Муниципии, федеральный округ и территории

Штаты состоят из муниципий, которых в стране на­считывается около 5 тыс. Им предоставляется право самосто­ятельного управления во всем, что касается их интересов. На­пример, согласно ст. 144 Конституции штата Сан-Паулу 1989 г. муниципии обладают "политической, административной и фи­нансовой автономией и имеют право самоорганизации в соот­ветствии с органическим законом на основе принципов, уста­новленных федеральной и настоящей Конституциями". Феде­ральная же Конституция установила для муниципий, как и для штатов, достаточно жесткие требования в отношении прин­ципов организации, порядка управления, порою весьма дета­лизированные. В зарубежных конституциях в отношении мес­тного самоуправления обычно устанавливаются лишь самые общие нормы, без каких-либо деталей. Конституция Брази­лии не следует общей тенденции.

Создание муниципии, вхождение ее в состав другой, сли­яние муниципий или выделение муниципии из другой осуще­ствляются законом штата в рамках периода, определенного федеральным дополняющим законом, и зависят от предвари­тельного плебисцита, проводимого в затрагиваемых муниципи­ях после распространения материалов о муниципальной жиз­неспособности, представленных и опубликованных согласно закону (§ 4 ст. 18 Конституции в редакции Конституционной поправки № 15 1996 г.).

Статус муниципии детально регулируется ее органичес­ким законом, голосуемым дважды с интервалом по меньшей мере в 10 дней и одобряемым ²/₃ членов муниципального со­вета, который этот закон промульгирует в соответствии с прин­ципами, установленными федеральной Конституцией и кон­ституцией соответствующего штата. Другими словами, сами муниципии определяют свое положение; главное — этот ста­тус не должен противоречить вышестоящему законодатель­ству.

В компетенцию муниципии входят такие полномочия, как законодательствование по вопросам, представляющим мест­ный интерес, дополнение законодательства федерального и штатов, когда в этом имеется необходимость, установление и сбор налогов в пределах своей компетенции, образование, организация и упразднение округов в соответствии с законом штата, организация и управление непосредственно или с при­менением режима концессии или разрешения публичными службами местного значения, включая общественный тран­спорт, имеющий существенное значение, реализация в техни­ческом и финансовом сотрудничестве с Союзом и штатом до­школьного воспитания и основного обучения, обеспечение служб здравоохранения для населения и др.         

В муниципии избирается ее законодательный орган - муниципальная палата, состоящая из советников (os Verea dores). Их число зависит от численности населения муниципии и колеблется от 9 в муниципиях с числом жителей менее 1 млн. до 55 в муниципиях с числом жителей более 5 млн.

Центральной фигурой в муниципальном управлении явля­ется префект — глава местной администрации. Префект, вице-префект и муниципальные советники избираются на четыре года путем прямых выборов одновременно по всей стране. Вы­боры проводятся в первое воскресенье октября года, пред­шествующего новому мандатному периоду, который начина­ется 1 января.

На местном уровне, как и на центральном, действует та же демократическая норма о вознаграждении должностных лиц, поскольку вознаграждение префекта, вице-префекта и муниципальных советников устанавливается муниципальной палатой в течение каждой легислатуры на следующую легис­латуру, а не на текущую, т. е. не для самих себя, причем вознаграждение советников регулируется упомянутой Консти­туционной поправкой № 19 1998 г., а также Конституционной поправкой № 25 2000 г. Муниципальные советники пользуются неприкосновенностью и не несут ответственности за свои мне­ния, выступления и голосования при осуществлении ими своего мандата и в пределах своего избирательного округа. Положе­ния о несовместимости должностей для муниципальных совет­ников такие же, как и предусматриваемые Конституцией в отношении членов Национального конгресса, а конституциями штатов — в отношении членов законодательных собраний.

Муниципальная палата сама организует свою законода­тельную и надзорную деятельность. Федеральная Конституция обязывает ее сотрудничать с представительными органами дру­гих уровней в муниципальном планировании, а также предус­матривать в статусе муниципии институт народной инициати­вы (по меньшей мере 5% избирательного корпуса) в отноше­нии проектов законов, представляющих особый интерес для муниципии, города или округа.

Федеральный округ, на территории которого нахо­дится столица страны — город Бразилиа, имеет несколько иной статус; его деление на муниципии запрещено; федеральный округ делится на округа и управляется на основе органическо­го закона, принимаемого его Законодательной палатой голо­сованием в два тура с интервалом не менее 10 дней и одобря­емого 2/3 ее членов; она же этот закон промульгирует. Феде­ральный округ обладает законодательной компетенцией, закрепленной за штатами и муниципиями. Выборы Губерна­тора и Вице-губернатора проводятся в том же порядке, что и выборы Президента и Вице-президента страны, а депутаты Законодательной палаты избираются одновременно с губерна­торами и депутатами в штатах, причем на тот же срок. Число депутатов Законодательной палаты определяется по тем же правилам, что и число членов законодательных собраний в штатах.

Федеральные территории подчинены, как отме­чалось, непосредственно Союзу. Административная и судебная организация территорий каждый раз устанавливается законом; они могут делиться на муниципии, к которым применяются, когда в этом есть необходимость, положения, относящиеся ко всем другим муниципиям. В федеральных территориях, на­считывающих более 100 тыс. жителей, кроме губернатора, назначаемого согласно Конституции, действуют судебные органы первой и второй инстанции, члены прокуратуры и федеральные публичные защитники, а также избирается территориальная палата с решающей компетенцией.     

Бразилия не осталась в стороне от последних тенденций в организации государственной территории, в частности регионализации. Конституция содержит на этот счет специальные нормы о возможности организации регионов (ст. 43). В административных целях Союз может организовывать свои дей­ствия в одном и том же геоэкономическом и социальном ком­плексе для того, чтобы содействовать его развитию и сокра­щать региональное неравенство.

Дополняющим законом устанавливаются условия для ин­теграции в регионы развития и состав региональных органов, которые должны исполнять региональные планы, являющиеся частью национальных планов экономического и социального развития и принимаемые одновременно с последними. Регио­нам могут предоставляться государством некоторые льготы, которые могут, в частности, включать равенство в отношении тарифов, фрахта, страхования и других элементов стоимости и цены, устанавливаемых органами государственной власти; ставки привилегированного процента на финансирование при­оритетных видов деятельности; освобождение от налогов, их сокращение или временную отсрочку в уплате федеральных налогов, взимаемых с физических или юридических лиц; при­оритетность в экономической и социальной эксплуатации вод­ных потоков и водных массивов, находящихся в резерве или могущих быть в регионах с малым поступлением воды, в которых периодически бывает засуха.

Федеральное вмешательство

В принципе Союз не может вмешиваться в дела штатов или федерального округа, однако в ст. 34 Конституции установлены весьма обширные исключения от совершенно конкретных до самых расплывчатых. Целями федерального вмешательства (интервенции) являются:

— поддержание национальной целостности, отражение иностранного вторжения или вторжения одного субъекта фе­дерации в другой;

— прекращение серьезных нарушений общественного по­рядка, гарантирование свободного функционирования властей в субъектах федерации;

— реорганизация финансов субъекта федерации, который приостановил в течение более чем двух последовательных лет платежи по долгам, за исключением случаев форс-мажорных обстоятельств, прекратил передачу муниципиям доходов по налогам, установленным федеральной Конституцией, в сроки, определенные законом;

— обеспечение исполнения федерального закона, судеб­ного приказа или решения;

— принуждение к соблюдению следующих конституцион­ных принципов: республиканской формы правления, предста­вительной системы и демократического режима, прав челове­ка, муниципальной автономии, представления отчетов прямой и косвенной публичной администрации, обращения минималь­но требуемых доходов от налогов штата на нужды поддержания и развития школьного обучения (последнее включено Консти­туционной поправкой № 14 1996 г.).

Согласно ст. 35 Конституции штат не вмешивается в дела муниципий, равно как Союз не вмешивается в дела муници­пий, находящихся в федеральных территориях. Но и здесь пре­дусмотрены случаи, когда вмешательство допустимо. Эти слу­чаи следующие:

— неплатежи по долгам в течение последовательных двух лет, кроме форс-мажорных обстоятельств;

— непредставление предусмотренных законом отчетов;

— неассигнование минимально требуемых муниципальных доходов на поддержание и развитие школьного обучения;

— вынесение трибуналом правосудия предупреждения для обеспечения соблюдения принципов, указанных в консти­туции штата, или для исполнения закона, судебного приказа или решения.

Принятие решения о вмешательстве для гарантирования свободного функционирования ветвей власти в субъекте феде­рации зависит от требования законодательной или исполнитель­ной власти, в отношении которых совершается принуждение или которым чинятся препятствия, или от требования Феде­рального верховного трибунала, если принуждение осуществ­ляется в отношении судебной власти. В случае неповиновения приказу или решению суда декрет о вмешательстве издается по требованию Федерального верховного трибунала, Высше­го трибунала правосудия и Высшего избирательного трибунала, адля обеспечения соблюдения конституционных принци­пов — по предупреждении Федеральным верховным трибуналом после соответствующего представления Генерального проку­рора республики. Наконец, такое вмешательство может осу­ществляться по предупреждении Высшим трибуналом право­судия после соответствующего представления Генерального прокурора республики в случаях отказа исполнять федераль­ный закон. Декрет о вмешательстве, который специально ука­зывает сферу, продолжительность и условия осуществления и назначает, когда в этом есть необходимость, лицо, осуществ­ляющее вмешательство (интервентора), передается на одобре­ние Национального конгресса или законодательного собрания штата в течение 24 часов. Если эти органы не заседают, то они созываются на внеочередное заседание в течение 24 часов. В случаях принуждения к исполнению федерального закона, судебного приказа или решения и принуждения к соблюдению конституционных принципов мнение Национального конгресса или законодательного собрания не является необходимым, а декрет ограничивается приостановлением исполнения спорного акта, если такая мера является достаточной для нормализации положения. Когда основания вмешательства отпадают, то влас­ти, отстраненные от своих обязанностей, к ним приступают, исключая случаи, когда этому препятствуют положения закона.

Контрольные вопросы и задания

1. Найдите характерные черты Конституции Бразилии 1988 г., отличающие ее от Конституции США и европейских консти­туций.

2. Попробуйте выявить заимствования, содержащиеся в Конституции Бразилии, из конституционного законодательства США и стран Западной Европы.

3. Перечислите специфические для Бразилии черты кон­ституционного статуса человека и гражданина.

4. В каком соотношении находятся провозглашенные в Конституции 1988 г. права и свободы с аналогичным институ­том, регулируемым нормами международного публичного пра­ва. Что понимается под принципом "открытого списка"?

5. Подвергается ли в Бразилии существование политичес­ких партий каким-либо конституционным ограничениям?

6. Каковы особенности взаимоотношений между тремя вет­вями власти в Бразилии?

7. Почему Бразилию иногда называют суперпрезидентской республикой?

8. Сравните процедуру досрочного смещения Президента в Бразилии и США.

9. Совпадает ли статус Национального конгресса Бразилии со статусом парламентов классических президентских респуб­лик (в США, например)?

10. Сравните порядок назначения и смещения Генерально­го прокурора в Бразилии и России.

11. В чем особенности территориальной структуры Брази­лии? Сравните ее с территориальной структурой США, Гер­мании и России.

12. Каковы особенности федерализма в Бразилии? Чем бразильский федерализм отличается от американского, гер­манского и российского федерализма?

13. По какой модели — англосаксонской или европейской континентальной — строится местное управление в Бразилии? Укажите подтверждающие ваше суждение признаки.

14. Назовите существующие в зарубежных странах инсти­туты, похожие на институт федерального вмешательства в Бразилии?

15. Каковы особенности конституционного контроля в Бра­зилии? Какая модель конституционного контроля используется в Бразилии — традиционная (американская) или европейская?

16. Как оценить множественность систем юстиции (общая, военная, избирательная, трудовая), существующую в Брази­лии? Где еще существует подобная полисистемность?

Литература

Конституции государств Американского континента. Т. I. М.: Иностр. литература, 1959.

Конституция Федеративной Республики Бразилии // Пра­во и жизнь. 1998. № 16.

Конституции зарубежных государств: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М: ВЕК, 2000.

Конституции зарубежных государств. Американский кон­тинент. Аргентина, Бразилия, Канада, Мексика, США. Ереван: Мхитар Гош, 1998.

Законодательные акты о гражданстве. Т. 2—3 (т, 2: Страны Америки; т. 3: Страны Азии, Океании, Австралии). М.: Терра 1993.

Автономов А. С. Конституционное регулирование полити­ческой системы Бразилии: история и современность. Учебное пособие. М.: МГИМО, 1991.

Антонов Ю. А. Бразилия: армия и политика. М.: Наука, 1973.

Бразилия: тенденции экономического и социально-полити­ческого развития. М.: Наука, 1983.

Латинская Америка. Политические партии и социальные движения. Т. 1—3. М.: ИЛА РАН, 1993—1994.

Разумович Н. Н. Государственный строй Бразилии. М.: Госюриздат, 1959.

Разумович Н. Н. Кто и как правит в Латинской Америке. М.: Наука, 1968.