Глава I. Основы Конституционного права Великобритании

ББК 67.8

К 75

Учебник подготовлен кафедрой конституционного (государственного) права зарубежных стран Московской государственной юридической академии

Авторский коллектив:

Алебастрова ИА, канд. юрид. наук, доц. — I (совместно с A.M. Осавелюком); Андреева Г.Н., канд. юрид. наук, доц. — IX; Андреева И.А., канд. юрид. наук, доц. — VII; Маклаков В.В., докт. юрид. наук, проф. — II, III, IV, VI; Новикова С.С., канд. юрид. наук — V (совместно с Б.А. Страшуном); Осавелюк А.М., канд. юрид. наук, доц. — I (совместно с И.А. Алебастровой); Страшун Б.А., докт. юрид. наук, проф. — предисловие, V (совместно с С.С. Новиковой), VIII, перевод с польского Конституции Республики Польша

Конституционное (государственное) право зарубежных стран.

К 75 Учебник. В 4-х томах. Том 3. Отв. ред. Б.А. Страшун. — М.: Издательство БЕК, 1997. — 764 с.

ISBN 5-85639-211-6

ISBN 3-406-43050-3

Это первый в России учебник по конституционному (государственному) праву зарубежных стран, излагающий основы этой научной дисциплины вне марксистской, социалистической идеологии. В 3-м томе излагаются основы конституционного (государственного) права девяти стран Европы, включая три постсоциалистические. Рассматриваемые страны принадлежат к англо-саксонской и романо-германской правовым системам.

Учебник предназначен для студентов юридических вузов и факультетов. Он может быть использован научными работниками, аспирантами, а также депутатами и работниками представительных, исполнительных, судебных органов.

ISBN 5-85639-211-6

ISBN 3-406-43050-3

Предисловие

Вы приступаете к изучению Особенной части учебного курса. Предполагается, что Общая часть Вами уже усвоена и Вы имеете более или менее правильное и целостное представление об институтах конституционного (государственного) права, содержании и формах каждого из них, владеете необходимой терминологией.

В предлагаемом томе рассматривается конституционное (государственное) право ряда стран Европы, а в подготавливаемом томе 4 — крупнейших стран мира, расположенных на других континентах. Конечно, при отборе стран мы были в известной мере связаны кругом научных интересов преподавателей кафедры и не в последнюю очередь знанием ими тех или иных иностранных языков. К сожалению, на нашей кафедре нет специалистов, владеющих языками Скандинавских стран, и этот интересный регион Европы пока что не получил отражения в Особенной части учебника. Надеемся, что в следующем издании мы сумеем познакомить Вас с какой-либо из этих стран.

Мы не затрагиваем пока что и стран так называемого ближнего зарубежья, то есть зарубежных стран, входивших ранее в состав бывшего Советского Союза. Их конституционное (государственное) право преподается в МГЮА другой кафедрой — кафедрой конституционного и муниципального права Российской Федерации. Но этот «ведомственный» подход нас, конечно, не оправдывает. Страны эти теперь — зарубежные, и даже не все они входят в Содружество независимых государств, созданное на развалинах СССР. В дальнейшем по мере того, как мы сумеем овладеть соответствующим материалом или привлечь коллег с упомянутой кафедры, которые таким материалом располагают, мы постараемся отразить в учебнике опыт и этих стран, конституционное (государственное) право многих из которых переживает все еще начальный этап своего становления.

При изложении основ конституционного (государственного) права отдельных стран мы обращаем внимание прежде всего на то специфичное, что характерно именно для данной страны. Но иногда в контрольных вопросах и заданиях мы предлагаем выявить эту специфику самому студенту. Такое размышление над материалом способствует лучшему его усвоению.

Материал по каждой стране мы стремились по возможности представлять по единой схеме, ориентируясь на схему Общей части. Но возможность такая существует не всегда. В одних случаях причина отклонений от схемы лежит в специфике конституционного (государственного) права той или иной страны, в других — в доступности (точнее, в недостаточной доступности) относящегося к данной стране материала. Да и разных авторов не всегда можно и не всегда нужно стричь под одну гребенку. Надеемся, что читатель нам простит некоторый структурный разнобой.

В отличие от предыдущих изданий Общей части учебника каждая глава настоящего тома завершается списком литературы (правда, только русскоязычной) по теме, который будет полезен тому, кто захочет расширить свои познания о конституционном (государственном) праве соответствующей страны.

Европа — колыбель демократии. Она дала миру первые примеры демократического государственного устройства общества и первые примеры конституционного строя. Ныне Западная и Центральная Европа показывают образец широкомасштабной региональной экономической и политической интеграции при сохранении все еще суверенной государственности, которому начинают следовать и в других регионах земного шара. Государственный суверенитет перестает быть высшей ценностью общества, он не исчезает, но отступает перед приоритетными интересами всестороннего развития общества и человеческой личности. Это еще раз подтверждает, что в демократическом обществе не человек существует для государства, а государство для человека. В Европейском союзе развивается европейское право, которое в определенных сферах имеет приоритет перед национальным правом государств — членов Союза. Оно, в свою очередь, сочетает в себе признаки и международного, и национального права. Это объединение европейских государств имеет черты как конфедерации, так и федерации. На нашей кафедре начато изучение европейского конституционного права, и мы надеемся в последующих изданиях настоящего тома ввести специальную главу об этом принципиально новом этапе в развитии мирового конституционализма.

Необходимо оговориться, что из-за скудости поступлений в публичные библиотеки в последние годы у нас нет уверенности в том, что мы смогли в полной мере отследить все изменения в законодательстве представленных в настоящем томе стран. Надеемся, что в дальнейшем сможем исправить допущенные, возможно, отдельные неточности.

И еще одну оговорку необходимо сделать. 25 мая 1997 г., когда рукопись настоящего тома уже находилась в производстве, в Польше состоялся референдум, на котором была одобрена Конституция, принятая Национальным собранием 2 апреля. В референдуме приняли участие из 28 325 тыс. избирателей около 12 140 тыс. (42,86 %). Чуть более 170 тыс. бюллетеней были признаны недействительными из-за того, что подавшие их избиратели либо отметили оба противоположных ответа на вопрос референдума, либо не отметили ни одного. Из числа почти 11 970 тыс. избирателей, чьи голоса признаны действительными, за Конституцию высказались более 6398 тыс. (56,8 %), против — более 5571 тыс. (43,2 %). Однако в течение 60 дней возможно опротестование результатов референдума в Верховном суде. Если протесты не будут заявлены или Верховный суд отклонит заявленные протесты, Конституция будет подписана Президентом республики и после официального опубликования вступит в силу. Мы надеемся, что так и будет, и поэтому помещаем в приложении к настоящему тому перевод новой польской Конституции. Работая над посвященной польскому конституционному праву главой VII этого тома, студенту придется самостоятельно корректировать содержащуюся там информацию, опираясь на этот перевод. Конечно, это осложнит работу, но будет тем не менее полезно, ибо придется самостоятельно думать и анализировать материал. Если итоги референдума все же будут признаны недействительными и Конституция будет отклонена, материал главы VII полностью останется в силе. Перевод Конституции и в этом случае не окажется бесполезным, ибо даст представление интересующемуся читателю о современном уровне польской конституционно-правовой мысли.

Новая Конституция разрабатывается и в Венгрии. Возможно, что в 4-м томе придется поместить новый текст главы VIII либо же в зависимости от времени принятия Конституции ограничиться помещением только ее перевода.

От имени авторского коллектива приношу искреннюю благодарность за дружескую помощь, оказанную при подготовке настоящего учебника, судье Конституционного суда Венгрии профессору Анталу Адаму, судье Конституционного трибунала Польши профессору Войчеху Соколевичу, советнику Конституционного суда России профессору Владимиру Кряжкову, а также проживающей и работающей в Болгарии нашей соотечественнице и коллеге Ирине Симеоновой.

Мы ожидаем откликов и на этот том и будем благодарнызалюбые замечания и пожелания, которые позволили бы улучшить учебник как с содержательной, так и с методической стороны.

Проф. Б.А. Страшун.

Июнь 1997 года.

Глава I. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ВЕЛИКОБРИТАНИИ

Британская конституция

Общая характеристика

Британский конституционализм представляет собой своеобразное явление правовой действительности. Древние и крепкие корни парламентаризма, правовая система, характеризующаяся исключительной ролью судов, монархическая форма правления, функционирующая в демократической системе власти, — все это делает фактическую и юридическую конституцию Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии (далее для краткости — Великобритания, хотя ни географически, ни юридически эти понятия не совпадают) уникальной и чрезвычайно интересной для исследования.

Парадоксальным, на первый взгляд, кажется то обстоятельство, что, являясь родиной конституционализма, страна по сей день в отличие от большинства других государств не имеет в качестве основного, высшего закона единого писаного нормативного правового акта. Однако более внимательное ознакомление с британским опытом конституционного развития позволяет заключить, что ничего парадоксального в этом нет.

Возводимое в течение многих столетий здание британского конституционализма имеет столь прочный и надежный фундамент в виде общего права, высокой правовой культуры и известного английского консерватизма, что в этой стране до сих пор просто не возникало необходимости в укреплении каркаса отношений между человеком, обществом и государством путем принятия единого законодательного акта с повышенной юридической силой. Уместно, наверное, заметить, что конституция Великобритании вполне подтверждает общепринятое мнение о ней как о стране традиций.

Особенности британской конституции выражаются прежде всего в специфике ее формы. Большинство специалистов конституционного права характеризует эту конституцию как неписаную. Некоторые авторы считают ее форму смешанной с учетом того, что конституция включает как писаные, так и неписаные источники. При этом британская доктрина относит к писаным только акты Парламента — статуты (statutes). Судебные же прецеденты и доктринальные источники британские ученые считают столь же неписаной частью права, как и обычаи*. В отечественной же литературе выражалось мнение, что писаную часть британской конституции составляют не только источники статутного права, но также судебные прецеденты, ибо решения судов фиксируются на бумаге, равно как и доктрины ученых**.

* См.: James Ph. S. Introduction to English Law. 9th ed. L.: Buttersworths, 1977, p. 7.

** См.: Маклаков В.В. Конституция Великобритании (вступительная статья). В кн.: Конституции зарубежных государств. Соединенные Штаты Америки, Великобритания, Франция, Германия, Италия, Япония, Канада. М.: БЕК, 1996. с. 57.

Конституция Великобритании охватывает практически необозримое число источников, которые образуют четыре группы: 1) статуты; 2) судебные прецеденты; 3) конституционные обычаи (конституционное соглашение); 4) доктрины.

Соотношение писаной и неписаной частей британской конституции было неодинаково в различные исторические периоды: первоначально именно судебные прецеденты и конституционные соглашения составляли ее основу и предопределяли своеобразие ее формы. В XX в. возросло число статутов, многие неписаные нормы заменяются писаными. Однако и по сей день статутное регулирование конституционных отношений не имеет всестороннего, систематизированного и детализированного характера. Так, должность Премьер-министра в писаном конституционном праве установлена лишь косвенно — она упомянута в одном из статутов (в Акте о министрах Короны 1937 г.) в связи с определением жалованья министров. Тщетно было бы искать в этом и других статутах целостный правовой статус Премьер-министра, министров, нормы, регулирующие отношения между ними, и т.п. Здесь господствует обычай.

По порядку своего изменения британская конституция является, естественно, гибкой. Однако в сочетании с известным политическим и правовым консерватизмом общественного сознания эта формальная гибкость не подрывает стабильности конституции и позволяет, с одной стороны, обеспечивать преемственность государственного управления, а с другой — приспосабливать существующие конституционные нормы и институты к изменяющимся условиям действительности.

Трудности изучения британской конституции связаны не только со спецификой ее формы, но и с тем, что в Великобритании в отличие от других стран нет единого официального органа для опубликования законов. Их тексты можно найти в серии «Statutes», в сборниках судебных решений «Law Reports», а также в периодически издаваемых сборниках «Great Britain. Laws and Statutes. The Public General Acts and General Synod Measures...», представляющих собой как бы свод законов. Самые важные статуты публикуются отдельными брошюрами. Наиболее авторитетными сборниками судебных решений являются «All England Law Reports» и «Weekly Law Reports».

Статутное право

Некоторые авторы именуют его статутарным. Эту часть конституции, согласно англосаксонской доктрине, образуют только статуты, т.е. акты, принятые в установленном порядке в идентичной редакции обеими палатами и санкционированные монархом. Например, в юридическом словаре Блэка статутарное право определяется как главная часть права, создаваемая законодательными органами в противоположность обычному и прецедентному праву, а также актам, принимаемым административными органами*. В отечественной же литературе понятие статутного права иногда толкуется расширительно: к данному виду источников права некоторые авторы относят не только собственно статуты, но и важнейший акт предпарламентского периода развития Англии — Великую хартию вольностей 1215 г., безусловно имеющую конституционное значение, более того — это документ, с которого, видимо, можно начинать отсчет развития конституционализма в данной стране**, а также акты делегированного законодательства***.

* См.: Black's Law Dictionary with Pronunciations. 6th ed. L.: Publisher's editorial staff. St. Paul, West publ. со., 1990, p. 1412.

** В настоящее время, однако, имеет значение не буквальное содержание этого документа феодальной эпохи (да и других, более поздних документов), а его расширительное толкование юристами, позволяющее, в частности, вывести такое правило, как недопустимость наказания без судебного разбирательства.

*** См.: Шаповал В.Н. Британская конституция. Киев: Лыбидь, 1991, с. 32.

В британской литературе и практике нет единых критериев, на основе которых тот или иной статут можно было бы отнести к числу конституционных. Такие критерии не выработаны, так как все статуты Великобритании имеют равную юридическую силу, подлежат единому порядку принятия, изменения и отмены. Это вытекает из принципа парламентского верховенства, согласно которому статут может быть принят только Парламентом и все статуты имеют равный статус.

Тем не менее далеко не все статуты признаются частью конституции, а лишь сравнительно небольшая их часть. К числу наиболее важных актов Парламента, рассматриваемых как чисто конституционные, принято относить статуты, регулирующие:

правовое положение человека — личный статус (упомянутая Великая хартия вольностей 1215 г., Хабеас корпус акт 1679 г.; Билль о правах 1689 г. и другие, значение которых, правда, в основном уже принадлежит истории, поскольку они заменены позднейшими актами уголовного и процессуального законодательства);

избирательное право (Акты о народном представительстве 1949, 1969, 1974, 1983 гг. и другие);

структуру, полномочия и взаимоотношения палат Парламент та (Акты о Парламенте 1911 и 1949 гг., Акт о пэрах 1963 г., Акт о Палате общин 1978 г.);

статус монарха (Акт о престолонаследии 1701 г.);

организацию территории и местное самоуправление (Акты о местном управлении 1972, 1980, 1985, 1988, 1994 гг., Акт об унии с Шотландией 1706 г. и другие).

Таких актов в настоящее время насчитывается более 40. Кроме того, конституционные нормы содержатся и в статутах, регламентирующих конституционные отношения наряду с другими группами общественных отношений, образующими предмет иных отраслей права. Так, в Актах о министрах Короны 1937, 1964 и 1975 гг. помимо конституционно-правовых норм имеются административно-правовые.

В целом статутное конституционное право носит пока что фрагментарный характер, хотя число его источников постоянно увеличивается.

Прецедентное право

(case law).

Это совокупность судебных решений по конституционным вопросам, обязательных для судов при рассмотрении в будущем аналогичных дел.

В системе прецедентного права принято выделять общее право (common law) и право справедливости (law of equity). Общее право было, как известно, создано в начале XIV в. разъездными королевскими судьями, составлявшими альтернативу местному, каноническому, городскому и феодальному (суды баронов) правосудию. Встречаясь и обмениваясь информацией в Лондоне, они постепенно выработали единообразные для всей страны подходы к решению аналогичных дел. Выработанная разъездными королевскими судьями система норм и стала именоваться общим (т.е. единым для всей страны) правом. При рассмотрении дел судьи стремились следовать ранее вынесенным судебным решениям.

Вместе с тем монарх всегда сохранял за собой право смягчения наиболее суровых судебных решений, ссылаясь при этом не на конкретные прецеденты, а на общие принципы права. Данное правомочие осуществлялось монархом через лорда-канцлера. Постепенно Суд лорда-канцлера стал восполнять пробелы общего права. С учетом того, что решения Суда лорда-канцлера выносились, исходя не из сложившихся материальных норм, а основывались на понятиях добра, гуманизма, тем более, что первые канцлеры были одновременно епископами, данную систему прецедентов стали именовать в отличие от общего права правом справедливости. Тем самым сложились две параллельные системы прецедентного права, различающиеся не только материальными, но и процессуальными нормами. Со временем это чрезвычайно усложнило процедуру применения правовых норм. Поэтому судебная реформа 1873 г. (новый Акт о судоустройстве) фактически объединила общее право и право справедливости, слив канцлерские суды с судами общего права.

Обязательные прецеденты создаются не любыми судебными органами, а только так называемыми высшими судами — Верховным судом и Палатой лордов. Что касается последней, то до 1966 г. она была строго связана своими прецедентными решениями, а ныне считается, что в интересах правосудия Палата лордов может отходить от созданных ею ранее прецедентов. Практика свидетельствует о достаточно умеренном использовании этого нововведения.

Сфера действия конституционно-правовых судебных прецедентов достаточно ограничена. В настоящее время они в основном регулируют отношения, связанные с привилегиями Короны. Исторически же прецедентному праву принадлежит весьма значительная роль в формировании британской конституции. Однако со временем положения прецедентного права становятся содержанием статутов.

Обычное право

В сфере британского конституционного права обычное право играет большую роль, нежели судебные прецеденты. Конституционные обычаи, именуемые также соглашениями, регулируют весьма важные вопросы государственной жизни*. Например, согласно обычаю монарх не может не подписать акта, принятого обеими палатами Парламента. Британские юристы в связи с этим шутят, что Король будет вынужден подписать акт Парламента даже в том случае, если этим актом будет предусмотрена его собственная смертная казнь. Конституционными соглашениями регулируются такие положения, как формирование Правительства лидером партии, победившей на парламентских выборах, коллективная и индивидуальная ответственность министров, процедуры созыва палат Парламента и роспуска Палаты общин, осуществление Короной властных полномочий только с согласия Кабинета, равно как и само существование последнего.

* Несмотря на это, некоторые ученые не признают обычаи источниками права, утверждая, что это сфера конституционной морали. См.: Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М.: Тип. изд-ва И.Д. Сытина, 1907, с. 28.

Конституционные соглашения — весьма своеобразный источник британского конституционного права. С одной стороны, они действуют как важное звено правовой системы, без которого последняя не сможет функционировать, с другой — обычаи не признаются судами, т. е. нарушение конституционных соглашений не влечет юридической ответственности. Однако их несоблюдение в стране с высоким уровнем политической и правовой культуры может привести к серьезным политическим последствиям для лиц, допустивших нарушение.

Доктрины

Это также специфический элемент британской конституции, представляющий собой опубликованные мнения именитых ученых по вопросам конституционного права. К числу доктринальных источников английской конституции относят, например, «Трактат о законах Англии» Брэктона (1250 г.); «Комментарии законов Англии» Блэкстона (1565 г.); книгу «Английская конституция» Беджгота (1865 г.) и т.д. Суды обращаются к доктринальным источникам в случаях, когда в праве имеется пробел из-за отсутствия статута, судебного прецедента или обычая, регулирующих определенные отношения. Так, в 1920 г. Палата лордов определила королевскую прерогативу, сославшись на мнение выдающегося английского конституционалиста конца XIX — начала XX вв. А. В. Дайси. В последнее время использование доктринальных источников судами заметно активизировалось. Судебные решения в обоснование той или иной позиции нередко содержат ссылки даже на газетные публикации.

В связи с рассмотренной проблемой множественности источников британской конституции читателю следует обратить внимание на различие терминов «statute» и «law». И тот и другой на русский язык часто переводятся как «закон». И это правильно, хотя последнее понятие имеет еще и значение «право». Но при этом в обоих значениях термин «law» включает как акты парламента (statutes), так и прецеденты, обычаи и доктрины или их нормы соответственно. Другими словами, law — это закон с точки зрения его понимания англосаксонской доктриной, a statute — это то, что именуется законом в рамках континентальной правовой системы и лишь разновидность, хотя и важнейшая, законов в англосаксонской системе.