Принципы избирательного права

 

Содержание многочисленных актов о народном представительстве (1949, 1969, 1974, 1983, 1985, 1989 гг.) позволяет заключить, что в Великобритании действует всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании и свободном участии в выборах.

После принятия Акта о реформе семейного права 1969 г., снизившего возраст совершеннолетия с 21 до 18 лет, активное избирательное право стало принадлежать британским гражданам, достигшим 18-летнего возраста. Акт о народном представительстве 1983 г. расширил состав избирательного корпуса, предоставив право голоса проживающим в стране гражданам Ирландской Республики и Содружества. Кроме того, в соответствии со ст. 8 Договора о Европейском союзе активным и пассивным избирательным правом на местных выборах обладают, как уже отмечалось, граждане ЕС на тех же условиях, что и британские граждане.

Как правило, избиратели осуществляют свое право голоса в том избирательном округе, на территории которого они постоянно проживают. В Северной Ирландии при проведении выборов в Палату общин действует ценз оседлости: необходимо три месяца постоянного проживания на территории данного региона.

При этом закон особо гарантирует избирательные права граждан, находящихся вне места своего жительства в связи с работой или вследствие болезни: они голосуют по почте или по доверенности. Особые правила участия в голосовании установлены для лиц, проживающих за границей. Так, лица, находящиеся на гражданской или военной службе, и проживающие с ними члены их семей, моряки торгового флота и другие рассматриваются как избиратели того избирательного округа, в котором они имели бы право голоса, проживая в стране. С 1985 г. право участвовать в парламентских выборах предоставлено гражданам, проживающим за границей и подавшим на дату, установленную для составления регистрационного списка избирателей, соответствующее заявление. Они имеют право голосовать в том избирательном округе, где были зарегистрированы непосредственно перед выездом за границу. Однако такое право действует только в течение пяти лет с того дня, когда гражданин перестал быть жителем Великобритании. В качестве гарантии осуществления активного избирательного права гражданами, проживающими за границей, предусмотрено голосование по почте и по доверенности. При этом одно лицо не может получить более двух доверенностей от других избирателей.

Активным избирательным правом не обладают: иностранцы (кроме граждан ЕС на местных выборах); лица, не достигшие 18 лет ко дню голосования; душевнобольные; пэры и пэрессы (кроме пэров Ирландии); лица, отбывающие по приговору суда заключение в исправительном учреждении (в эту категорию входят и условно освобожденные от наказания); лица, осужденные за использование бесчестных и незаконных приемов на выборах (срок отстранения от участия в выборах составляет от пяти до 10 лет в зависимости от характера нарушения).

Пассивное избирательное право, помимо тех ограничений, которые свойственны активному, характеризуется повышенным возрастным цензом (21 год), а также отстранением от участия в выборах нереабилитированных банкротов (реабилитация может быть произведена судом по истечении пяти лет после объявления банкротом). Кроме того, правом быть выдвинутым в качестве кандидата обладают только британские и ирландские граждане (citizens). Применительно же к выборам Палаты общин действует также целый ряд правил о несовместимости мандата парламентария с занятием определенных должностей. Не могут быть избраны в Палату профессиональные оплачиваемые судьи, военнослужащие, находящиеся на действительной военной службе, и гражданские служащие, полицейские, депутаты местных представительных органов, члены любых органов, назначаемых Короной, священнослужители. Во всех перечисленных случаях, скорее, можно говорить о неизбираемости, поскольку указанные лица могут баллотироваться только в том случае, если предварительно уйдут в отставку со своих должностей.

На местных выборах, кроме того, для выдвижения кандидатом необходимо проживать, работать или владеть недвижимостью в пределах соответствующей территориальной единицы не менее 12 месяцев непосредственно перед выдвижением.

Равное избирательное право гарантируется, во-первых, предоставлением избирателям одинакового числа голосов: на выборах в Палату общин и большинство местных советов — по одному, а на выборах окружных советов Англии — по числу избираемых от каждого избирательного округа советников. Во-вторых, законодательство стремится к обеспечению математического равенства численности избирателей в избирательных округах. Данное требование впервые было установлено в Акте о перераспределении мест в Палате общин 1949 г. В настоящее время принципы деления страны на избирательные округа на выборах в Палату общин установлены Актом о парламентских избирательных округах 1986 г., а на местных выборах — соответствующими актами о местном управлении. Однако на практике не все избирательные округа являются равными. Так, при проведении парламентских выборов 1992 г. число избирателей в них колебалось от 22 тыс. до 100 тыс. человек.

Выборы всех представительных органов в Великобритании проводятся при непосредственном участии избирателей, т. е. являются прямыми. С 1873 г. голосование осуществляется тайно, путем подачи бюллетеня, заполняемого в специальной кабине для тайного голосования. При этом участие в голосовании на любых выборах является добровольным, т. е. существует свободный вотум избирателя.

Организация выборов

В Великобритании не существует специальных избирательных органов ни в центре, ни на местах, ни в избирательных округах. Руководство организацией выборов в масштабе страны осуществляет министерство внутренних дел, а на местах — шерифы графств и председатели местных советов (уровнем выше общинных и приходских). Последние, однако, после получения королевского предписания о проведении выборов и извещения избирателей о дне голосования передают свои полномочия чиновнику по регистрации, в качестве которого обычно выступает клерк местного совета.

При формировании Палаты общин страна делится на избирательные округа. С 1948 г. они только одномандатные. Границы избирательных округов пересматриваются специальным актом Парламента на основе доклада государственного секретаря внутренних дел. Доклад составляется с учетом рекомендации постоянно действующих комиссий по пересмотру границ избирательных округов, образуемых Палатой общин по одной для каждого из четырех регионов страны и действующих под председательством спикера Палаты. Комиссии учреждены Актом о парламентских избирательных округах 1986 г. В соответствии с ним границы избирательных округов пересматриваются не чаще, чем через каждые восемь лет и не реже, чем через 12 лет. Число парламентских избирательных округов постоянно растет в связи с ростом численности населения. В 1988 г. оно увеличилось на один округ и составило 651 округ. Для проведения всеобщих парламентских выборов в 1997 г. число избирательных округов возрасло сразу на восемь и составляет теперь 659 округов.

При проведении местных выборов одномандатные округа образуются в тех единицах, где обновляется единовременно весь состав советников, а многомандатные (число замещаемых мандатов кратно, а чаще всего равно, трем) — если их состав обновляется постепенно: каждый год на 1/3, т. е. в каждом избирательном округе ежегодно избирается треть представляющих его депутатов.

При образовании избирательных округов должны соблюдаться требования уважения границ территориальных единиц, примерного математического равенства округов по численности населения, а также учета демографического фактора.

Деление избирательных округов на избирательные участки, определение мест голосования, а также назначение председателей участков осуществляется при проведении парламентских выборов советами округов (в Лондоне — городских районов), а при проведении местных выборов — самими формируемыми советами.

Регистрация избирателей осуществляется путем составления списков избирателей. Списки составляются ежегодно отдельно для каждого избирательного участка чиновником по регистрации на основании данных, сообщаемых домовладельцами. Список должен быть составлен к 10 октября (в Северной Ирландии — к 10 сентября). В список включаются лица, постоянно проживающие на территории соответствующего участка, которым к моменту его составления исполнилось 18 лет. Голосовать на данном избирательном участке могут только лица, внесенные здесь в список избирателей. Акт о народном представительстве 1969 г. впервые предусмотрел составление дополнительных списков избирателей, в которые включаются лица, достигшие 18 лет ко дню голосования на соответствующих выборах.

К 29 ноября основные списки избирателей вывешиваются для всеобщего обозрения в публичной библиотеке или в каком-либо ином здании общественного предназначения. Возражения против неправильностей в списках принимаются до 16 декабря.

Решение чиновника об исправлении списка или об отклонении возражения может быть обжаловано в суде графства, а затем в Апелляционном суде. С 16 января список действителен для любых выборов, которые будут проводиться в течение следующих 12 месяцев.

Избирательный процесс

При проведении всеобщих парламентских выборов избирательная кампания начинается с вручения приказа Короля в Совете (о Совете см. ниже) чиновнику по выборам. Приказ о назначении выборов, в котором определяется день голосования, фактически издается Премьер-министром сразу после прекращения полномочий Палаты общин на основании королевской прокламации об окончании срока полномочий Палаты или ее роспуске. Прокламация обнародуется за десять дней до даты прекращения полномочий Палаты общин. При этом новый состав Парламента созывается, как правило, через 20 дней после роспуска предыдущего. Таким образом, официально парламентские выборы в Великобритании — мероприятие весьма быстротечное.

При появлении вакантного мандата в Палате общин проводятся дополнительные выборы. Процедура их назначения отличается от описанной. Сначала кем-либо из депутатов Палаты должно быть высказано предложение о проведении выборов депутата на вакантное место. По обычаю это делают партийные кнуты (см. ниже), что позволяет несколько оттянуть проведение выборов, если в этом заинтересована партия. Формально такое затягивание может длиться как угодно долго. Но высокая политическая культура и опасение быть скомпрометированными не позволяют партиям злоупотреблять такой тактикой. Рекорд был поставлен в 1972 г., когда депутат-лейборист Д. Тэверн подал в отставку с намерением быть переизбранным в качестве независимого кандидата: выборы не назначались в течение более чем полугода, и город Линкольн все это время оставался не представленным в Парламенте. После того, как предложение о проведении дополнительных выборов прозвучало, спикер передает чиновнику по выборам рескрипт на их проведение.

Назначение местных выборов также осуществляется приказом Короля в Совете. Однако акт этот еще более формален, так как существует «конституционное расписание» проведения местных выборов: голосование по нему осуществляется в четверг первой полной недели мая того года, в котором истекают полномочия совета или части (1/3) советников. Но иногда «расписание» нарушается: в те годы, когда проводятся всеобщие парламентские выборы и истекает срок полномочий местных советов, местные выборы проводятся одновременно с парламентскими (последний раз это имело место в марте 1990 г.).

Следующей стадией избирательного процесса является выдвижение кандидатов. Процедура выдвижения чрезвычайно проста. Кандидат должен представить чиновнику по выборам так называемый «документ о выдвижении». Этот документ заполняется кандидатом с указанием полного имени и домашнего адреса и подписывается 10 избирателями, двое из которых должны иметь право голосовать в данном округе. Необходимо также наличие письменного заявления кандидата о согласии на выдвижение. По желанию кандидата документ о выдвижении может содержать «представление кандидатуры», т. е. иные, помимо необходимых, сведения о нем. Такое представление не должно превышать шести слов. Оно дает возможность кандидату заявить о своей партийной принадлежности. Данная норма введена Актом о народном представительстве 1969 г. с учетом того, что значительное большинство кандидатов выдвигается политическими партиями: в городских агломерациях — до 90%*, а независимые кандидаты выдвигаются в основном в сельской местности.

* В последние десятилетия избиратели большинства округов, отдавая предпочтение на парламентских выборах кандидатам консерваторов, на местных выбирали лейбористов, поскольку считали, что они более чутко и внимательно относятся к повседневным нуждам избирателей.    .

 

При проведении парламентских выборов кандидат, кроме того, должен внести избирательный залог в размере 500 ф.ст., который возвращается, если кандидат соберет как минимум 5 % голосов избирателей. На местных выборах институт избирательного залога отсутствует.

Зарегистрированный чиновником по выборам кандидат вправе назначить агента по выборам, который представляет его интересы, от его имени осуществляет расходование средств кандидата, а также присутствует при подсчете голосов на избирательном участке. В качестве такого агента может выступать и сам кандидат.

Следует отметить, что при всей простоте процедуры выдвижения кандидатов тем не менее не все избирательные кампании в Великобритании проводятся на альтернативной основе. Около 20 % депутатских мандатов на местных выборах распределяется при наличии лишь одного кандидата. Это происходит в тех случаях, когда какой-либо партийный или независимый кандидат пользуется явной поддержкой значительного числа избирателей.

Процедура проведения предвыборной агитации достаточно детально регламентируется Актами о народном представительстве с тем, чтобы обеспечить равные возможности всем кандидатам. Особо оговариваются такие их права, как право посылать бесплатно по одному предвыборному обращению каждому избирателю, снимать помещения муниципальных школ для проведения встреч с избирателями.

На практике важными формами агитационной работы являются посещение представителями партий избирателей по месту жительства с тем, чтобы выяснить их намерения и объяснить политический курс партии, а в день голосования обеспечить явку избирателей на избирательные участки, в том числе предлагая их доставку на «партийном» автомобиле, рассылка писем избирателям (причем их содержание различно в зависимости от специфики проблем и забот адресата, для этого используется компьютер, где хранится необходимая информация о каждом избирателе), опубликование партиями своих предвыборных манифестов с изложением программы действий в случае победы на выборах.

В современных условиях предвыборная агитация через средства массовой информации наиболее эффективна. Согласно обычаю, перед началом избирательной кампании британские радиовещательные и телевизионные средства массовой информации обращаются в комитет по политическому вещанию с предложениями относительно порядка проведения партийных передач. Названный комитет является органом, статус которого не регулируется в статутном порядке; в его состав входят представители всех парламентских партий, Би-Би-Си и Независимого телерадиовещательного управления, представляющего интересы иных электронных средств массовой информации. По традиции лейбористы и консерваторы делят эфирное время поровну, социал-либеральные демократы и социал-демократы имеют половину их времени. Столько же времени получают региональные партии, но только в своих регионах. Продолжительность агитационных передач в абсолютном выражении зависит от значения, которое придают данной избирательной кампании ведущие политические партии (к высшей категории относятся парламентские выборы, к низшей — выборы общинного уровня и в Евро-парламент). Интересно, что хотя СМИ и обязаны передать в эфир передачи, содержательная часть которых готовится партиями, тем не менее они несут ответственность в случае, если в подобного рода передачах содержатся нарушения действующего законодательства, и могут выступать соответчиками по искам о диффамации, клевете, неуважении к суду, нарушении расового равноправия и т.п.

Законодательство Великобритании не ограничивается регламентацией гарантий избирательных прав в ходе проведения агитационной кампании. Оно предусматривает и различные виды правонарушений, связанных с ведением избирательной кампании, которые объединяются понятием «бесчестных и незаконных приемов на выборах». К числу «бесчестных» приемов относятся прямой подкуп избирателей либо устройство для них обедов и развлечений, использование угроз, принуждения для оказания влияния на избирателей, ложная информация об избирательных расходах, оплата таких расходов без разрешения кандидата, издание рекламных объявлений или роликов, связанных с выборами, и т. п. За использование «бесчестных» приемов законодательство предусматривает конкретную правовую санкцию, применяемую лично к виновному лицу. Незаконными приемами считаются деяния, нарушающие предписания законодательства о выборах, но не наказуемые в персональном порядке. Единственным правовым последствием их использования может быть признание выборов недействительными в судебном порядке. В данную группу правонарушений входят, например, преднамеренное превышение предельной суммы избирательных расходов, установленной законом, уплата избирателю за демонстрацию агитационного плаката и т.п.

Государственное финансирование избирательных кампаний ограничивается оплатой расходов по составлению списков избирателей, работы должностных лиц по организации выборов, бесплатной трансляции партийных политических передач и бесплатной рассылкой предвыборных обращений кандидатов к избирателям. Остальные расходы кандидатов осуществляются за их счет. Средства на них слагаются из собственных средств кандидата и добровольных пожертвований. Вопросы избирательных расходов достаточно детально регламентируются законодательством. Так, их максимальная сумма для кандидатов в депутаты Палаты общин по состоянию на 1991 г. не должна была превышать 3370 ф.ст. плюс 3 ф.ст. 8 пенсов за каждого избирателя в избирательном округе неметрополитенского графства или 2 ф.ст. 9 пенсов за каждого избирателя в округе метрополитенского графства (см. п. 1 § 6). При этом оплата расходов должна производиться либо самим кандидатом, либо его агентом по выборам с письменного согласия кандидата. Некоторые расходы кандидатов законом запрещены: выплаты лицам, ведущим подсчет голосов, оплата духовых оркестров, участия избирателей в предвыборной агитации и т.п. По окончании избирательной кампании кандидат должен представить чиновнику по выборам отчет об источниках поступлений и расходовании средств при проведении избирательной кампании.

Традиционно голосование в Великобритании проводится по четвергам с 7 до 21 час. Оно осуществляется лично каждым избирателем в специальном помещении путем подачи бюллетеня (исключение составляет голосование по почте и по доверенности). Обычно в парламентских выборах участвуют 70—80 % избирателей, а в местных — около 40 %.

По окончании голосования все урны передаются в так называемый центральный избирательный участок соответствующего округа, где и осуществляется подсчет голосов в присутствии агентов по выборам, наблюдателей, представителей прессы.

Определение результатов выборов проводится с использованием мажоритарной системы относительного большинства. Требований о числе явившихся на участок избирателей, а на парламентских выборах — и о получении кандидатом какого-либо минимального процента голосов избирателей не существует. При наличии лишь одного баллотирующегося кандидата голосование не проводится, ибо в этом случае теоретически достаточно, чтобы лишь сам кандидат пришел на избирательный участок и проголосовал за себя. Англичане называют данную систему «кто первым прошел, тот и избран» («the first past — the post»).

Если кандидаты получили одинаковое число голосов, победитель определяется жеребьевкой, проводимой чиновником по выборам.

Применительно к некоторым местным выборам мажоритарная система относительного большинства в целях обеспечения легитимности представительных органов дополняется требованием преодоления трехпроцентного заградительного пункта.

Законодательство определяет и порядок разрешения избирательных споров. Например, при проведении выборов в Палату общин в течение 21 дня со дня голосования каждый избиратель, зарегистрированный в соответствующем округе, или любой выдвинутый в нем кандидат могут обратиться в Высокий суд с заявлением о нарушениях либо злоупотреблениях, допущенных на выборах должностным лицом, о нарушении правил законодательства о несовместимости депутатского мандата либо иных требований, предъявляемых законом к депутатам, о совершении правонарушений в ходе проведения избирательной кампании.

В случае принесения жалобы назначается суд по выборам, состоящий из двух судей Высокого суда. Рассмотрев жалобу, суд может принять решение о пересчете голосов, о проверке правильности результатов выборов, об объявлении недействительными голосов избирателей, поданных за победившего кандидата, если он не удовлетворяет избирательным цензам и об этом было заранее известно избирателям (избранным в этом случае считается кандидат, занявший второе место); о признании выборов в данном округе недействительными и о проведении новых выборов (если имелись нарушения законодательства, повлиявшие на исход выборов).

Следует отметить, что обжалование результатов парламентских выборов в настоящее время не практикуется (последний случай подачи жалобы имел место в 1923 г.). Обжалование же результатов местных выборов осуществляется достаточно часто.