Политико-территориальное устройство

Болгария является унитарным государством. Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции, в ней не допускаются автономные территориальные образования. Учитывая сказанное по этому вопросу в § 1, понимать эту норму следует как запрещение автономии государственной, ибо если запретить всякую территориальную автономию, то никакое местное самоуправление не будет возможно.

Возвращение к принципу разделения властей и отказ от социалистического принципа единства власти повлек реформу организации власти на местах. Конституционное оформление получила концепция местного самоуправления. Часть 1 ст. 2 Конституции гласит: «Республика Болгария является единым государством с местным самоуправлением». Система власти на местах урегулирована в главе седьмой (ст. 135 — 146) Конституции, а также Законом о местном самоуправлении и местной администрации 1991 г. (с последующими изменениями) и Законом об административно-территориальном устройстве Республики Болгарии 1995 г.

Территория республики делится на общины и области; территориальное деление и полномочия столичной общины и других больших городов, а также создание других административно-территориальных единиц и органов самоуправления в них подлежат регулированию законом. Последний из упомянутых законов предусматривает деление территории страны на административно-территориальные и территориальные единицы. В соответствии с ним административно-территориальными единицами являются области и общины, а в составе общин — кметства и районы (последние — в больших городах). Территориальными же единицами являются населенные пункты (населените места) и населенные образования (селищните образувания)*. Населенные пункты — это города и села, а населенные образования — дачные зоны, промышленные зоны, курортные комплексы и курортные местности, расположенные на землях населенных пунктов. Все эти единицы имеют территорию, границы, наименования.

* Болгарская законодательная терминология в данном вопросе, как видим, не совпадает с той, которая обоснована в п. 1 § 1 гл. XI Общей части учебника. Она не проводит различия между единицами политико-территориальными (самоуправляющимися) и административно-территориальными (несамоуправляющимися).

Область создается законом, состоит из одной или более соседствующих общин и именуется по наименованию населенного пункта, образующего ее административный центр. При создании области принимаются во внимание физико-географическая обособленность территории и наличие города — традиционного культурного и хозяйственного центра с развитой социальной и технической инфраструктурой и транспортной доступностью для населенных пунктов области. В настоящее время в Болгарии восемь областей. Столица София в состав областей не входит, но Столичная община имеет также статус области.

Конституция характеризует область как административно-территориальную единицу для проведения региональной политики, для осуществления государственного управления на местах и для обеспечения соответствия между национальными и местными интересами.

Община состоит из одного или более соседствующих населенных пунктов и именуется по наименованию населенного пункта, образующего ее административный центр. Создается она по инициативе и/или с согласия жителей. Условиями для создания общины являются:

численность населения — более 4 тыс. жителей;

наличие населенного пункта — традиционного объединяющего центра с развитой социальной и технической инфраструктурой, обеспечивающей обслуживание населения;

включение всех соседствующих населенных пунктов, у которых нет условий для создания отдельной общины или которые не могут присоединиться к другой соседней общине;

расстояние между центром общины и другими её населенными пунктами, не превышающее 20 км.

Согласно Конституции, община является юридическим лицом, а ее границы определяются после опроса населения. Она имеет право на свою собственность, используемую в интересах соответствующей территориальной общности, самостоятельный бюджет, постоянные финансовые источники которого определяются законом. Государство средствами бюджета и иным образом содействует нормальной деятельности общин.

В настоящее время в стране насчитываются 252 общины.

Районы создаются законом в столице и других городах с числом жителей более 300 тыс. По решению общинного совета они могут создаваться и в городах с числом жителей более 100 тыс. Условиями для создания районов являются:

численность населения — свыше 25 тыс. жителей;

возможность районирования городской территории в соответствии с общими градоустройственными планами и устойчивыми природно-географическими или инфраструктурными факторами;

наличие развитой инфраструктуры районного значения для удовлетворения административных, социальных и санитарно-гигиенических потребностей.

Кметство может создаваться на территории общины решением ее совета по инициативе и с согласия жителей. Оно состоит из одного или более соседствующих населенных пунктов и именуется по наименованию своего административного центра. Создание кметства допускается при наличии на соответствующей территории более 100 жителей и при возможности осуществления предоставленных общиной функций.

В соответствии с Конституцией самоуправляющиеся территориальные общности имеют право объединяться для решения общих вопросов; законодатель обязан создавать условия для объединения общин. Закон о местном самоуправлении и местной администрации предусмотрел, что любые административно-территориальные единицы могут объединяться на добровольном принципе для решения проблем и задач, представляющих общий интерес. Похоже, однако, что приведенные нормы Конституции и закона не вполне между собой согласуются: формулировка закона дает возможность объединяться также и областям, что Конституцией вряд ли имелось в виду, да и самим законодателем тоже. Что же касается общин, то им закон разрешает создавать даже национальное и региональные объединения для защиты своих общих интересов и поддержания и развития местного самоуправления. В частности, национальному объединению, которое считается таковым при участии не менее 2/3 общего числа общин, законом предоставлены права:

представлять своих членов перед государственными органами;

разрабатывать предложения об изменении и усовершенствовании правового регулирования местного самоуправления;

подготавливать заключения и предложения по проекту бюджета страны в части, относящейся к общинам;

осуществлять контакты и взаимодействие с родственными организациями в других странах и состоять в международных объединениях;

осуществлять другие функции, определенные учредительным актом.

Общинное самоуправление

Согласно Конституции, община есть основная административно-территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление, а граждане участвуют в управлении общиной как через избранные ими органы местного самоуправления, так и непосредственно через референдум и общее собрание населения.

Представительным органом местного самоуправления в общине является общинный совет, который избирается населением соответствующей общины сроком на четыре года. Он состоит из: 11 советников — при населении общины до 5 тыс. жителей, 19 советников — при населении общины до 10 тыс. жителей, 25 советников — при населении общины до 20 тыс. жителей, 29 советников — при населении общины до 30 тыс. жителей, 39 советников — при населении общины до 50 тыс. жителей, 45 советников — при населении общины до 100 тыс. жителей, 51 советника — при населении общины более 100 тыс. жителей, 61 советника в Столичной общине.

Общинный совет занимается проблемами местного значения, в том числе определяет политику развития общины, решает вопросы, связанные с экономикой, охраной окружающей среды, здравоохранением, социальной, образовательной, культурной и коммунально-бытовой деятельностью, общинной собственностью, безопасностью движения и общественным порядком и т. д. В законодательстве компетенция общинного совета определяется как остаточная: он решает вопросы местного значения, которые не являются исключительной компетенцией других органов, а в случаях, определенных законом, также исполняет функции, возложенные на него центральными государственными органами. Совет наделен правом оспаривать в судебном порядке акты и действия, нарушающие права местного самоуправления. Акты совета в семидневный срок направляются областному управляющему.

В больших городах вопросы, связанные с ежедневными потребностями населения по месту жительства, административным обслуживанием физических и юридических лиц, благоустройством и санитарией, общинному совету помогают решать районные советы. Они состоят из 11 советников при населении района до 50 тыс. жителей, 15 советников — при населении до 100 тыс. жителей и 19 советников — при населении свыше 100 тыс. жителей.

Советники для выполнения своих задач получают оплачиваемый отпуск, а работодателю эти средства возмещаются из соответствующего бюджета. В период действия мандата трудовые отношения советников не могут быть прекращены. Советникам запрещено участвовать в принятии советом решений, если этими решениями затрагиваются их личные интересы, интересы их супругов и родственников до четвертой степени включительно.

Общинный (районный) совет тайным голосованием из своего состава избирает председателя. Избранным считается кандидат, получивший абсолютное большинство голосов от состава совета.

Органом исполнительной власти в общине является кмет. Он, как и кмет района или кметства, выбирается населением сроком на четыре года. Кмет общины является одновременно кметом ее административного центра. В установленных законом случаях он выполняет также функции, возложенные на него центральными государственными органами.

По предложению кмета общинный совет может избрать тайным голосованием одного или более заместителей кмета. Кметом и заместителем кмета могут быть избраны лица, имеющие образование не ниже среднего. Во время осуществления своего мандата они не могут руководить политическими партиями и коммерческими обществами. В своей деятельности кмет руководствуется законами, актами общинного (районного) совета и решениями населения. Кмет руководит исполнительной деятельностью общины (района), координирует деятельность специализированных исполнительных органов, назначает и освобождает от должности служащих исполнительного аппарата общинного совета, налагает дисциплинарные взыскания, организует исполнение общинного бюджета и долгосрочных программ.

Общинный совет может в течение двух месяцев отменить акт кмета, которым нарушается решение совета. В свою очередь, кмет общины может в течение семи дней оспорить решение общинного совета, если считает, что что оно противоречит интересам общины или нарушает законы. Если совет подтвердил свое решение абсолютным большинством всех советников, кмет обязан исполнить решение или обратиться в суд, если считает, что оно противоречит закону.

Кмет общины назначает бессрочно секретаря общины, имеющего высшее образование и организующего деятельность общинной администрации. Служащие общинной администрации имеют статус государственных служащих.

В кметствах по решению общих собраний также могут избиг раться советники, которые оказывают помощь кметам.

Кроме того, Закон о народных опросах предусматривает еще две формы непосредственной демократии в общинах: собрание и сбор подписей.

Общее собрание населения решает местные вопросы в общине, районе, кметстве, населенном пункте, квартале населенного пункта (если их население превышает 1 тыс. человек, то собрание может проводиться по секциям) и состоит из всех избирателей района. В его компетенцию входят благоустройство населенного пункта, района, квартала; обеспечение его гигиены; распоряжение общинным имуществом, предназначенным для общего пользования (водные источники, пастбища и т.п.); проведение мероприятий по защите овощных культур от болезней и вредителей и др.

Общее собрание созывается гражданами по их инициативе (по требованию 1/4 имеющих право голоса), а также по инициативе общинного совета. Оно считается состоявшимся при наличии более половины имеющих право голоса в данной единице (общине, районе, кметстве, населенном пункте, квартале населенного пункта). Если в установленный час необходимое число участников не явилось, то собрание откладывается на час, после чего проводится с участием явившихся, но их должно быть не менее 1/3 от числа имеющих право участвовать в данном собрании. Голосование открытое, ведется протокол собрания. Решения принимаются большинством голосов присутствующих.

Сбор подписей — такая форма непосредственной демократии, посредством которой граждане, проживающие в общине, районе, кметстве, населенном месте, квартале направляют свои предложения по решению важных вопросов местной жизни. Данное право осуществляется по инициативе не менее 100 избирателей, а в кметствах с населением менее 200 человек — не менее чем 1/5 обладающих правом голоса. На их собрании выбирается инициативный комитет в составе трех — пяти человек, который регистрируется у кмета. Кмет выдает подписные листы, оформленные соответствующим образом и снабженные печатью общины или кметства. Сбор подписей считается состоявшимся, если не менее 1/4 имеющих право голоса подпишет их в течение месяца. В этом случае председатель общинного совета уведомляет советников и в месячный срок проводит заседание общинного совета по данному вопросу.

Областное управление

Управление в области осуществляет областной управляющий, которому помогает областная администрация, включающая его заместителей. Областного управляющего назначает Совет министров, а заместителей — Министр-председатель. Областной управляющий и его заместители не могут состоять в руководящих органах политических партий и осуществлять коммерческую деятельность.

Областной управляющий обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законность и общественный порядок и осуществляет административный контроль, включая контроль за законностью деятельности местного самоуправления и местной администрации, государственных органов, организаций и предприятий на территории области, так как на него возложено обеспечение исполнения законов в области. Он организует оборонительно-мобилизационную подготовку населения, руководит его защитой в случаях бедствий и аварий, отвечает за соблюдение общественного порядка.

Областной управляющий приостанавливает исполнение незаконных актов общинных советов и в месячный срок по их получении представляет их в соответствующий окружной суд. В тот же срок он отменяет незаконные акты кметов общин, государственных органов, организаций и предприятий.

Актами областного управляющего являются приказы (заповеди), которые могут быть обжалованы в судебном порядке.

Центральные государственные органы и их представители на местах осуществляют контроль за законностью актов местного управления только в предусмотренных законом случаях.