государственного управления.

Нормы местного действия распространяют свою силу на определённую административно-территориальную единицу или действуют в пределах одного учреждения, организации. Например, нормы, находящиеся в актах местных Советов депутатов, местных исполнительных комитетов действуют в пределах соответствующей территории: сельсовета, района, города, области.

Нормы межтерриториального масштаба действия - это такие правила, которые распространяют своё влияние на соответствующую территорию независимо от административно-территориальных единиц или на две или более области, города, района, посёлка, сельсовета. Например, установление карантина, определённых запретов, ограничений (иных правил) в связи со стихийными бедствиями или при иных чрезвычайных ситуациях (Закон Республики Беларусь «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

По действию во времени различаются нормы постоянного и нормы временного действия.

По общему правилу, большинство административно-правовых норм не ограничены определёнными сроками действия. Они действуют бессрочно, постоянно до их официального изменения либо отмены, прекращения действия. Временный срок действия административно-правовых норм регулируется общими правовыми предписаниями, содержащимися в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В соответствии со ст. 65 указанного закона декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь вступают в силу через 10 дней после их официального опубликования, если в этих актах не установлен иной срок. Указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих документах нс установлен иной срок. Постановления палая Парламента Национального собрания Республики Беларусь вступают в силу с момента принятия, если иное нс предусмотрено в самих постановлениях.

Нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. При этом, как правило, нормативные правовые акты публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь.

Таким образом, норма административного нрава, начинает действовать: через 10 дней после официального ее опубликования; со дня включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь после специального названного срока.

В соответствии со ст. 67 Закона «О нормативных актах Республики Беларусь» нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет своё действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет своё действие на отношения, возникшие до его вступления в силу.

Основным принципом действия любой нормы во времени является немедленное действие. Если норма ухудшает правовое положение граждан (усиливает или устанавливает вновь ответственность, увеличивает возраст, стаж для получения права и г. д.), она должна иметь перспективное действие, а старая должна переживать себя. И, наоборот, норме, благоприятной для граждан, на которых она распространяется, может быть придана обратная сила.

Закон, устраняющий противоправность деяния, смягчающий или отменяющий ответственность физического лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу. Со дня вступления в силу закона, устраняющего противоправность деяния, соответствующее деяние, совершённое до его вступления в силу, не считается административным правонарушением.

Закон, устанавливающий противоправность деяния, усиливающий ответственность или иным образом ухудшающий положение физического или юридического лица, обратной силы не имеет».

предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся.

Данный вариант реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими правового режима в сфере государственного управления.

Применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочным органом индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и др.).

Административно-правовая норма реализуется не в результате какого-либо запрета гой или иной стороной управленческого отношения, а путем официального юридически властного решения конкретного дела, что относится к компетенции органов государственного управления (должностных лиц).

Правоприменение - общая характеристика механизма исполнительной власти. По своему социальному содержанию применение административно-правовых норм представляет собой одну из правовых форм исполнительной управленческой деятельности.

Реализация административно-правовых норм в форме соблюдения характеризуется добровольным подчинением субъекта права требованиям административно-правовых норм. Сущность данной формы состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким образом, соблюдение может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (например, на обжалование).

Административно-правовые отношения это разновидность правоотношений, т. е. общественных отношений, регулируемых нормами права. Соответственно, под административно-правовыми можно понимать общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Почти все авторы, основательно занимавшиеся административным правом, исследовали административно-правовые отношения.

Административно-правовые отношения возникают между:

административными органами, их должностными лицами и гражданами;

административными органами, их должностными лицами и предприятиями, организациями, учреждениями;

административными органами, их должностными лицами и общественными объединениями и их представителями и др.

Существуют специфические причины возникновения административно-правовых отношений, в числе которых можно отметить следующие:

они складываются в связи с осуществлением административными органами функций государственного управления;

одним из субъектов данных отношений обязательно выступает административный орган;

они могут возникать как по инициативе любой из сторон, так и без согласия одной из них.

 

Административно-правовое отношение- это урегулированные нормами административного права фактические, общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления, осуществление исполнительной власти, а также внутри-организационные отношения в аппаратах государственных органов, отношения связанные с осуществлением государственной службы и разрешение споров, вытекающих из административных правоотношений (административная юстиция), а также привлечение к административной ответственности (административная юрисдикция).

Основные признаки административных правоотношений:

1) Административные правоотношения возникают, изменяются, прекращаются на основании административных норм, они урегулированы нормами административного права.

2) Административные правоотношения всегда возникают в сфере государственного управления, осуществления исполнительной власти и связанно с ее функционированием.

3) Участники административных правоотношений всегда наделаются взаимными правами и обязанностями. Нели у одного участника есть права, то у другого участника есть обязанности и наоборот.

4) Административные правоотношения имеют сознательно волевой характер. Возникают, изменяются, прекращаются по воли одной из сторон.

5) Административные правоотношения могут возникать но инициативе любой из сторон. Согласия другой стороны не является обязательным. Характерная черта административных правоотношений. Одной из сторон всегда выступает орган государственного управления.

6) Организация наделенная властными полномочиями, органы местного самоуправления.

7) Административных правоотношениях один из субъектов всегда действует юридически властно и данный субъект всегда наделен властными полномочиями.

8) Административные правоотношения гарантируются государством, в том числе в необходимых случаях его принудительной силой.

9) Административные правоотношения могут защищаться как в судебном порядке, так внесудебном административном порядке. В основном эти отношения защищаются во внесудебном порядке.

Элементы административно-правовых отношений:

1. Субъект - это участник (сторона) правоотношения в сфере исполнительной власти, наделенный соответствующими государственно- властными полномочиями но осуществлению управленческих функций. Обычно в качестве субъекта административно-правовых отношений выступает орган исполнительной власти и его должностные лица, в официальной форме выражающие волю и интересы государства.

В определенных случаях в роли субъектов могут выступать суды (например, при рассмотрении административных дел) и общественные объединения при реализации своих управленческих функций (например, профсоюзы при управлении подведомственными санитарно-курортными учреждениями). В качестве субъектов административно-правовых отношений могут выступать и другие субъекты административного права.

2. Объект - это другой участник (сторона) правоотношения, т.е. это физические и юридические лица, которые наделены правами и обязанностями в сфере исполнительной власти, но в качестве управляемой стороны. Ими могут быть: граждане; государственные служащие; администрации государственных и негосударственных предприятий; органы исполнительной власти; местные органы самоуправления; иностранные организации.

3. Юридические факты - это фактические обстоятельства, с которыми правовые нормы связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Только при наличии юридического факта субъект административного права становится субъектом административных правоотношений. Юридические факты делятся на действия и события.

Действия - результаты активного волеизъявления участника правоотношения. Они могут быть правомерными или неправомерными.

События - это явления, не зависимые от воли людей, но имеющие юридическое значение (например, достижение определенного возраста, с чем связываются юридические последствия; смерть; стихийное бедствие).

Под административно-правовым отношением понимается урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

Классификация осуществима при наличии определённых критериев. В научной литературе о таких критериях встречаются различные суждения.

По юридическому характеру административные отношения делятся:

1) на материальные, которые возникают на основании норм материального права, например, отношения, возникающие по руководству Совета Министров Республики Беларусь деятельностью республиканских органов или по обеспечению прав и свобод граждан, защите личности от любых противоправных действий;

2) на процессуальные, которые связаны с административным процессом. Примерами могут быть отношения, складывающиеся по поводу рассмотрения дел о дисциплинарных проступках либо об административных правонарушениях, обращений граждан.

Административно-правовые отношения в зависимости от формы государственного управления (по занимаемому месту в системе) делятся следующим образом:

1) собственно государственные, которые в свою очередь делятся на общие и отраслевые. Одной из сторон общих правоотношений является Президент Республики Беларусь или Правительство Республики Беларусь. Такие отношения складываются при решении управленческих вопросов общегосударственной, республиканской значимости, а также других вопросов, относящихся к их компетенции, но не являющихся внутриорганизационными. Отраслевые отношения складываются в процессе осуществления отраслевого управления;

2) функциональные, межотраслевые - образуются при реализации надведомственного управления (Министерством финансов, труда и социальной защиты, Министерством по налогам и сборам, ГАИ и т. д.);

внутриорганизационные, которые складываются внутри структурных подразделений, между структурными подразделениями учреждений, организаций по реализации организационной функции. Такие отношения имеют место и в органах прокуратуры, судах, палатах Национального собрания Республики Беларусь. Например, Председатель Верховного суда распределяет дела между судьями Верховного суда по подведомственности;

3) местного характера - складываются при осуществлении местного управления и местного самоуправления. Например, Председатель районного исполнительного комитета издает распоряжения о выделении средств из местного бюджета на озеленение улиц города;

4) хозяйственные отношения - ото правоотношения, складывающиеся в процессе хозяйственного управления, например, отношения между администрацией высшего учебного заведения и абитуриентом по поводу поступления, по поводу организации учебного процесса.

Административно-правовые отношения по характеру порождающих их юридических фактов делятся на отношения, порождаемые правомерными и неправомерными фактами.

 

Правоотношения позитивного характера направлены на осуществление диспозиции правовой нормы, а негативного - на реализацию её санкции.

По конкретному содержанию (по связи с вещами, имуществом) правоотношения делятся:

1) на неимущественные - это те, которые в процессе их осуществления не связаны с имуществом (вещами). Например, регистрация новорожденного, зачисление на должность государственного служащего, привлечение к дисциплинарной ответственности;

2) на имущественные, которые возникаю! обычно при управлении объектами государственной собственности. Например, отношения, связанные с передачей материальных ценностей из ведения одной государственной организации в ведение другой, в связи с владением, пользованием и распоряжением государственной собственностью, находящейся на балансе того или иного органа.

По способу защиты различают административно-правовые отношения, защищаемые в административном порядке и защищаемые в судебном порядке. Административный порядок защиты выражается в разрешении споров, обеспечении прав и интересов субъектов правоотношений органами государственного управления

По юридическому характеру взаимодействия их участников выделяются вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения. Данный вид административных правоотношений представляет наибольший интерес по сравнению с другими, т. к. он наиболее полно и целостно характеризует правоотношения, внутри него также выделяются некоторые подвиды, а главное - нет единства мнений в выделении данного критерия классификации.

Таким образом, вопрос о характеристике и классификации видов административно-правовых отношений имеет важное теоретическое и прикладное значение для административного права.