Конституционно-правовое регулирование политической системы

Политическая сфера жизни болгарского общества получила в действующей Конституции новое правовое оформление. Основополагающим принципом политической жизни провозглашается политический плюрализм. Часть 2 ст. 11 содержит дополнительную гарантию реализации данного принципа: «Ни одна политическая партия или идеология не может быть объявлена или утверждена как государственная».

Государство. Болгария характеризуется в Конституции как республика с парламентарным правлением (ч. 1 ст. 1). Видимо, такая формулировка была использована для введения термина «парламент», не характерного для социалистического периода, когда, и парламент, и парламентаризм рассматривались официальной наукой и практикой как явления, чуждые социалистическому строю и принципу единства власти.

Но сам термин не может быть признан удачным, так как по сути он является синонимом термина «парламентарная республика». Однако, поскольку Президент в Болгарии избирается непосредственно избирательным корпусом, а не парламентом, как это характерно для парламентарных республик, данная форма правления никак не может быть отнесена к парламентарным республикам. Вместе с тем такие институты, как вотум доверия, возможность роспуска Президентом парламента, наличие должности главы правительства, показывают, что это и не президентская республика. Конституция установила в Болгарии смешанную (полупрезидентскую) республику.

Мировой опыт показывает, что данная форма правления может иметь более ярко выраженные президентские или парламентарные черты. Степень их выраженности определяется как заложенным в Конституции механизмом отношений между властями, так и практикой его реализации. Для Болгарии, как и других постсоциалистических стран, характерны отсутствие устоявшегося хотя бы в основных чертах механизма реализации разделения властей и высокая степень пробельности конституционного регулирования. Восполнение пробелов и соответственно придание жизненности нормам Конституции осуществляется прежде всего путем издания текущего законодательства. До тех пор, пока ведущие позиции в парламенте и Правительстве принадлежали Союзу демократических сил (СДС), при поддержке которого был избран Президент республики Желю Желев, вопрос о том, какой орган и в каком объеме будет осуществлять те или иные полномочия, не столь часто становился предметом острой полемики. С завоеванием в 1994 г. противостоящей СДС Болгарской социалистической партией (БСП) и ее союзниками большинства в парламенте и созданием ими правительства ситуация изменилась. Большинству в парламенте стал небезразличен каждый аспект реализации государственновластных полномочий. Мнения разделились: Президент стал ратовать за превращение Болгарии в президентскую республику, большинство в парламенте — за строгое соблюдение Конституции: «республику с парламентарным правлением» в полном смысле слова. Поскольку право издавать законы принадлежит парламенту, то перевес весьма часто был на его стороне.

Проиллюстрируем это на примере. Сфера обороны является одним из важнейших направлений деятельности государственных органов. В Конституции Болгарии упоминаются некоторые полномочия Народного собрания, Совета министров и Президента в этой сфере, получившие детализацию в Законе об обороне и Вооруженных силах 1995 г. Этот закон предусмотрел, что руководство обороной осуществляется согласно Конституции и законам Народным собранием, Президентом республики и Советом министров.

Народное собрание в данной сфере:             

решает вопросы объявления войны и заключения мира (воспроизведен п. 10 ст. 84 Конституции);

разрешает посылку и использование болгарских Вооруженных сил вне страны, как и пребывание иностранных войск на территории или их проход через нее (воспроизведен п. 11 ст. 84 Конституции);

объявляет военное или другое чрезвычайное положение на всей территории страны или ее части по предложению Президента или Совета министров (воспроизведен п. 12 ст. 84 Конституции);

ратифицирует и денонсирует законом международные договоры военного характера (частично воспроизведен п. 1 ч. 1 ст. 85 Конституции);

принимает решение о концепции национальной безопасности и военную доктрину по предложению Совета министров;

принимает долгосрочные программы развития Вооруженных сил;

определяет средства государственного бюджета, необходимые для обеспечения национальной безопасности и обороны страны;

определяет численность Вооруженных сил по предложению Совета министров;

обеспечивает необходимые нормативные предписания для создания военизированных и других формирований гражданской обороны и для осуществления гуманитарных задач при бедствиях и авариях;

осуществляет парламентский контроль за деятельностью, связанной с обороной и Вооруженными силами, в рамках Конституции;

открывает, преобразует и закрывает военные академий и высшие военные училища.

Президент, являющийся, согласно ч. 1 ст. 100 Конституции, верховным главнокомандующим Вооруженными силами республики, по предложению Совета министров:

утверждает стратегические планы действий Вооруженных сил;

приводит Вооруженные силы или часть их в состояние боевой готовности;

объявляет общую или частичную мобилизацию (воспроизведена ч. 4 ст. 100 Конституции);

назначает и освобождает от должности высший командный состав Вооруженных сил и присваивает высшие воинские звания офицерам (воспроизведена ч. 2 ст. 100 Конституции).

Полномочия Президента, согласно закону, чрезвычайно расширяются в условиях введения военного положения, объявления войны или фактического начала военных действий. В этих условиях в его руках сосредоточивается весьма широкий круг полномочий, что предопределяется необходимостью концентрации власти в данных обстоятельствах, хотя Конституция и предусматривает различные меры контроля со стороны Народного собрания. Однако в мирное время компетенция Президента в области обороны ограничивается вышеприведенными полномочиями. Обращает на себя внимание то, что, хотя и в мирное время Президент является верховным главнокомандующим, объем и характер осуществляемых им полномочий носят скорее почетный характер. Если полномочия Народного собрания в сфере обороны, вытекающие из других его полномочий, урегулированы законом достаточно подробно, то применительно к Президенту этого не сделано. А резервы у законодателя в этом смысле были (например, в пользу Президента всегда может быть истолкован п. 7 ст. 98 Конституции о его праве назначать и освобождать от должности государственных служащих, определенных законом).

Еще в большей степени детализированы полномочия Совета министров, который, согласно закону:

руководит военной политикой в стране и осуществляет ее;

решает вопрос о структуре армии и других вооруженных. формирований;

принимает организационныe планы создания Вооруженных сил и мобилизационные планы;

принимает устав Вооруженных сил;

принимает по предложению министра обороны общий план военного времени и возлагает на этого министра его выполнение;

принимает проект бюджета военного времени по предложению министра финансов;

контролирует производство военной продукции и продукции специального назначения и торговлю ими;

принимает нормативные акты, связанные с обороной и Вооруженными силами страны;

осуществляет другие перечисленные в законе полномочия (всего перечень полномочий охватывает 17 позиций).

Таким образом, становится очевидным, что Президент, будучи верховным главнокомандующим, не является главной фигурой в обороне в мирное время. Решающее слово по всем вопросам обороны принадлежит парламенту и Правительству. Здесь действительно мы видим выраженность парламентарных черт.

Следует отметить, что определенной части болгарского общества ближе монархическое правление, имеющее довольно глубокие исторические корни (Первое и Второе средневековые болгарские царства, конституционная монархия 1877 — 1946 гг.). Монархисты начали проявлять политическую активность уже в ноябре 1989 г., когда пал тоталитарный режим. Они выдвинули лозунг, который используют и в настоящее время: «Хотим своего царя». Речь идет о наследнике болгарского престола Симеоне II, проживающем в Мадриде*. Великое народное собрание намеревалось провести 6 июля 1991 г. референдум по вопросу о форме правления, но в силу очевидного негативного отношения значительной части болгарского общества отказалось от этого. По распоряжению Президента Ж. Желева монарх был восстановлен в болгарском гражданстве, ему выдан болгарский паспорт. Монархисты активно участвуют в избирательных кампаниях: на выборах 18 декабря 1994 г. Союз монархических сил «Царство Болгария» получил 31 884 голоса (0,61%), Национальное движение за коронованную демократию «Царство Болгария»— 40642 (0,78%), Федерация «Царство Болгария» — 73 205 (1,41%)**. Все эти партии не прошли 4-процентный барьер и не получили места в парламенте, но нельзя отрицать политическую активность монархистов, а также то, что даже в условиях такого большого распыления политических сил в условиях небольшой страны (в выборах участвовало 48 партий) за ними пошла определенная часть избирателей.

* Симеон II (из династии Кобургов, родословная которой восходит ко временам Священной Римской империи), 1937 г. рождения, сын болгарского царя Бориса III и царицы Иоанны. В 1946 г. Симеон II со своей матерью королевой Йоанной и сестрой Марией Луизой переехал в Александрию (Египет), а затем в 1951 г. в Мадрид. Окончил французский лицей и военную академию в США. В 1962 г. вступил в брак с дочерью казненных в начале Гражданской войны испанских аристократов Маргаритой Гомес Асебо-и-Сехуэла. Имеет четырех взрослых сыновей и дочь. Активно занимается бизнесом. Называет себя «царем по профессии».

** Държавен вестник, 1994, бр. 107.

 

В острых межпартийных столкновениях решался вопрос о государственном гербе, в частности, о том, должен ли герб, представляющий собой изображение льва, включать корону, как это было в досоциалистической Болгарии. Социалисты были против, полагая, что корона — символ монархии, а их противники утверждали, что корона символизирует лишь преемственность болгарской государственности. Народное собрание, где социалисты преобладали, приняло летом 1996 г. закон о гербе без короны, однако не смогло преодолеть вето Президента.

Теория народного суверенитета нашла отражение в формулировке ч. 2 ст. 1 Конституции, гласящей: «Вся государственная власть исходит от народа. Она осуществляется им непосредственно или через органы, предусмотренные настоящей Конституцией». Ярко выраженный антитоталитарный характер имеют положения ч. 3 этой же статьи: «Никакая часть народа, политическая партия или другая организация, государственное учреждение или отдельная личность не могут присвоить себе осуществление народного суверенитета».

Особое внимание в Конституции уделено характеристике государства как правового. Согласно ч. 1 ст. 4, Болгария управляется в соответствии с Конституцией и законами страны. Среди гарантий данной нормы следует отметить зафиксированные в ст. 5: верховенство и непосредственное действие Конституции, запрет осуждения за действие или бездействие, не являвшиеся по закону преступлениями на момент совершения, объявление ратифицированных в установленном порядке международных договоров частью внутреннего права страны и их приоритет перед нормами внутреннего законодательства, обязательное опубликование всех нормативных актов, которые вступают в силу через три дня после обнародования, если в них не определен другой срок.

Отношения государства и религиозных организаций характеризуют Болгарию как светское государство, хотя в Конституции такого определения и нет. Но этот вывод можно сделать из рассмотренных выше положений ст. 13 и 37.

Нет в Конституции и традиционного для многих стран определения государства как демократического. Этот признак также можно вывести из ряда конституционных положений, в частности, из того, что выборы, национальные и местные референдумы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 10).

Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением, и в ней не допускаются автономные территориальные образования (ст. 2 и 3). Территориальная целостность республики конституционно объявлена неприкосновенной. Особо установлено, что официальным языком является болгарский.

Таким образом, не только отрицается право населения какой-либо части страны на сецессию, что в современном конституционном праве — распространенное явление, но и запрещается такая форма решения национального вопроса, как создание автономных образований. Это свидетельствует об остроте национального вопроса в стране, о том, что решение проблемы, устраивающее все стороны, еще не найдено.

Как это характерно для постсоциалистических стран, в Конституции Болгарии отражены некоторые аспекты теории разделения властей. Так, ст. 8 устанавливает, что государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

Вооруженные силы могут быть как самостоятельным элементом политической системы, так и важной частью государства. На них ст. 9 Конституции возложена задача гарантировать суверенитет, безопасность и независимость страны и защищать ее территориальную целостность. Содержание данной статьи может быть интерпретировано по-разному, поэтому необходимо обратиться к текущему законодательству.

Согласно Закону об обороне и Вооруженных силах республики, Вооруженные силы включают армию и другие формирования в системе министерства обороны, пограничные войска, внутренние войска, войска министерства транспорта, войска комитета почт и связи, строительные войска, Национальную службу безопасности, Национальную разведывательную службу и Национальную службу охраны. Служба в Вооруженных силах рассматривается как государственная служба с особым предназначением, которая исполняется согласно Конституции и законам. На уровне текущего законодательства предприняты меры по деполитизации Вооруженных сил. В частности, Закон о политических партиях 1990 г. установил, что военнослужащие Вооруженных сил не могут быть членами политических партий или организаций, движений или коалиций с политическими целями. Поэтому лица, поступающие на службу в Вооруженные силы, должны представить декларацию о том, что они не являются членами политических партий или организаций, движений или коалиций с политическими целями. Членство в этих организациях для рядового состава прекращается на срок действительной службы. Соответственно военнослужащие не могут быть зарегистрированы как кандидаты от политических партий и коалиций, но могут выступать в качестве независимых кандидатов.

Таким образом, включение в Конституцию нормы о роли Вооруженных сил не означает в данном случае, что они рассматриваются как самостоятельный элемент политической системы, это — часть механизма государства.

Вопросы внешнеполитической сферы, деятельности государства очерчены в Конституции в самой общей форме (ст. 24). Устанавливается, что внешняя политика осуществляется в соответствии с принципами и нормами международного права, основными целями внешней политики являются национальная безопасность и независимость страны, благоденствие и основные права и свободы болгарских граждан, а также содействие установлению справедливого международного порядка.

Единственным видом общественных объединений, признаваемых Конституцией в качестве элемента политической системы, являются политические партии (согласно ч. 2 ст. 12, объединения граждан, включая профсоюзные, не могут ставить перед собой политические цели и осуществлять политическую деятельность, присущие только политическим партиям). Политические партии содействуют формированию и выражению политической воли граждан (ч. 3 ст. 11).

В соответствии с ч. 4 ст. 11 не могут образовываться политические партии на этнической, расовой или религиозной основе, так же как и партии, которые ставят целью насильственный захват государственной власти. Данная норма может иметь различную трактовку, поэтому проиллюстрируем ее характерным для Болгарии примером.

Противники одной из активных болгарских партий — Движения за права и свободы (ДПС) неоднократно обличали ее как построенную на этническом принципе. Например, профессор Ильчо Димитров, назначенный в правительстве социалиста Жана Виденова министром образования, опубликовал с 1990 г. множество статей, в которых обосновывал неконституционность ДПС. Спорность вопроса повлекла обращение в Конституционный суд о неконституционности ДПС. Конституционный суд, проанализировав учредительные документы, программу партии, отметил, что ее появление явилось реакцией на грубые нарушения прав человека в период тоталитарного режима, что ее главные цели и задачи — «достижение национальной консолидации на основе признания разнородного религиозного и этнического состава болгарской нации» (п. 1.2 Программы ДПС), а также защита этнической, религиозной, языковой и культурной идентичности соответствующей части населения — не противоречат Конституции, и признал данную партию конституционной*.

* См.: Държавен вестник, 1992, бр.35.

 

В своем решении Конституционный суд дал толкование данной статьи Конституции. В частности, он отметил, что наряду с единством болгарской нации (абз. 4 преамбулы, ч. 3 ст. 1, ч. 1 ст. 2, ч. 2 ст. 44) Конституция признает существование религиозных, языковых и этнических различий (ч. 1 ст. 13, ч. 2 ст. 36, ч. 1 ст. 37, ч. 2 ст. 44, ч. 1 ст. 54). Наличие лиц, обладающих данными признаками, является основанием для их объединения, в том числе и в политические партии. Цель конституционной нормы не в установлении ограничения правового статуса или запрета для определенной категории лиц объединения по этническому, расовому признаку или признаку веры (иначе не могли бы существовать христианские партии, в отношении которых, что интересно, вопрос о конституционности не ставился), а в «недопущении создания и функционирования партий в ограниченных рамках, которыми закрывается доступ по этническим, расовым и религиозным признакам для лиц, не являющихся их носителями». Таким образом, данную норму следует понимать в контексте ее охранительной цели — защиты от экстремистских посягательств на государственную власть, что наиболее ярко выражено в последних словах ст. 11 Конституции о запрете партий, которые ставят целью насильственный захват государственной власти.

Порядок организации и деятельности политических партий регулируется Законом о политических партиях 1990 г., который установил, что партия образуется по соглашению не менее 50 болгарских граждан, обладающих активным избирательным правом. Политические партии вносятся в отдельный реестр Софийского городского суда по письменной просьбе соответствующего партийного органа. Просьба рассматривается в семидневный срок с момента поступления в открытом судебном заседании с участием прокурора. Отказ во внесении в реестр может быть обжалован в Верховный кассационный суд. Решение суда о внесении партии в реестр обнародуется в «Дыржавен вестник» в семидневный срок, и с этого момента она приобретает статус юридического лица.

Политическим партиям запрещается создавать свои организации на предприятиях, в учреждениях и других организациях и участвовать в управлении ими, а также свои детско-юношеские организации. Они могут создавать свои организации, клубы и другие объединения по профессии и интересам по территориальному принципу и месту жительства.

Политические партии могут осуществлять организованную политическую деятельность, под которой понимается проведение митингов, демонстраций, собраний и других форм публичной агитации в поддержку или против политических партий, а также кандидатов на выборах, выдвигать кандидатов на все выборные должности, кроме судей.

Плюрализм политической жизни для Болгарии не является конституционной формальностью. В стране нет установившейся системы партий. После 10 ноября 1989 г. появилось значительное число партий и сформировалась многопартийная система, очень пестрая по своему характеру, нестабильная и отражающая неустоявшийся, переходный характер болгарского общества. Некоторые из действующих ныне на политической арене страны партий возникли еще в социалистический период как организации протеста: Комитет по защите прав, свобод и духовных ценностей (1988 г.), Независимое объединение «Экогласность» (1988 г.), Клуб репрессированных после 1945 г. (1989 г.), движение «Гражданская инициатива» (1989 г.) и др.

7 декабря 1989 г. часть оппозиционных коммунистам политических формирований объединилась в Союз демократических сил (СДС), который был у власти в 1991—1994 гг. и вновь пришел к власти в апреле 1997 г., получив на парламентских выборах 52 % голосов.

Что касается безраздельно правившей в социалистический период БКП, то после 10 ноября 1989 г. начался процесс ее преобразования в партию социал-демократического толка. В 1990 г. в результате внутрипартийного референдума она была переименована в Болгарскую социалистическую партию (БСП). Принятая в 1990 г. Программа БСП определила следующие ее цели: создание правового государства, парламентской демократии, многопартийной системы, гарантии прав человека в соответствии с международными нормами, становление гражданского общества на основе политического плюрализма, создание рыночной социально ориентированной экономики. Все это соответствует идеям, выраженным в Конституции Болгарии. По итогам выборов 18 декабря 1994 г. БСП стала правящей и сформировала правительство во главе со своим председателем Жаном Виденовым, которое в январе 1997 г. из-за провалов в социально-экономической политике оказалось вынужденным уйти в отставку.

Поскольку в Болгарии сохранилась партийная элита распущенных в 1946 — 1948 гг. политических партий, их восстановление произошло сравнительно быстро: в конце ноября 1989 г. возобновила работу Болгарская социал-демократическая партия, в декабре 1989 г. — Болгарский земледельческий народный союз «Н. Петков» (БЗНС)* и Болгарская радикал-демократическая партия. Однако большого влияния они не приобрели.

* Болгарский земледельческий народный союз — старейшая крестьянская партия Болгарии, пользовавшаяся значительным влиянием. После того, как в конце 1940-х гг. лидер БЗНС Никола Петков был незаконно репрессирован, коммунисты превратили эту партию в своего сателлита, который с падением коммунистического режима всякое влияние утратил. Поэтому, стремясь восстановить прежний БЗНС, его организаторы дали новой партии имя Н. Петкова, чтобы отличить настоящий БЗНС от прокоммунистического, который, впрочем, принял имя другого популярного лидера БЗНС, возглавлявшего партию и созданное ею правительство в 1920-е гг. и убитого фашистами, — Александра Стамболийского.

 

После Принятия 3 апреля 1990 г. Закона о политических партиях процесс их создания приобрел обвальный характер. Тем не менее проявились тенденции к двухпартийности.

Помимо отмеченных трех крупнейших политических формирований — СДС, БСП и ДПС — в нынешнем парламенте представлены Евролевица, большинство руководителей которой вышли из БСП, и популистская организация Болгарский бизнес-блок.

В 1989 г. возродились независимые профсоюзы, которые призваны стать важным элементом гражданского общества. Они объединились в Конфедерацию труда «Подкрепа» («Поддержка») и выступают в качестве оппонента Конфедерации независимых профсоюзов (организация, которая является преемницей Болгарских профессиональных союзов социалистического периода, но в реформированном виде).

Выборы, и референдумы

Избирательные права

Болгарский опыт правового регулирования выборов имеет уже столетнюю историю и довольно значителен по объему. Так, только по выборам в Народное собрание (включая Великое народное собрание) с 1879 по 1991 г. было принято 16 законов.

Действующее избирательное право некодифицировано и содержится в четырех законах: Законе о выборах Великого народного собрания, Законе о выборах Президента и Вице-президента, Законе о выборах народных представителей, общинных советников и кметов и Законе о местных выборах. Первые два закона были приняты в 1990 г., третий — в 1991 г., последний — в 1995 г.                                  

В соответствии с Конституцией (ч. 1 ст. 42) и законами о выборах активным избирательным правом наделены все граждане, которые достигли ко дню выборов 18-летнего возраста, не находятся под опекой и не отбывают наказания в виде лишения свободы. Для участия в местных выборах установлен ценз оседлости — необходимо быть зарегистрированным по адресу в соответствующей территориальной единице до дня назначения выборов, то есть практически не менее, чем за 60 дней.

Для болгарского пассивного избирательного права характерны следующие условия (ст. 65, ч. 1 ст. 93 Конституции и соответствующие положения избирательных законов): обладание, активным избирательным правом, наличие болгарского гражданства и отсутствие иного гражданства, достижение возраста 18 лет для кандидатов в общинные советники (члены общинных советов) и кметы (старосты), 21 года для кандидатов в народные представители и 40 лет — для кандидатов в Президенты и Вице-президенты. Последние должны быть болгарскими гражданами по рождению.

На президентских выборах 1996 г. кандидатом от социалистов был первоначально выдвинут Г. Пиринский, который родился в 1948 г. от отца-болгарина и матери-американки в США, где, как известно, действует принцип почвы. Болгарское гражданство он получил после того, как в 1952 г. семья переселилась в Болгарию. В предвидении проблем с его гражданством (то ли оно по рождению, то ли по натурализации) Народное собрание изменило Закон о болгарском гражданстве, предусмотрев, что гражданином по рождению считается лицо, у которого хотя бы один родитель — болгарский гражданин, независимо от места и времени рождения. Однако Конституционный суд постановил, что изменение Закона о болгарском гражданстве не может иметь обратной силы и гражданство кандидатов в Президенты должно определяться на основании закона, действовавшего в момент их рождения. А в момент рождения Пиринского действовал закон, принятый незадолго до этого, согласно которому лица, родившиеся за границей и автоматически приобретавшие гражданство страны рождения, не являлись болгарскими гражданами. Тем самым коммунистические законодатели стремились лишить гражданства детей политэмигрантов. В результате на президентских выборах 1996 г. социалистам пришлось выдвинуть другую кандидатуру*.

* См.: Конституционное право: восточноевропейское обозрение (КПВО), 1997, № 1 (18), с. 98.                              

 

Для кандидатов в общинные советники и кметы действует такой же двухмесячный ценз оседлости, как и для избирателей; кандидаты в Президенты и Вице-президенты должны проживать в стране последние пять лет перед выборами. Кандидаты в народные представители, состоящие на государственной службе, приостанавливают ее несение после своей регистрации.

Избирательное право, как отмечалось, — всеобщее, равное, прямое, при тайном голосовании. Постоянно проживающие или пребывающие за границей граждане могут голосовать только по возвращении в страну. Они должны заявить лично о желании участвовать в выборах.