Нормотворчество (правотворчество) – деятельность, направленная на установление, изменение, отмену правовых норм. Правотворческая деятельность может осуществляться в самых различных формах и зависит от многих факторов: типа правовой системы общества, правовых традиций, степени развития демократии и культуры в целом. Правотворчество является составной частью более широкого процесса – правообразования. Ученые условно выделяют две фазы в процессе правообразования: 1) возникновение потребностей в правовом регулировании общественных отношений (объективный процесс), а именно объективные изменения в структуре общественных отношений, осознание новых потребностей, формирование правовых идей; 2) правотворческая деятельность компетентных органов (сознательно-волевой процесс). Следовательно, правотворчество это финальная стадия процесса образования права. Такое понимание позволяет признать за государством роль не создателя права, а субъекта, который лишь оформляет, придает соответствующую юридическую форму нормам права, выработанным самим обществом.
Классификацию нормотворчества проводят по различным основаниям. В зависимости от субъекта правотворчества выделяют следующие виды. Правотворческая деятельность компетентных государственных органов – это наиболее распространенный и целесообразный вид правотворчества. Непосредственное нормотворчество народа (референдум) является специфическим видом и осуществляется лишь по наиболее важным вопросам (например, принятие конституции). Делегированное правотворчество характеризуется передачей парламентом права издания законов правительству по определенному кругу вопросов на конкретный срок и при осуществлении контроля самим законодательным органом. Такая практика существует в Италии, Франции, Бразилии. В России к делегированному правотворчеству можно отнести правотворчество органов местного самоуправления. Локальное нормотворчество осуществляется в учреждениях, организациях. В данном случае имеет место санкционированное (разрешенное, подтвержденное) нормотворчество.
В федеративных государствах нормотворчество подразделяется также на общефедеральное и правотворчество субъектов федерации.
В зависимости от формы права принято выделять принятие (изменение, отмену) нормативно-правовых актов; признание правовым сложившегося обычая; принятие решения по конкретному делу, которое послужит примером при последующем разрешении подобных дел (создание правового прецедента); заключение нормативного договора (договорное правотворчество).
Наряду с этим выделяют также чрезвычайное правотворчество, представляющее собой принятие нормативных правовых актов для регулирования общественных отношений в условиях режима чрезвычайного положения.
Правотворчество как процесс представляет собой совокупность нескольких стадий, пронизанных единством целей, задач и принципов. Независимо от вида любой правотворческий процесс содержит следующие стадии: подготовка проекта нормативного правового акта, рассмотрение, принятие, а также введение в действие нормативного правового акта. Содержание каждой стадии зависит, в первую очередь, от вида принимаемого нормативного акта. Среди всех видов правотворчества наиболее сложной является процедура принятия закона. В отечественной и зарубежной юридической литературе обычно выделяют четыре основных стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и подписание закона, и его обнародование[1]. Каждая из них обладает относительной самостоятельностью, имеет свою специфику, свой статус.
Законодательная инициатива представляет собой право внесения законопроекта (законопредложения)[2] в законодательный орган (Парламент, Конгресс, Национальное собрание, Государственную Думу и т.п.) в соответствии с действующим законодательством и установленной процедурой. Реализация официальной законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть внесенный законопроект, принять его для дальнейшей работы или отклонить. Право законодательной инициативы не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам. Это особое, строго ограниченное конституционное право. Каждое государство, в зависимости от его природы и назначения, решает по-своему вопрос о субъектах права законодательной инициативы. Согласно ст. 104 Конституции России право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения[3].
Обсуждение законопроекта. Обсуждение может быть предварительным, неофициальным (с привлечением широкого круга заинтересованных лиц, экспертов, представителей соответствующих государственных и общественных организаций) и официальным – на уровне парламентских комиссий, комитетов и подкомитетов и на уровне парламентских палат. Обсуждение в пленарных заседаниях проходит в форме чтений, количество которых в различных государствах неодинаково.
Согласно Регламенту Государственной Думы РФ предоставленные законопроекты обсуждаются в трех чтениях. Во время первого чтения обсуждению подлежат лишь основные, концептуальные положения законопроекта. Во втором чтении обсуждается содержание отдельных статей, предложенные поправки и дополнения. Принятый во втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной доработки. Во время третьего чтения не разрешается уже вносить каких бы то ни было поправок и предложений в законопроект. Речь при этом идет о его одобрении или неодобрении.
Принятие закона осуществляется в результате голосования. В Российской Федерации федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Подписание (утверждение) закона осуществляется главой государства с последующим направлением закона для опубликования и введения в юридическую силу. В некоторых государствах отказ от подписания закона не допускается (Германия), однако чаще всего глава государства наделен правом вето (от лат. veto - запрещаю). Российская Конституция предоставляет Президенту РФ право отлагательного вето, которое может быть преодолено квалифицированным большинством голосов депутатов и членов Совета Федерации.
Официальное опубликование закона [4] – это помещение полного, аутентичного текста закона в официальном печатном издании для всеобщего сведения. Следует различать обнародование, то есть доведение до всеобщего сведения содержания закона с использованием различных форм и способов, и опубликование. Названная стадия выполняет несколько функций. В первую очередь, официальное провозглашение закона является обязательным условием его вступления в силу. Все современные государства исходят из положения: неопубликованные законы не должны применяться и порождать правовых последствий. Кроме того, наличие официальных источников опубликования необходимо для информирования граждан, для обеспечения доступности законодательства (как главной предпосылки действия презумпции знания закона). Наконец, практика официального опубликования позволяет создать дубликаты официального, подлинного текста принятого закона, в то время как неофициальное опубликование имеет информационное значение и не порождает правовых последствий.
Порядок опубликования и вступления в силу законов регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания РФ». Законы подлежат опубликованию в течение 7 дней со дня их подписания Президентом РФ и вступают в силу не позднее 10 дней со дня их официального опубликования, если иное не предусмотрено самим законом. В настоящее время источниками официального опубликования законов являются «Парламентская газета», «Российская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации».
В соответствии с указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» указы Президента РФ и акты Правительства РФ по общему правилу вступают в силу по истечение 7 дней со дня их официального опубликования, если иное не предусмотрено самим актом. Акты исполнительных органов власти, имеющие межведомственный характер и затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, подлежат обязательной регистрации в Министерстве юстиции РФ. Только после этого они могут быть опубликованы и в течение 10 вступают в силу.
