Местное самоуправление и управление

Местное самоуправление регулируется большим числом актов. Однако оно действует не во всех территориальных единицах. Так, Акт о местном управлении 1985 г. упразднил органы самоуправления Большого Лондона и метрополитенских графств Англии. Тем самым Лондон стал единственной в мире столицей, не имеющей ни мэра, ни городского совета. Функции органов самоуправления Лондона и метрополитенских графств частично переданы советам округов (районов Лондона), частично — специальным административно-территориальным единицам (транспортным, пожарным, полицейским), а частично — образованным на основе департаментов упраздненных муниципалитетов правительственным агентствам, численный и персональный состав которых утверждается соответствующим министром. Последние решают вопросы планирования, использования земель, водоснабжения.

Кроме того, не существует советов графств в Северной Ирландии. И все же отсутствие местного самоуправления в основных территориальных единицах страны — исключение, а отнюдь не правило. Самоуправление осуществляется в большинстве случаев через избираемые жителями советы. Лишь в тех приходах, население которых насчитывает менее 150 избирателей, самоуправленческие решения принимаются на общих собраниях избирателей, т. е. советы не образуются. Если число избирателей в приходе составляет от 150 до 200, вышестоящий совет вправе принять решение о создании на территории нескольких приходов одного приходского совета. В большинстве же существующих политико-административных единиц действует по одному совету в каждой из них. В Англии это советы графств (неметрополитенских), административных округов и приходов, в Уэльсе — советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии — советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии — советы округов и приходов.

Компетенция между местными советами различных уровней разграничена. Так, в Англии советы графств (неметрополитенских) занимаются вопросами организации планирования, образования, библиотечного дела, социального обслуживания, полиции, пожарной безопасности, транспортного развития, дорожного движения, охраны прав потребителей. Окружные советы в неметрополитенских графствах отвечают за местное планирование, жилищное строительство, здравоохранение. Компетенция советов округов метрополитенских графств и административных районов Лондона шире. Они ведают не только теми же вопросами, что и окружные советы неметрополитенских графств, но и многими из отнесенных в неметрополитенских графствах к компетенции советов графства — за исключением организации пассажирского транспорта и полиции, что входит в ведение властей, назначаемых из центра. Компетенция приходов ограничивается вопросами благотворительности, содержания зданий общественного предназначения, местных дорог и т. п.

Следует отметить, что в некоторых сферах разграничить полномочия между органами местного самоуправления различных уровней, а в метрополитенских графствах Англии — между правительственными органами на местах и местными властями достаточно сложно. Так, в неметрополитенских графствах вопросы планирования, здравоохранения, музейного дела, содержания парков, плавательных бассейнов, спортивных площадок отнесены к компетенции и советов графств, и советов округов. Попытка устранения дублирования функций местных советов различных уровней, как уже отмечалось, явилась одной из причин проведения реформы политико-административного деления и местного самоуправления в последние годы.

Члены местных советов (советники) в Англии, Уэльсе, Северной Ирландии избираются на четыре года, а в Шотландии, в соответствии с Актом о местном управлении 1994 г., — на три года. При этом советы графств, а также районов Лондона обновляются каждый раз полностью. В округах метрополитенских графств 1/3 советников переизбирается ежегодно, за исключением того года, в который проводятся выборы советов графств. Окружным советам неметрополитенских графств предоставлено право самим определять любую из двух указанных моделей организации выборов, о которых говорилось выше.

Совет ежегодно (в Шотландии на весь трехлетний срок полномочий) избирает из числа советников своего председателя. В столичных районах и округах метрополитенских графств он именуется мэром. Данное лицо выполняет лишь представительские функции. Исключение составляет лорд-мэр Сити, возглавляющий местную администрацию.

В соответствии с законом, все местные советы должны проводить не менее одной сессии ежегодно. Акт о местном управлении 1985 г. обязывает советы проводить сессии открытыми для публики (хотя предусматриваются и исключения), а также публиковать отчеты о них в местной прессе.

Советы образуют комитеты, причем в их состав могут входить наряду с советниками другие лица. Совет делегирует им большинство своих полномочий, за исключением установления местных налогов. Кроме того, комитеты выполняют функции администрации: специальных исполнительных органов не образуется. При этом функции координации работы всех комитетов выполняет комитет по вопросам политики и ресурсов, в состав которого входят председатели всех прочих комитетов.

Структурными элементами местных советов могут выступать и партийные фракции В отличие от Парламента характеристика партийного состава местных советов в целом по стране является достаточно пестрой. Имеются однопартийные, двухпартийные, многопартийные и беспартийные советы. При этом наряду с общенациональными партиями в советах представлены движения природоохранительной направленности, национальных меньшинств, женские и иные*.

* См.: Kingdom J. Local Government and Politics in Britain. N.Y. — L., 1991, p. 109.

Советники осуществляют депутатскую деятельность на безвозмездной основе, сочетая ее со своими обычными занятиями. Однако престиж и авторитетность местного депутатства достаточно высоки.

Нередко выполнение функций депутатов местного совета служит ступенькой на лестнице политической карьеры (бывший Премьер-министр Дж.Мейджор был, например, в свое время советником в лондонском районе Лэмбинг). Оплачиваемый и постоянный характер по решению совета может иметь деятельность председателей комитетов, их членов, выполняющих административные функции. Акт о защите прав нанимаемых 1978 г. обязывает работодателей освобождать работника, избранного советником, на различные отрезки времени для выполнения депутатских полномочий. Соответствующим лицам выплачивается средняя заработная плата из средств местного бюджета.

Статус советника характеризуется и несовместимостью мандата с занятием административных должностей, назначение на которые произведено или подтверждено данным советником (за исключением председателя комитета либо его заместителя) или любым органом совета. Возможность совмещения депутатства в нескольких представительных органах допускается. Акты о местном управлении для Англии и Уэльса 1972 г. и для Шотландии 1973 г. предусматривают так называемое «золотое правило», обязывающее советника немедленно объявлять в письменной или устной форме о финансовой заинтересованности в результатах рассмотрения какого-либо вопроса советом или его комитетом. В этом случае соответствующий советник воздерживается от участия в обсуждении и голосовании по вопросу, представляющему для него финансовый интерес. Каждым советом ведется специальный журнал уведомлений о такой заинтересованности. Умолчание о ней рассматривается как правонарушение.

Основаниями лишения мандата советника являются: вынесение судебного приговора о тюремном заключении, нарушения, допущенные в ходе проведения выборов, а также требований, предъявляемых избирательными цензами (например, банкротство), наложение штрафа на сумму более 500 ф.ст.

Отсутствие на местах назначаемых сверху чиновников не означает, что местное самоуправление свободно от правительственного контроля. Британские юристы обосновывают его правомерность принципиальным положением общего права о том, что монарх — единственный источник всей власти, а министры, контролирующие местное самоуправление, суть слуги Короны. Тем самым сформулирован типично британский подход к роли местного самоуправления как к инструменту национальной политики*.

* См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М.: ВЮЗИ, 1990, с. 4.

 

Принцип же парламентского верховенства обусловил то, что одной из важнейших форм контроля центра за местным самоуправлением является нормативное регулирование, которое осуществляется Парламентом либо Правительством посредством делегированного законодательства в позитивной форме. В этом заключается доктрина inter vires, согласно которой органы местного самоуправления могут действовать только в пределах полномочий, предоставленных им центральными органами. Таким образом, все полномочия органов местного самоуправления рассматриваются как делегированные им Парламентом*. Выход за пределы таких полномочий (ultra vires) рассматривается как нарушение закона.

* См.: Kingdom J. Op. cit., p. 11.

 

Центральные департаменты могут контролировать органы местного самоуправления лишь в пределах закона. Но статуты, как правило, содержат лишь нормы-принципы. Поэтому статутное регулирование дополняется министерским, которое подчиняет отраслевые службы местного самоуправления жесткому контролю соответствующих правительственных органов.

Другая форма контроля — утверждение центральными департаментами чиновников аппарата местной власти, избираемых советами. Утверждению подлежат и акты советов в сфере финансов и планирования.

Наиболее оперативной и широко распространенной формой контроля является инспектирование. Такими полномочиями обладает, например, министерство образования и науки по вопросам своей компетенции. Неудовлетворительные результаты, выявленные в итоге инспектирования, могут привести к такой санкции, как временная передача полномочий и служб местного самоуправления в подчинение назначенным из центра органам или чиновникам. Впрочем, такие случаи редки.

Правительственные органы могут назначать расследования в отношении подконтрольных местных служб, если обнаружен обман или мошеннические действия.

Особую ответственность за организацию местного самоуправления несет министерство по вопросам охраны окружающей среды. Оно обобщает информацию о состоянии дел на местах, координирует контрольную деятельность прочих центральных департаментов в отношении местного самоуправления, разрабатывает законы о местном управлении, готовит его реформы и т. п.

В финансовой сфере контроль осуществляется аудиторами — институтом, учрежденным Актом о местном управлении 1972 г. Кандидатуры аудиторов утверждаются государственным секретарем по вопросам охраны окружающей среды по предложению местных советов. Аудитор действует в каждом округе и обязан контролировать законность расходования денежных средств, выделенных на публичные нужды. Ежегодно он составляет заключение, которое направляет совету и государственному секретарю по вопросам охраны окружающей среды. Информацию о незаконной деятельности местных властей он направляет в суд.

Основное содержание судебного контроля за местным самоуправлением составляет обеспечение баланса между властью центра и мест. В большинстве случаев судебный контроль направлен на реализацию доктрин inter и ultra vires: если местный орган не выполняет должным образом предписаний Парламента, равно как если превышает свои полномочия, его деятельность признается незаконной. В качестве первой инстанции дело в зависимости от подсудности может рассматривать магистратский суд, суд графства, Высокий суд или Суд Короны. Следовательно, делами, одной из сторон в которых выступает местный орган, занимаются в большинстве случаев суды общей, а не административной юрисдикции. В качестве санкций могут выступать штраф, приказ, требующий устранения недостатков в управлении (мандамус), приказ-запрещение (инджанкшн).

Контроль центра за местным самоуправлением в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина осуществляется также через институт упоминавшихся уже омбудсманов: комиссаров для Северной Ирландии, комиссаров по местному управлению для Англии, Уэльса и Шотландии, Комиссара по делам служб здравоохранения.

Как видно, англосаксонская муниципальная система не означает слабости контроля центра за местным самоуправлением. Наоборот, по утверждению П.Бромхеда, «нет сомнения в том, что суверенные полномочия Короны по отношению к местному самоуправлению безграничны»*. В этой связи следует еще раз отметить, что гарантиями от суперцентрализации государства и диктата бюрократии центральной власти, опасность которых вроде бы создает «буква закона», выступает царящий в стране «дух права» в виде высокой правовой культуры, давних и прочных традиций демократии и сильной судебной власти.

* Бромхед П. Эволюция британской конституции. М.: ЮЛ, 1978, с.301.

 

Помимо этого существует и ряд статутных гарантий местного самоуправления. Это наличие собственного бюджета и муниципальной собственности у советов всех уровней, право на судебную защиту, а также закрепление в актах о местном управлении за всеми местными советами статуса корпораций, т. е. коллективных субъектов, наделенных для осуществления своих функций -определенными полномочиями и действующих как единое целое в качестве юридического лица. Важнейшим символом юридического лица является печать. В приходских советах, где печать отсутствует, ее заменяют подписи двух советников.

 

Островные территории

Это принадлежащие Англии с феодальных времен и расположенные недалеко от Соединенного Королевства остров Мэн и острова Нормандского архипелага, находящиеся в проливе Ла-Манш (Проливные острова, или острова Пролива): Джерси, Гернси, Олдерни, Сарк, Херм и Джетоу. Они имеют статус «коронных владений» и, формально не входя в состав Соединенного Королевства (частью страны острова считаются только в целях Акта о британском гражданстве 1981 г., о чем уже упоминалось), образуют вместе с ним в соответствии с Интерпретационным актом 1978 г. Британские острова. Как «коронные владения» островные территории подчиняются суверенитету Короны и верховенству Парламента Соединенного Королевства, который принимает для островов, законодательные акты по вопросам обороны, таможенного дела и внешних сношений.

Острова имеют собственные законодательные собрания, соединяющие законодательные и исполнительные функции. На островах Джерси и Гернси они однопалатные, именуются Штатами и состоят соответственно из 57 и 61 члена, большая часть которых избирается населением островов.

Штаты могут принимать законы, которые требуют одобрения Королевы в Совете, т. е. фактически Правительства Великобритании. Проливные острова имеют и собственные суды. Штаты и судебные органы Джерси и Гернси функционируют под председательством бейлифов, назначаемых Короной по одному для каждого из них. Деятельность бейлифа Гернси распространяется на близлежащие к нему острова Сарк, Олдерни, Херм и Джетоу, хотя они имеют собственные законодательные собрания. Каждый бейлиф назначает в Штаты по нескольку членов.

Остров Мэн также имеет собственный старейший в мире парламент — Тинвальд, состоящий из назначаемого Короной лейтенант-губернатора и двух палат: верхней — Законодательного совета и нижней — Палаты «ключей» (т.е. лиц, занимающих ключевое положение). Последняя состоит из 24 избираемых на пять лет депутатов. Законодательный совет включает епископа, генерал-атторнея (прокурора), судей, осуществляющих полномочия на острове, и семь членов, избираемых нижней палатой. Парламент принимает законы, требующие одобрения Королевы в Совете.

Напомним, что апелляционные жалобы на решения судов островных территорий подаются в Судебный комитет Тайного совета.

Зависимые территории

После крушения колониальной системы Великобритания сохранила в большей или меньшей степени влияние на бывшие колонии. Многие из них, став суверенными государствами, вошли в состав Содружества. Другие (главным образом, малонаселенные острова), расширив самоуправленческие начала, сохранили государственно-правовую связь с метрополией как зависимые территории. Их также называют «заморскими владениями» Соединенного Королевства. К их числу относятся Гибралтар, Гонконг (в 1997 г. переходящий под суверенитет КНР), остров Святой Елены, Ангилья, Бермудские острова, Британские Виргинские острова, Каймановы острова, остров Монтсеррат, острова Тёрке и Кайкос, Фолклендские острова, остров Питкэрн.

В каждом из перечисленных владений имеется именуемый по-разному законодательный орган — однопалатный (на островах Святой Елены, Монтсеррат и т.д.) или двухпалатный (например, на Бермудских островах), состав которого полностью или частично избирается местным населением. На всех зависимых территориях действуют также правительства (совет министров — в Гибралтаре, исполнительные советы — в Гонконге и на острове Святой Елены и т. д.). Однако законодательные и исполнительные органы «заморских владений» имеют ограниченную компетенцию, поскольку ответственность за их внешнюю политику, оборону, внешнюю безопасность несет в соответствии с международным правом Великобритания. По этим вопросам британское законодательство имеет прямое действие на зависимых территориях. Важные полномочия, ограничивающие самостоятельность владения, имеет и назначаемый Короной для каждой территории губернатор, представляющий главу государства и выполняющий его функции. При этом в некоторых владениях губернатор входит в состав парламента (остров Святой Елены); в других возглавляет и парламент, и правительство (Виргинские острова, Гонконг) либо только правительство (Монтсеррат, Тёрке и Кайкос). Губернаторы санкционируют законы, принимаемые местными парламентами, обладая при этом правом отлагательного вето, объявляют чрезвычайное и военное положение и т.д.

Таким образом, принципы суверенитета Короны и верховенства британского Парламента действуют и на зависимых территориях. При этом граждане зависимых территорий (если они не находятся в соответствующий период времени в Великобритании) не участвуют в выборах британского Парламента и не представлены в нем.

Тенденция к усилению самостоятельности зависимых территорий проявляется в том, что многие из них приняли собственные конституции, промульгированные Короной. Это острова Монтсеррат, Святой Елены, Ангилья, Бермудские острова, Тёрке и Кайкос. Кроме того, большинство зависимых территорий имеет денежные единицы, отличные от британского фунта стерлингов. Это может быть либо собственная валюта (например, на Фолклендских островах это фолклендский фунт), либо валюта других государств (например, доллар США на островах Тёрке и Кайкос).

Литература

Апарова Т.В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. М.: ИМПЭ, 1996.

Апарова Т.В., Богдановская И.Ю., Крылова Н.С. Судебная система Великобритании//Судебные системы западных государств. М.: Наука, 1991 (гл. III).

Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М.: ВЮЗИ, 1990.

Бертлис В. Доступ к информации об окружающей среде в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии// Государство и право, 1993, № 6.

Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М.: Наука, 1987.

Богдановская И.Ю. Прецедентное право. М.: Наука, 1993.

Бойцова В.В. Правовые средства защиты в публичном праве Великобритании//Известия высших учебных заведений. Правоведение, 1994, № 3.

Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Политическая нейтральность государственных служащих в Англии//Государство и право, 1992, № 6.

Бромхед П. Эволюция британской конституции. М.: ЮЛ, 1978.

Вейш Я.Я. Религия и церковь в Англии. М.: Наука, 1976. Великобритания: политика, экономика, история. СПб.: изд-во KN, 1995.

Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984.

Головко Л.В. Реформа уголовного судопроизводства в Англии//Государство и право, 1996, № 8.

Дайси А.В. Государственное право в Англии. М.: Тип. изд-ва И.Д.Сытина, 1907.

Дженкс Э. Английское право. М.: Госюриздат, 1947.

Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании)//Полис, 1996, № 1.

Кросс Р. Прецедент в английском праве. М.: ЮЛ, 1985.

Крылова Н.С. Английское государство. М.: Наука, 1981.

Крылова Н.С. Парламент Великобритании//Парламенты мира. М.: ВШ — Интерпракс, 1991.

Максимов А.А. Прецедент как один из источников английского пра-ва//Государство и право, 1995, № 2.

Никеров Г.И. Административное право Великобритании// Административное право зарубежных стран. М.: СПАРК, 1996 (гл. 2).

Оболонский А.В. Эволюция государственной службы в Великобритании//Государство и право, 1996, № 6.

Уолкер Р. Английская судебная система. М.: 1980.

Уэйд Э.К.С. и Филлипс Д.Г. Конституционное право. М.: ИЛ, 1950.

Шаповал В.Н. Британская конституция. Политико-правовой анализ. Киев: Лыбидь, 1991.

Контрольные вопросы и задания

 

1. Есть ли какое-либо различие между географическими понятиями «Великобритания» и «Англия», «Соединенное Королевство» и «Британские острова»?

2. Какова специфика соотношения юридической и фактической, формальной и материальной конституции в Великобритании?

3. Какая разница между статусом и статутом?

4. Как сочетаются принцип крови и принцип почвы при приобретении гражданства Великобритании по рождению?

5. Кого нельзя лишить гражданства Великобритании?

6. Есть ли различие между денационализацией и приватизацией? Что такое реприватизация?

7. Насколько ярко проявляются в Великобритании общемировые тенденции развития партийных систем на современном этапе? Каких черт в партийной системе страны в ее нынешнем состоянии, на Ваш взгляд, больше: типичных или специфических?

8. Почему партия либеральных демократов традиционно борется за реформу избирательной системы в стране?

9. Какое различие между несовместимостью мандата и неизбираемостью?

10. Почему в Великобритании нет избирательных органов?

11. Как Вы думаете, почему женщине ни разу в истории страны не присваивался титул принцессы Уэльсской?

12. Какими терминами можно обозначить парламентские привилегии депутатов Палаты общин?

13. Докажите, что принятие бюджета — это действительно старейшая из функций английского Парламента.

14. Можно ли назначить герцога Парламентским комиссаром по делам администрации?

15. Почему влияние парламентских комитетов в Великобритании традиционно невелико?

16. Как Вы думаете, правомерно ли было бы назвать Палату лордов Палатой пэров?

17. Чем отличается британский арбитраж от арбитражных судов в России?

18. Определите круг судебных прецедентов, действующих в Шотландии.

19. Попробуйте самостоятельно составить схему организации судебной власти в Великобритании.

20. Как Вы думаете, почему большинство избирателей Уэльса и Шотландии проголосовало против создания региональных парламентов?

21. Почему островные территории Великобритании пользуются законодательной автономией?

22. Почему большинство бывших британских колоний в той или иной форме сохранило государственно-правовую связь с Соединенным Королевством? Какое юридическое значение имеет членство государств — бывших британских колоний в Содружестве?