Роль телеологического толкования

СОВЕТСКОГО ЗАКОНА В ЮРИДИЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ

§ 1. Телеологическое толкование советского закона и правотворчество

В правовой науке рассмотрены многие ключевые проблемы правотворчества. Что касается толкования как содержательной стороны законотворческого процесса, то оно еще не привлекало должного внимания ученых-юристов ', хотя признано, что толкование приобретает существенные особенности, когда включается в систему правотворческой деятельности2. Законодательный процесс включает в себя различные действия. В чехословацкой литературе, например, принято делить их на четыре фазы. По меньшей мере три из них непосредственно связаны с телеологическим толкованием: определение целей и содержания законодательной деятельности; создание и формулирование правовых норм, отвечающих этим целям и содержанию; проверка эффективности новых правовых норм при их реализации3. Это связано с тем, что процесс формирования цели закона при его создании предполагает обращение не только к социально-экономическим, политическим и иным закономерностям, но и к наличным целям действующих правовых норм. Цель разрабатываемого закона, установленная в соответствии с осознанной объективной потребностью правового регулирования, должна вписаться в систему законодательных целей советского государства 4. Поэтому правильное определение цели создаваемого акта предполагает обращение к целям более высокого порядка, в отношении которых она находится в подчиненном положении. Имеется в виду изучение целей институтов, отраслей права, в систему которых предполагается включение нового нормативного акта. С другой стороны, цель закона невозможно правильно сформулировать без установления и учета однопорядковых и низших целей, целевых установок, связанных с ним правовых норм. Уточнение целей исключает, например, возможность такого несоответствия норм, когда резуль-

таты реализации одной нормы препятствуют достижению результатов другой 5. С учетом этого в процессе подготовки проектов законодательных актов тщательно проверяются все нормы, имеющие даже отдаленное отношение к проекту. Таким образом, необходимость внутренней согласованности законодательства требует в процессе создания нового правового акта его анализа как с точки зрения общих, основных целей советского права, так и координации, подчинения, соподчинения с целями иных правовых актов, норм, являющихся элементами соответствующей правовой системы (института, отрасли)6. Такой анализ осуществляется с помощью рассмотренных выше приемов телеологического толкования. В правотворчестве, ввиду большого значения конечного результата применения этих методов, содержание телеологического толкования представляется в наиболее полном объеме.

Вопрос о применении телеологического толкования в ходе подготовки нормативных актов имеет особое значение ввиду актуальности задач юридической науки по разработке конкретных путей и средств обеспечения адекватного юридического выражения в нормах права основополагающих целей и принципов перестройки и ускорения социально-экономического развития страны 7.

Телеологическое толкование находит применение в правотворчестве и в связи с тем, что проекты нормативных актов чаще всего подготавливаются заинтересованными ведомствами- Подзаконные акты включаются в единую систему действующего законодательства, следовательно, их целевые установки должны находиться в соответствии с иными законодательными целями. Практика показывает, что в них не всегда правильно определяется предмет и цели правового регулирования, частные цели противопоставляются общим целям, стоящим перед государством8. Генеральный секретарь ЦК КПСС М. С. Горбачев специально отмечал, что некоторые министерства, да еще с помощью Госкомитета по труду, Минфина, а порой и Госплана способны «так интерпретировать решения ЦК и правительства, что после всех ведомственных рекомендаций и инструкций от этих принципов на практике остаются рожки да ножки»9. Особенно серьезные возражения вызывают постановления и ведомственные инструкции, регулирующие отношения с участием граждан. В них иногда преобла-

дают ведомственные цели 10. Поэтому в литературе справедливо критикуется сложившееся положение, когда широкий размах получило ведомственное правотворчество. Видимо, есть смысл для введения как прямых ограничений, например, запрета регулировать отношения с участием граждан, так и косвенных, установления четкой системы конституционного контроля в стране. В материалах апрельского (1985 г.) Пленума ЦК КПСС прямо указывалось на необходимость резко ограничить число ведомственных инструкций, положений, методик, которые подчас своевольно толкуют решения партии и правительства м. Один из путей выполнения этого требования — соотнесение правотворческим органом цели издаваемого акта с общими интересами государства в регулируемой области, выраженными, в частности, в целях советского законодательства, в целях данной отрасли, института права. Приемы телеологического толкования в связи с этим приобретают значение одной из гарантий недопущения превалирования целей какого-то органа над общегосударственными целями. Как таковые они входят в механизм подготовки ведомственных актов, который обязательно должен включать проверку «на общегосударственные интересы»12. Нередко цели различных ведомственных актов не согласуются между собой, что приводит к вредным последствиям, не предусмотренным законом 13- Это также предполагает использование приемов телеологического толкования как одного из средств выявления, уточнения, правильного выражения воли законодателя. Ту же роль играет телеологическое толкование и в отношении локального нормотворчества. Еще не изжиты случаи издания так называемого «домашнего законодательства», когда, например, заводские «Правила постановки в очередь на детские ясли и сады» игнорируют цели закона, а иногда и прямо нарушают его14, решениями исполкомов местных Советов вводятся штрафы за действия, не предусмотренные административным законодательством 15.

Из круга вопросов, связанных с использованием различных приемов телеологического толкования в правотворчестве, представляется важным выделить несколько проблем.

Главным требованием, предъявляемым к любой правовой норме, является ее соответствие Конституции. Законодатель в своей деятельности безусловно придержи-

€0

вается этого главного системно-правового требования к вновь создаваемым нормам. Однако в действующем массиве законодательства еще можно обнаружить нормы, содержание которых не соответствует целям и принципам конституционных установлений. Так, диспозиция статьи 96 УК РСФСР, предусматривающей ответственность за мелкое хищение, сформулирована следующим образом: «Мелкое хищение государственного и общественного имущества... совершенное лицом, к которому (S учетом обстоятельств дела и личности не могут быть применены меры общественного или административного взыскания..» Отсюда следует вывод: если к лицу могут быть применены общественные или административные меры, то в его действиях отсутствует состав преступления. Таким образом, уголовно-правовая норма ставит наличие состава преступления в зависимость от личности правонарушителя. Тем самым нарушается требование Конституции, устанавливающей равенство всех граждан перед законом «независимо от происхождения, социального и имущественного положения... рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств». Бесспорно, что к другим обстоятельствам можно отнести и личность гражданина. Равенство перед законом предполагает одинаковую ответственность всех граждан СССР. Подобные случаи свидетельствуют о недостаточной четкости в уяснении смысла конституционных положений применительно к конкретной сфере регулирования. Наличие конституционных норм и принципов должно исключать такие случаи и обеспечивать строгое соответствие законодательства требованиям Основного закона. Один из путей обеспечения реализации этой функции Конституции — применение телеологического толкования в процессе правотворчества. Включение вновь создаваемого нормативного акта в систему действующего законодательства предполагает также учет федерализма советского права. При создании нормативных актов следует иметь в виду интересы как Союза ССР в целом, так и, в равной степени, всех союзных республик. Реализации этого требования служит и целевое толкование законов- При подготовке правовой нормы общесоюзного значения имеются в виду как общегосударственные цели, так и специфические задачи союзных республик в регулировании тех или иных общественных отношений. С другой стороны, единство

Е-228-6 81

законодательного регулирования на всей территории СССР требует соответствия республиканского законодательства союзному. Их соответствие предполагает совпадение, в том числе и в общей целевой направленности правового регулирования общественных отношений. Следовательно, при создании республиканского нормативного акта необходимо определять общие цели советского законодательства для соотнесения с ними целевой направленности данного акта.

Анализ законодательства свидетельствует о том, что на этом уровне правового регулирования в большей степени наблюдается единство. Так, исследование Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье, Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде, Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик и соответствующих республиканских кодексов показал, что цели правового регулирования, провозглашаемые в преамбулах и первых статьях Основ, практически полностью вошли в содержание кодексов. Например, положения преамбулы и ст. 1 («Задачи советского законодательства о браке и семье») Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье воспроизводятся в преамбулах и ст. 1 КоБСов Армянской ССР, Белорусской ССР, Украинской ССР, Узбекской ССР, Литовской ССР и других.

Прежде всего это объясняется единством для всех республик и союзного государства в целом целей строительства социализма и коммунизма, на достижение которых в конечном счете направлено все советское законодательство. Общность целей общесоюзных и республиканских законов обусловлена необходимостью проведения единой социалистической законности во всей федерации советских республик16, единообразного правового регулирования аналогичных общественных отношений во всех союзных республиках. Поэтому нормативные акты Союза ССР составляют основу для последующего республиканского регулирования, означают не только рамки, но и образец для субъектов федерации в правотворчестве17. Общесоюзные законы, указывая перспективы, общие линии развития как федеративного, так и республиканского законодатель; ства, безусловно обязательны для всех без исключения учреждений, организаций, должностных лиц и граж-

дан (ст. 74 Конституции СССР). Законы СССР, выражая и закрепляя в своих положениях общую, интернациональную волю всех народов Союза ССР, неизменно учитывают и особые специфические нужды и интересы населения каждой из национальных советских республик. При издании общесоюзных законов тщательно изучаются соответствующие законы союзных республик и практика их применения 18- В то же время, находясь в соответствии с основными нормативными актами СССР, правовые нормы, издаваемые субъектами федерации, неизменно воплощают и выражают также общие цели и принципы советского социалистического права как единой соподчиненной системы. Законодательство союзных республик не замыкается рамками отдельных территорий, а принимает (как часть системы советского права) активное участие в решении задач общегосударственного масштаба.

Вместе с тем в какой-то известной плоскости можно говорить об относительной самостоятельности целей законодательства субъектов советской федерации. Это существенно расширяет сферу применения телеологического толкования законов.

Суверенитет советских республик находит, в частности, воплощение в наличии собственного законодательства, которое по своим нормам может отличаться от общесоюзных и других республиканских актов. Если исходить из того, что каждая норма целенаправленна, а содержание нормы должно привести к ее осуществлению, то, видимо, различие правовых норм свидетельствует о наличии каких-либо специфических целей, преследуемых республиканским законодателем на уровне конкретных сфер общественных отношений, особенностей их регулирования. Это понятно, так как в актах и общесоюзного и республиканского характера особенности развития республик не могут быть обойдены и не могут не получить своего отражения в правовом регулировании. Такая постановка вопроса соответствует ленинским идеям об учете местных различий, существующих особенностей в хозяйственных, административных и иных отношениях 19, согласуется с политикой КПСС, предусматривающей постоянный учет как общих интересов всего Союза, так и интересов образующих его республик.

Соответствие республиканского законодательства об-

щесоюзному не означает их идентичности. Субъекты федерации вправе конкретизировать, развивать, дополнять положения очень многих общесоюзных актов. Так, в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье имеется лишь одна статья об опеке и попечительстве, а в КоБСе Киргизской ССР им посвящен раздел IV, включающий 42 статьи, КоБСе Белорусской ССР — гл. 13 (39 статей), КоБСе Литовской ССР — гл. 15 (37 статей).

Поставленные в общесоюзном масштабе цели решаются субъектами федерации применительно к своим задачам и условиям. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик, о браке и семье устанавливают 18-летний брачный возраст и предусматривают возможность его снижения союзными республиками, но не более чем на два года. Большинство союзных республик точно следует этому правилу, а в некоторых кодексах этот вопрос решается несколько иначе. Так, КоБС Узбекской ССР определяет брачный возраст для мужчин— 18 лет, женщин—17, возможность его снижения не предусмотрена (ст. 18). КоБС Литовской ССР устанавливает единый для мужчин и женщин брачный возраст— 18 лет и лишь в исключительных случаях может быть разрешено вступление в брак с 17-летнего возраста. Такие правила направлены на решение задач учета национальных, географических, этнографических и других местных особенностей, преодоления некоторых негативных явлений в регулируемых отношениях в данной республике.

Различие норм общесоюзного и республиканского законодательства не всегда означает наличие специфических задач правового регулирования, связанных с национальными особенностями. Оно может исходить из того, что каждая республика вправе выбрать наиболее удачное решение, эффективность которого проверена судебно-следственной, административной практикой. Союзные республики могут регулировать те общественные отношения, которые не регламентируются законодательством Союза ССР. Конечно, принимаемые ими акты не должны противоречить основным целям и принципам общесоюзного законодательства. До принятия кодексов о браке и семье 1968—1970 гг. законодательство всех республик предусматривало патронат. Сейчас он регулируется лишь кодексами Узбекской и Латвийской ССР.

Норма об охране имущества подопечных до назначения опеки или попечительства имеется только в КоБСе Киргизской ССР (ст. 172). Здесь, на наш взгляд, проявились не специфические цели правового регулирования, а суверенитет союзных республик как самостоятельных субъектов федерации, которые вправе устанавливать дополнительные нормы в пределах Конституции СССР, своего законодательства и компетенции.

Сравнительный анализ Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях и республиканских кодексов показывает, что последние шире определяют задачи этой сферы правового регулирования- В Основах цели административного взыскания не раскрываются, а в Кодексах об административных правонарушениях РСФСР и Казахской ССР имеются специальные статьи. Здесь, пожалуй, можно говорить не о различии общесоюзных и республиканских норм в рассмотренном плане, а о развитии Основ в этом отношении. Учитывая специфику предмета регулирования, а он имеет основополагающее значение в нормативном регулировании, так как определяет его направленность, безусловно, следовало бы определить его в Основах законодательства.

Коль скоро существуют цели, по объему не во всем совпадающие с общими целями правового регулирования, возникает необходимость их специального определения, корректировки с общими и иными целями законодательства, выбора соответствующего правового средства и т. д., т. е. требуется телеологическое толкование закона.

Практика показывает, что иногда выявляются неоправданные различия в законодательствах союзных республик, например, уголовных кодексах. В определенной части это является следствием неучета некоторых требований целевого толкования издаваемого закона. Уголовное законодательство — отрасль, где политика государства должна, на наш взгляд, проводиться наиболее последовательно, едино. Это согласуется с ленинской национальной политикой, отвечает задачам эффективности и одинаковой охраны системы социалистических общественных отношений и не затрагивает суверенитета союзных республик, так как задача организации борьбы с преступностью — всеобщая. Однако некоторые союзные республики сочли целесообразным преду-

смотреть определенный состав, например, ответственность за выпуск в продажу в торговых предприятиях заведомо недоброкачественных, нестандартных или некомплектных товаров (в УК РСФСР, Узбекской ССР, Казахской ССР, Армянской ССР и т. д.), другие (УК Латвийской ССР), несмотря на то, что эти действия еще имеют место, — нет. Имеются также существенные расхождения в диспозициях и санкциях указанных норм. В подобных случаях не учтены общие цели советского уголовного законодательства — одно из важнейших требований целевого анализа.

Предпосылкой высокого уровня правотворчества является изучение всех прежних актов по данному вопросу, согласование с ними целей вновь создаваемых норм. Исследование целей актов, регулировавших аналогичные отношения, степени их достижения способствует правильному определению сути новых выдвигаемых задач в данной области, их своевременности, выбору адекватного (возможно, иного, чем прежде, если то оказалось неэффективным) правового средства. Здесь находят использование генетические приемы телеологического толкования. В правотворчестве эти приемы представлены особенно хорошо. Правотворческий орган, готовящий проект закона, особенно если и ранее изданный аналогичный нормативный акт исходил от него, располагает различными подготовительными материалами, пояснительными записками и т. д., текстами отмененных нормативных актов и, оперируя ими, может точно судить о содержании изменения законодательной воли при подготовке нового закона.

Важным этапом в правотворчестве является избрание правового средства, адекватного поставленной законодателем цели. Эта проблема приобретает особое значение в условиях ускорения социально-экономического развития страны, ставящего новые задачи перед правовой системой и требующего поиска новых средств правового регулирования 20. В правотворческой деятельности данная проблема связана с тем, что необходимо ставить цели, которые соответствовали бы объективным закономерностям общественного развития. Выполнению данной задачи в определенной степени служат приемы телеологического толкования, так как они предполагают анализ наличных целей действующего законодательства, целей советского права более высокого порядка,

перспективных и конечных целей. Избираемое средство должно быть способно воплотить данную цель в реальные связи и являться моральным по своему характеру. Путем соотнесения грамматического, логического смысла нормы с ее целью можно добиться того, чтобы правовая форма активно способствовала развитию регулируемых отношений в направлении достижения поставленной цели, была бы эффективной. Так, действующее брачно-семейное законодательство позволяет судам рассматривать бракоразводные дела в отсутствии сторон или одной из них. Если учитывать цели охраны интересов семьи, политику КПСС и советского государства на ее укрепление, то указанная правовая норма не в полной мере содействует достижению этих задач, т. к. в отсутствие сторон суд не может, например, выполнить требование закона о принятии мер к примирению супругов. Поэтому целесообразнее вернуться к ранее действовавшему порядку, допускавшему рассмотрение дел без участия сторон лишь в исключительных случаях.

Нормы социалистического права и коммунистической морали имеют единые задачи, регулируя общественные отношения в интересах народа, в целях построения коммунизма. Поэтому, всесторонне учитывая цели советского права при формулировании конкретных правовых средств их достижения, законодатель способствует обеспечению их должного морального уровня.

Упущение из виду требований телеологического толкования закона может привести к тому, что юридическое содержание созданной нормы не будет соответствовать ее цели, вследствие чего не исключены такие нежелательные явления, как пробельность закона, необходимость распространительного или ограничительного толкования, что создает трудности в реализации закона. Практика показывает, что такие недостатки еще встречаются. Так, ч. 3 ст. 58 Конституции СССР предусматривает право граждан СССР на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей. Эта конституционная норма конкретизирована в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных

лиц при исполнении ими служебных обязанностей», Положении о порядке возмещения ущерба, причиненного указанными действиями21, и Инструкции о применении этого Положения от 2 марта 1982 г.22 Данные нормативные акты, судя по названию, полностью воспроизводящему конституционную норму, и введению к Указу, в котором говорится, что он принят «на основании ст. 58 Конституции СССР и в целях дальнейшего укрепления социалистической законности, усиления охраны прав и законных интересов граждан», провозглашают цели, полностью соответствующие направленности и общему смыслу конституционного требования. Цель их — ликвидировать неблагоприятные последствия незаконных действий, вернуть прежнее состояние пострадавшего во всех случаях причинения ущерба, лежащих за пределами административного управления23. Однако последующий анализ убеждает, что указанные цели не охватываются во всем их объеме текстуальными формулировками Указа и Положения, предусматривающих перечень оснований возмещения ущерба. Сюда входят незаконное осуждение, незаконное привлечение к уголовной ответственности, незаконное применение в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконное наложение административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. В данном перечне, например, отсутствует такое основание возмещения ущерба, как незаконное задержание по подозрению в совершении преступления, хотя оно, по существу, смыкается с предусмотренным в Указе незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу. Задержание возможно до 72 часов. Ущерб может заключаться в потере трехдневного заработка, ухудшении здоровья, заболевании пострадавшего, ущербе имуществу, оставленному без присмотра, и т. д. Но требовать возмещения гражданин не вправе.

Содержание Указа и Положения вызывает и дру-гие вопросы, связанные с интерпретацией его текста, отдельных употребляемых выражений. В Конституции СССР (ч. 3 ст. 58) и в рассматриваемых нормативных актах право гражданина на возмещение ущерба связывается с незаконным характером действий соответствующих государственных органов. «Незаконный» — значит не основанный на законе, совершенный с наруше-

нием закона (уголовно-процессуального) или с отступлением от него. Но в силу специфики уголовно-процессуальной деятельности нередко складываются такие ситуации, когда действия должностного лица назвать незаконными нельзя, но основания для постановки вопроса о возмещении ущерба обвиняемому налицо. Поэтому, исходя из целей рассматриваемых нормативных актов, защиты прав и интересов советских граждан, есть основания для более широкой трактовки незаконных действий, включая и некоторые законные действия известных органов и должностных лиц, повлекшие нарушения прав граждан. Б. Т. Безлепкин отмечает в связи с этим, что привлечение к уголовной ответственности невиновного, его арест и осуждение всегда нарушают законные субъективные права и интересы данного гражданина- А были или не были при этом допущены соответствующим должностным лицом уголовно-процессуальные нарушения для возникновения у невиновного гражданина права на возмещение ущерба, должно быть безразлично24. Этот вывод основывается на учете другой, более широкой цели Указа от 18 мая 1981 г. — устранение такого рода случаев нарушения закона25. В связи с этим представляется правильным расширительное толкование некоторых положений данных норм, в частности, оснований возмещения ущерба. На это ориентируют целевые установки законодателя. А поскольку речь идет об охране прав граждан, то отпадает принимаемое обыкновенно теоретическое соображение о недопустимости расширительного толкования норм, предусматривающих юридическую ответственность. Правоприменитель не вправе внести изменения в данные законодательные акты, причем судебная практика ориентируется на недопустимость расширительного толкования указанных норм, но он вправе применить ч. 3 ст. 58 Конституции СССР как акт непосредственного действия. Этот вывод вытекает из приоритета конституционной нормы по отношению к нормам текущего законодательства и задач повышенной защиты конституционных прав и свобод граждан со стороны государства. В ходе анкетирования, проводившегося автором среди судей ТАССР26, 49% согласились с таким выводом, 41% судей высказались против, 10% воздержались от ответа.

Значение целевого толкования в правотворчестве вы-

является и в связи с существованием пробелов в праве. Цели законодательства выступают важнейшим критерием определения наличия пробела в праве27. Известно, что «..пробел в праве означает, что содержание действующей системы права неполно, а осуществление имеющихся норм неэффективно и не достигает конечных целей в полном объеме»28. Следовательно, последние как проявление классовой воли, направленной на регулирование жизненных фактов в сфере правового воздействия, могут свидетельствовать о полном или частичном отсутствии нормативных установлений. Цели права вместе с иными критериями определяют рамки правового регулирования общественных отношений, в соответствии с которыми делается вывод об отнесении тех или иных жизненных фактов к сфере правового воздействия, в случае отсутствия регулирующей их нормы, о пробеле в праве. Так, например, по закону хищением социалистической собственности является корыстное обращение в свою пользу или пользу иных лиц материальных ценностей, принадлежащих социалистической организации. Если же кто-то в ложно понятых интересах одной организации изымет имущество другой, то содеянное хищением не считается, так как, в конечном счете, собственником по-прежнему остается социалистическая организация. Вместе с тем практика показывает, что нередко таким путем причиняется немалый ущерб социалистической собственности, охрана которой входит в задачи уголовного законодательства. Нельзя не учитывать и моральный вред, причиненный подобными явлениями. По всей видимости, здесь есть основания для законодательного вмешательства.

Применение телеологических приемов способствует выявлению намерений законодателя в регулировании каких-то общественных отношений. Если установленные намерения и цели законодателя не закрепляются специальной нормой, хотя по своему значению они должны быть закреплены, мы ощущаем пробел в праве29. При этом следует учитывать, что некоторые перспективные цели, закрепленные в советском законодательстве, не могут быть полностью гарантированы правовыми нормами, так как достижение этих целей является достоянием более или менее отдаленной перспективы. Вывод об отсутствии здесь пробела подтверждается конкретно-социологическим методом. Возмож-90

ности использования телеологического толкования как метода установления пробелов в праве обусловлены и тем, что дефекты законодательства в виде пробелов могут быть, в частности, непосредственным следствием: а) недостаточно полного воплощения целей советского права в конкретных нормах; б) несоразмерности цели и средств ее достижения, в) противоречивости целевых установок правовых установлений.

Выше отмечалось, что телеологическое толкование относится к юридическим способам интерпретации советского закона- Оно подвергает анализу в первую очередь правовые акты, которым, как известно, присуща формальная определенность. Поэтому телеологическое толкование, как и другие способы интерпретации права, относится к формально-юридическому методу установления пробелов. Но поскольку затрагивается социально-политическая направленность закона, целевое толкование не может быть полностью включено в формально-юридический метод установления пробела, оно определенной частью относится к социологическому методу исследования. В силу этой особенности телеологическое толкование может иметь более широкое применение, чем формально-юридические приемы: не только при установлении неполноты отдельных норм и нормативных актов, но и для обоснования необходимости издания отсутствующего закона, которая доказывается преимущественно социологическими средствами. Телеологические приемы могут быть применены в установлении как «объективных», так и «субъективных» первоначальных и последующих пробелов. Цели законодательства отражают определенную направленность, перспективу правового регулирования в той или иной области, в соответствии с которой возможна оценка с точки зрения необходимости правового закрепления и новых явлений. Законодатель не может предусмотреть все многообразие фактов и явлений в той или иной сфере правового воздействия. В период издания нормативного акта они могут иметь незначительное распространение, а впоследствии развиться и достигнуть степени «зрелости», требующей законодательного вмешательства. Так, в последнее время участились случаи фиктивных разводов супругов, как правило, с целью получения каких-то материальных благ (улучшения жилищных условий, оформления прописки и т. п.). Необходимость

законодательного регулирования здесь очевидна. (Пока в брачно-семейном законодательстве предусмотрен только фиктивный брак). Этого требуют общая задача обеспечения адекватности правовых отношений реальным отношениям, цели брачно-семейного законодательства — укрепление советской семьи, всемерной охраны интересов детей, которые могут потом родиться, и другие (ст. 1 КоБС РСФСР).

Телеологическое толкование, наряду с другими способами интерпретации правовых норм, позволяет получить полное представление о действующих нормах права и тем самым косвенно, в виде негативного заключения, судить о необходимости издания недостающих норм, т. е. определить наличие или отсутствие пробела в праве. Оно находит применение и при восполнении пробелов в праве. Речь идет о соблюдении требований телеологического толкования в правотворчестве. Так, жизнь и юридическая практика свидетельствуют: нынешний порядок ведения, и особенно выдачи трудовых книжек, оставляет щели для уловок. Недобросовестные люди под предлогом «утери» оригинала получают дубликат трудовой книжки, а подчас и не один. Пользуясь этим, они числятся в нескольких местах без разрешения администрации. И везде сполна получают зарплату. Видимо, назрела необходимость уточнения законодательства в этой сфере в соответствии с общими целями правового регулирования, курсом партии и советского государства на повышение организованности, деловитости, дисциплины, что, в конечном счете, должно послужить интересам самих трудящихся.

При создании правовых норм следует учитывать, что любая из них подлежит толкованию и нуждается в нем, но не всякая норма «выдерживает» это. Чтобы норма удовлетворяла требованиям правореализации, выполняла свою воспитательную функцию, она должна быть удобна для толкования субъектами, которым адресована. Законы должны быть написаны точно со смысловой, а значит, и телеологической, грамматической и синтаксической точек зрения. Представляется возможным выдвижение гипотезы о том, что чем больше используется телеологическое толкование в правотворчестве, тем меньше возникает необходимость в его применении при правореализации. Понятно, что если в ходе создания нормативного акта его цель точно установлена, согла-

сована с иными законодательными целями, нашла недвусмысленное отражение в норме, то четко отработанный в соответствии с этой целью, ясно сформулированный текст правового установления ке вызовет затруднений в его уяснении, более того, необходимость в его интерпретации может вообще не возникнуть («субъективный срез» проблемы толкования, о котором шла речь в гл. I). Как будет показано в следующем параграфе, потребность в целевом интерпретировании особенно остро возникает именно в случаях допущения законодателем различных погрешностей, например, противоречивости отдельных предписаний, что в определенной степени является следствием недостаточной правотолковательной деятельности в процессе создания норм. Так, в ходе обсуждения проекта Хозяйственного кодекса СССР юристы-практики отмечали, что «руководители предприятий и организаций видят недостатки действующего законодательства. Ввиду того, что оно во многих случаях противоречиво и нелогично, нормы права трудно осваиваются хозяйственными работниками, а цель законодательства становится не вполне ясной»30. Иногда допускаются противоречивые формулировки даже в одном и том же нормативном акте. Так, в пункте 2 принятого в апреле 1986 года постановления по легкой промышленности предусматривается, что предприятия этой отрасли заключают договоры на сбыт товаров на оптовых ярмарках и им запрещается включать в планы выпуска товары, на которые отсутствуют заказы и не заключены договоры. Таким образом, в целях повышения роли договора в планировании производства вводится общий запрет производства товаров народного потребления в легкой промышленности, если на их сбыт нет договоров. Однако в пункте 31 того же постановления указывается, что не закупленные на ярмарках товары могут реализовываться любым предприятиям и организациям торговли. Налицо противоречивость указанных предписаний, несоответствие цели нормативного акта. При таком подходе трудно осуществить на практике заложенную в постановлении прогрессивную задачу повышения роли хозяйственного договора в планировании производства 31.

В связи с этим представляется чрезвычайно важным указание на цели в тексте нормативного акта. В. И. Ленин всегда требовал четкого изложения классово вы-

держанной целевой аргументации законодательных актов, принимая активное непосредственное участие в создании советской правовой системы, сам также стремился последовательно проводить в жизнь это правило32. Для буржуазного права характерно сокрытие социальной направленности законов, например, при систематизации буржуазного законодательства придерживаются правила не приводить преамбулы в сборниках официальных собраний законодательства. Это способствует нивелировке политического значения законодательных актов, позволяет применять их для совершенно противоположных целей. Социалистическому государству нет необходимости скрывать цели правового регулирования общественных отношений, оно открыто их провозглашает, используя различные пути. Но здесь существуют еще недостатки, не случайно в литературе часто обращается внимание на важное требование законодательной техники, состоящее в том, чтобы строго фиксировать цель закона. На необходимость упорядочения обязательной фиксации целей правовых норм указывается и в официальных актах 33- Насколько это важно, демонстрирует такой факт, имевший место в прошлом. Н. В. Крыленко предлагал при создании уголовного кодекса точно установить цели советского государства в уголовно-правовой сфере, в соответствии с ними, руководствуясь социалистическим правосознанием, определять преступный характер деяний, посягающих на охраняемые уголовным законом объекты34. Конечно, это крайняя точка зрения, современный уровень правового регулирования невозможен без установления конкретных правил поведения, как, впрочем, и без указания на общие цели нормативной регламентации. Закрепление общих целей закона в его тексте, действительно, очень важно, даже более необходимо, чем вводить указание на цель в каждую норму (это не всегда возможно практически и целесообразно), потому что последние возможно как-то уяснить в процессе правореализации и предположим, что безошибочно, но общие цели не могут быть отданы на откуп правоприменителю. Определение цели — один из главных моментов в правотворчестве. Например, в законе не закреплена ближайшая цель правового регулирования трудовых отношений — содействие в применении гражданами способности трудиться в коллективе рабочих и служащих

и участии в распределении продуктов потребления по труду. В ст. 1 Основ и ст. 1 КЗОТ РСФСР названы лишо средства ее достижения, задачи трудового законодательства. Перспективная цель трудового права, связанная с превращением труда в первую жизненную потребность, сформулирована в Основах (ст. 1) и КЗОТе РСФСР (ст. 1) без учета последовательности ее достижения во времени в качестве непосредственной задачи трудового законодательства. В преамбуле Основ законодательства о труде и КЗОТ РСФСР было бы целесообразно закрепить конечную цель правового регулирования социалистических трудовых отношений, преследующую их преобразование в коммунистические, превращение трудовой деятельности из средства в цель жизни35. Естественно, что неразработанность этих вопросов затрудняет толкование и последующую реализацию правовых норм, препятствует их эффективному функционированию- В силу указанных причин необходимо юридическое закрепление обязательной фиксации целей законодателя, учитывая при этом опыт братских социалистических стран. В Социалистической Республике Румынии, например, действует Общая методология законодательной техники, принятая Государственным Советом СРР в 1976 г. В официальном тексте закона имеется специальная часть, которая называется «объяснение мотивов», где формулируются конкретные цели, преследуемые его изданием. Правоприменители вправе ссылаться на них при обосновании своего решения. Характерно, что подобные идеи в определенной степени восприняты в существующих у нас методических правилах и рекомендациях по подготовке соответствующих нормативно-правовых актов36. Они подчеркиваются и в ст. 14 Указа о применении Закона о нормативных актах, действующем в НРБ, согласно которой все проекты кодексов, законов или нормативных указов должны сопровождаться специальными мотивировками, где указываются причины, вызывающие необходимость издания соответствующего правового акта, его цель, краткое содержание важнейших положений и ожидаемые результаты его применения.

Рассмотренные аспекты проблемы телеологического толкования в процессе создания норм права позволяют, на наш взгляд, выделить его и интерпретационную деятельность вообще как один из факторов правотворче-

ства. Это обусловлено тем, что в ходе подготовки нормативных актов учитываются готовые результаты толкования, положения, выработанные праворазъяснитель-ной практикой, воспринимаются законодателем, толкование используется при установлении и восполнении пробелов в праве и т. д. Для такого вывода есть и иные основания, лежащие в плоскости проблем нормотворчества. Совершенствование законодательной деятельности преследует цель обеспечить создание таких законодательных актов, которые бы успешно выполняли свое предназначение. В этой связи важное значение имеет вопрос об эффективности закона и создании средств, с помощью которых эффективность могла бы проверяться и обеспечиваться. Телеологическое толкование безусловно выполняет здесь обеспечительные функции. Что касается проверки эффективности норм, то в специальной литературе справедливо указывают на необходимость проведения телеологического анализа. Причем заметим, что он имеет место не только при уяснении цели и смысла интерпретируемого закона для последующего сопоставления с практикой его реализации, но и при проверке того, например, насколько адекватно уяснены цели закона его адресатами и субъектами применения, имеется в виду использование социологических приемов телеологического толкования.

Таким образом:

1. Необходимость обеспечения единства и согласованности советского права требует анализа его целей в процессе создания закона, проведения общегосударственной воли в подзаконном правотворчестве, тем самым предполагая и телеологическое толкование, которое включается в механизм проверки издаваемых актов на соответствие общегосударственным интересам в регулируемой ими области. Телеологическое толкование является одной из специфических гарантий обеспечения согласованности содержания подзаконных актов с вышестоящими нормативными актами, недопущения превалирования ведомственных целей над общегосударственными целями правового регулирования. Данный вид интерпретации права служит достижению соответствия вновь создаваемых правовых актов конституции, учету федерализма советского законодательства, избранию правового средства, адекватного цели нормо-дателя.

2. Как средство установления пробелов в праве те
леологическое толкование находит более широкое при
менение, чем иные формально-юридические способы.
Определенной частью оно относится к социологическим
методам установления пробелов в праве.

3. Результаты телеологического толкования позволя
ют формулировать предложения по совершенствованию
некоторых нормативных актов, восполнению пробелов
в праве, в чем можно было до некоторой степени
убедиться на материале данного параграфа.

Максимальное использование возможностей те
леологического способа толкования в правотворчестве
является важным условием дальнейшей успешной реа
лизации создаваемых норм. Чем больше используется
целевое толкование в процессе создания законов, тем
меньше возникает необходимость в его применении в
ходе осуществления норм.

Использование в ходе подготовки нормативных
актов готовых результатов толкования, обращение к
приемам интерпретации норм при установлении и вос
полнении пробелов в праве, роль телеологического тол
кования в обеспечении и проверке эффективности пра
вовых норм позволяет рассматривать толкование как
один из важных факторов правотворчества.