Государственное управление и самоуправление.

Характеристика государственной власти будет неполной, если не рассмотреть хотя бы основные вопросы государственного управ­ления. Дело в том, что государственная власть неразрывно связана с государственным управлением, поскольку государственное управление является способом осуществления, реализации госу­дарственной власти.

В научной и учебной литературе государственное управление чаще всего определяется как целенаправленное воздействие го­сударства, его органов на общество в целом или отдельные его сферы для выполнения стоящих перед обществом задач. Вме­сте с тем нужно иметь в виду, что государственное управление может быть истолковано как в узком, так и в широком смысле.

Государственное управление в узком смысле - это целена­правленное воздействие на общество в целом или отдельные его сферы не всех органов государства, а только органов исполни­тельной власти, которые нередко называют органами государст­венного управления. Как деятельность органов исполнительной власти, государственное управление в отечественной юриспруден-

92

ции изучается наукой административного права, именуемой не­редко наукой государственного управления.

Государственное управление в широком смысле - это целе­направленное воздействие на общество в целом или отдельные его сферы не только органов исполнительной власти, но и всех других органов государства и даже всего механизма государственной вла­сти. Само собой разумеется, что не все звенья механизма государ­ственной власти и не все органы государства в равной мере участ­вуют в государственном управлении. Как отмечается в литературе, одни государственные органы имеют собственно властные, ре­шающие полномочия (например, парламент или министр) и непо­средственно занимаются государственным управлением. Другие обладают лишь консультативными полномочиями (например, Экономический и социальный совет во Франции). Третьи занима­ются проверкой соблюдения законов, контролем (например, упол­номоченный по правам человека), наблюдением за исполнением (Счетная палата). Такие органы не столько управляют, сколько участвуют в государственном управлении. Могут существовать и смешанные, государственно-общественные органы, которые тоже в какой-то мере выполняют управленческие задачи. Иногда неко­торые функции государственных органов передаются обществен­ным органам или организациям, органам местного самоуправле­ния, которые в этом случае тоже выполняют задачи государствен­ного управления¹. Государственное управление в широком смысле изучается различными гуманитарными науками, в том числе и наукой теорией государства и права.

Государственное управление, в каком бы смысле мы его не рассматривали (узком или широком), всегда протекает как опреде­ленный, длящийся во времени процесс. И как процесс в своем раз­витии оно проходит несколько стадий. Обычно выделяют четыре стадии: стадию сбора, обработки и оценки информации; ста­дию разработки и принятия управленческого решения; стадию исполнения управленческого решения; стадию контроля за исполнением управленческого решения.

¹ См. об этом: Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002. С. 55-56.

93

Стадия сбора, обработки и оценки информации является первоначальной стадией управленческого процесса и считается подготовительной. Как такового, государственного управления на этой стадии еще нет, а имеет место сбор, обработка и оценка ин­формации, которая необходима для принятия управленческого решения. Поэтому прежде чем принять, вынести решение, нужно получить требуемую информацию, обработать ее и оценить на предмет полноты и достоверности.

Стадия разработки и принятия управленческого решения считается основной, центральной стадией управленческого про­цесса, поскольку выражает самое главное в управлении, его, мож­но сказать, квинтэссенцию. Чтобы управлять, нужно принимать решения, потому что в решениях закладываются все необходимые основы предстоящего управления.

Управленческие решения могут быть двух видов - норма­тивные и индивидуальные. Нормативные решения носят общий характер. Они адресуются неопределенному кругу лиц и рассчита­ны на неопределенное число типичных ситуаций. Такие решения содержат нормы права и оформляются в виде определенных нор­мативно-правовых актов (законов, указов президента, постановле­ний правительства и т. д.). Индивидуальные решения в отличие от нормативных носят уже конкретный характер, так как адресу­ются конкретным лицам и рассчитаны на конкретную ситуацию. Такого рода решения содержат индивидуально-конкретные право­вые предписания и оформляются в виде различных индивидуаль­но-правовых актов (приказов, решений, постановлений и т. д.).

Стадия исполнения управленческого решения характери­зует государственное управление с фактической стороны. Для того чтобы управление достигло своей цели, решение, в котором эта цель заложена, должно быть исполнено, реализовано. Только пу­тем исполнения управленческих решений можно реально, факти­чески осуществить управление. При этом надо иметь в виду, что исполнение нормативных решений носит многократный характер (они исполняются, пока действуют), а исполнение индивидуаль­ных решений является, как правило, разовым.

Стадией контроля за исполнением управленческого ре­шения завершается процесс управления. Собственно говоря, здесь

94

управления, как такового, уже нет, ибо оно фактически заканчива­ется на предыдущей стадии. Однако без организации надлежащего контроля за исполнением управленческих решений нет гарантии того, что эти решения будут своевременно и надлежащим образом исполняться.

Контроль за исполнением управленческих решений (причем как нормативных, так и индивидуальных) возлагается либо на со­ответствующие органы государства (например, органы прокурату­ры), либо на соответствующих должностных лиц.

От государственного управления следует отличать само­управление, которое является, в сущности, единственным спосо­бом реализации социальной власти в первобытном обществе, но имеет вместе с тем достаточно широкое распространение и в госу­дарственно-организованном обществе, особенно современном. Самоуправление - это самостоятельность какой-либо органи­зованной социальной общности в управлении собственными делами. В отличие от государственного управления самоуправле­ние не связано с деятельностью государства, его органов. При са­моуправлении народ непосредственно или через выборные органы самостоятельно решает вопросы своей жизнедеятельности без вмешательства органов государства.

В государственно-организованном обществе самоуправление наиболее широко представлено деятельностью различных негосу­дарственных организаций (политических партий, религиозных и общественных организаций, других негосударственных объедине­ний граждан), которые самостоятельно решают все свои внутрен­ние вопросы. Государство осуществляет, как правило, лишь внеш­ний контроль за деятельностью этих организаций, предъявляя к ним некоторые требования. Например, отдельные негосударствен­ные организации должны быть официально зарегистрированы в соответствующих государственных органах, ни одна негосударст­венная организация не может нарушать закон, заниматься антиго­сударственной или антиобщественной деятельностью и т. д. Толь­ко в случае невыполнения предъявляемых требований государст­венные органы вправе вмешаться во внутренние дела негосударст­венной организации и пресечь противоречащую требованиям го­сударства деятельность.

95

В государственно-организованном обществе самоуправление может проявляться и в других формах (например, участие в рефе­рендумах, сходах, выборах, собраниях и т. п.), но наибольший ин­терес в плане соотношения государственного управления и само­управления представляет местное самоуправление.

Местное самоуправление - это форма осуществления на­родом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов мест­ного значения, исходя из интересов населения с учетом исто­рических и иных местных традиций.

Из этого определения вытекают следующие признаки местно­го самоуправления.

Во-первых, местное самоуправление - это форма осуществ­ления народом своей власти. Оно не является осуществлением государственной власти и не относится к государственному управ­лению. Это самостоятельная форма народовластия на местах, власть населения соответствующих административно-террито­риальных образований (города, района, села и пр.).

Во-вторых, местное самоуправление - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов мест­ного значения. Население соответствующих территорий (админи­стративно-территориальных образований), осуществляя само­управление, самостоятельно решает те или иные вопросы местного значения на свои финансовые и другие средства и под свою ответ­ственность.

В-третьих, местное самоуправление - это решение вопросов местного значения, которое осуществляется населением непосред­ ственно и (или) через органы местного самоуправления. Ос­новными формами непосредственного участия населения являются местные референдумы, выборы органов местного самоуправления, сельские сходы. Что же касается органов местного самоуправле­ния, то они автономны. Они не входят в систему государственных органов (органов государственной власти) и не соподчинены друг другу. Свои функции органы местного самоуправления осуществ­ляют в пределах административно-территориальных границ (горо-

96

да, района, села и т. д.), в рамках своих полномочий, на свои фи­нансовые и иные средства и под свою ответственность.

В-четвертых, местное самоуправление - это решение населе­нием вопросов местного значения, исходя из интересов населе­ния с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление не тождественно местному управ­лению, поскольку последнее может быть двух видов: государст­венным и негосударственным. Местное государственное управ­ление может осуществляться как выборными органами государст­ва (в СССР - местные органы государственной власти, народные суды), так и назначаемыми государственными органами и должно­стными лицами (например, префекты департаментов во Франции, воеводы в Польше, губернаторы в Таиланде и т. д.). Местное него­сударственное управление осуществляется либо непосредственно населением, либо органами местного самоуправления. То есть оно выражается в местном самоуправлении.

Существуют разные модели местного управления. В одних государствах оно может быть преимущественно государственным управлением, в других - преимущественно самоуправлением, в третьих - и тем, и другим одновременно. В Российской Федерации местное управление выступает преимущественно в качестве мест­ного самоуправления. В то же время не исключается и местное государственное управление. Оно выражается, например, в дея­тельности местных органов государства (городских или районных прокуратур, управлений или отделов внутренних дел и т. д.). Кро­ме того, органы местного самоуправления могут сочетать в своей деятельности как функции местного самоуправления, так и функ­ции государственного управления. Как уже отмечалось, согласно ст. 132 Конституции РФ «органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств». В этом случае реализация переданных пол­номочий подконтрольна государству.

Таким образом, государственное управление и самоуправле­ние - это разные формы управленческой деятельности, которые вместе с тем могут быть тесно связаны между собой и взаимопе-реплетены.

97

Контрольные вопросы

1. Что понимается под государственной властью и каковы ее признаки?

2. Как соотносятся между собой государственная власть и государство?

3. С каких позиций может быть рассмотрена структура государствен­ной власти, и какие элементы государственной власти можно при этом выделить?

4. Что следует понимать под механизмом государственной власти и каково его соотношение с механизмом государства и государст­венным аппаратом?

5. Какие начала можно отнести к принципам организации и деятель­ности государственного аппарата?

6. Что понимается под органами государства, и каковы их признаки и виды?

7. Что следует понимать под государственным управлением и како­вы его стадии? Как соотносятся между собой государственное управление и самоуправление?

Литература

1. Барнашов А. М. Теория разделения властей: становление, разви-» тие, применение / А. М. Барнашов. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 1988.-101 с.

2. Витченко А. М. Теоретические проблемы исследования государ­ственной власти / А. М. Витченко. - Саратов: Изд-во Саратов, ун­та, 1982.-194 с.

3. Григонис Э. П. Механизм правового государства: вопросы теории и практики / Э. П. Григонис. - СПб.: СПб ун-т МВД России, 1999. -211 с.

4. Дмитриев Ю. А. Соотношение понятий политической и государст­венной власти в условиях формирования гражданского общества / Ю. А. Дмитриев // Государство и право. - 1994. - № 7. - С. 28 - 34.

5. Самоуправление: от теории к практике / под ред. Ю. А. Тихомиро­ ва, Г. X. Шахназарова. - М.: Юрид. лит.,1988. - 208 с.

6. Черданцев А. Ф. Государственная власть и ее обоснование / А. Ф. Черданцев // Правоведение. - 1992- - № 2. - С. 3 - 12.

7. Чиркин В. Е. Государственное управление. Элементарный курс / В. Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2002. - 320 с.

8. Чиркин В. Е. Основы государственной власти: учеб. пособие / В. Е. Чиркин.-М.: Юристъ, 1996.-112 с.

9. Энтин Л. М. Разделение властей. Опыт современных государств / Л. М. Энтин. - М.: Юрид. лит., 1995. - 176 с.

98

Тема 5

ФОРМЫ ГОСУДАРСТВА

Эта тема фактически продолжает две предыдущие и завершает общую характеристику государства. После того как рассмотрены поня­тие, сущность и назначение государства, государственная власть и ее механизм, целесообразно выяснить, каким образом может быть устрое­но государство и какие в связи с этим формы оно может приобретать.

При изучении данной темы необходимо обратить внимание на следующие вопросы: 1. Понятие и элементы формы государства; 2. Многообразие государственных форм и основные их разновидно­сти; 3. Формы правления; 4. Формы государственного устройства; 5. Политические режимы.

Эти вопросы, так или иначе, рассматриваются в учебниках по теории государства и права. Но многие из них не имеют однозначных трактовок, что, безусловно, затрудняет их изучение.

1. Понятие и элементы формы государства. Вопрос о поня­тии формы государства в современной теории государства и права, можно сказать, не вызывает особых разногласий. Обычно под формой государства подразумевают устройство, или организацию государственной власти.

В русском языке слово «форма» имеет достаточно много зна­чений. Так, под формой понимают внешнее очертание, наружный вид, контуры предмета; внешнее выражение, оформление какого-либо содержания; структуру чего-либо; вид или тип чего-либо; установленный образец, порядок представления чего-либо и т. д. Форму государства, исходя из этих значений, можно интерпрети­ровать и как внешнее выражение, оформление содержания госу­дарства, и как его структуру, и как вид или тип государства. Одна­ко понятие формы государства основывается, прежде всего, на философском учении о форме, согласно которому форма - это ор­ганизация, строение, структура содержания и его внешнее выра-

99

жение. С точки зрения философии нет, и не может быть содержа­ния вообще, есть только оформленное содержание, и любой пред­мет или явление действительности представляет собой единство формы и содержания. Государство тоже представляет собой един­ство формы и содержания, где содержанием будет государствен­ная власть, а формой - органы государства, в которых эта власть выражена и которые организованы как государство.

Определение формы государства как устройства, организации государственной власти не является вместе с тем исчерпывающим. В отечественной теории государства и права понятие формы госу­дарства принято раскрывать через ее элементы. К ним чаще всего относят форму правления, форму государственного устройства и политический режим, хотя некоторые авторы ограничиваются только формой правления и формой государственного устройства.

Под формой правления (ее именуют также формой государ­ственного правления) обычно понимают организацию верховной, (высшей) власти в государстве. То есть форма правления гово­рит о том, как устроена высшая власть в государстве, в каких кон­кретно государственных органах она выражена, каков порядок об­разования этих органов и как они взаимодействуют друг с другом и с населением.

В учебниках по теории государства и права встречается и бо­лее широкая трактовка формы правления. Некоторые авторы под формой правления понимают способ организации государствен­ной власти, включающий порядок образования и деятельности высших и местных государственных органов, порядок взаимоот­ношений их друг с другом и с населением. Подобный подход к пониманию формы правления, как представляется, не позволяет четко разграничить форму правления и форму государственного устройства и по сути дела ведет к отождествлению формы правле­ния с формой государственного устройства.

Разделяя мнение о том, что форма правления характеризует организацию только верховной власти в государстве и ее органов, хочу вместе с тем отметить, что форма правления определяется организацией не всех без исключения высших органов государст­венной власти, а преимущественно высших представительных (за-

100

конодательных) и исполнительных органов. Особенно это касается современных государств.

Под формой государственного устройства (ее именуют также формой национально-государственного устройства, формой территориального устройства и т. д.) понимается уже территори­альная организация государственной власти. Форма государст­венного устройства, как принято считать, характеризует террито­риальное (точнее политико-территориальное) устройство государ­ства, взаимоотношения между центральными, региональными и местными органами государственной власти.

Государство, как отмечалось ранее, представляет собой тер­риториальную организацию. Оно организуется, оформляется в пределах собственной территории. Территория государства, как правило, подразделяется на определенные части, в связи с чем в государстве создаются не только центральные органы, действую­щие на всей территории страны, но и органы, действие которых ограничивается какой-либо частью этой территории. Последними могут быть как региональные, так и местные органы государст­венной власти. Форма государственного устройства как раз пока­зывает, на какие части подразделяется территория государства, каково правовое положение этих частей и управляющих ими орга­нов, каковы взаимоотношения этих частей и их органов с государ­ством в целом и его центральными органами.

Понятию «государственное устройство» в научной литературе (особенно политической) иногда придают более широкий смысл, подразумевая под государственным устройством либо государст­венный, либо общественный строй. В этой связи некоторые иссле­дователи обращают внимание на неопределенность термина «форма государственного устройства» и предлагают заменить его другими, например, такими, как «форма политико-территориального устрой­ства», «форма территориально-политического устройства», «форма территориального устройства» и т. д. Однако едва ли в этом есть необходимость. Термин «форма государственного устройства» достаточно прочно вошел в понятийный аппарат науки теории го­сударства и права для обозначения территориального устройства государства и государственной власти и, как правило, не вызывает среди исследователей серьезных разногласий в его истолковании.

101

Наконец, политический режим (его именуют нередко госу­дарственным или государственно-правовым режимом), который многими авторами тоже рассматривается в качестве элемента формы государства, определяется чаще всего как совокупность методов, способов и средств осуществления государственной власти. То есть в данной интерпретации политический режим ха­рактеризуют методы, способы и средства, которые используются при осуществлении государственной власти, а значит, в процессе государственного управления обществом. В этом плане политиче­ский режим является показателем уровня демократии в стране, прав и свобод личности, реальности участия населения в управле­нии государством и обществом.

Надо заметить, что в учебной и научной литературе понятие «политический режим» используется в широком и узком смыслах. В широком смысле политический режим рассматривается как яв­ление политической жизни общества и его политической системы, в узком - как совокупность методов, способов и средств осущест­вления государственной власти. В теории государства и права по­нятие «политический режим» используется обычно в узком смыс­ле, вследствие чего отдельные авторы предпочитают его имено­вать государственным режимом.

Итак, характеристика формы государства через элементы по­зволяет раскрыть ее с различных точек зрения и получить о ней более глубокие представления. Вместе с тем форма правления, форма государственного устройства и политический режим, как совершенно обоснованно отмечают некоторые государствоведы (например, проф. В. Е. Чиркин), не исчерпывают собой всех про­явлений формы государства и не дают о ней полного и целостного представления. Они раскрывают лишь основные, главные ее сто­роны, но не всю форму государства в целом. Поэтому наряду с элементной характеристикой целесообразен и более широкий под­ход, позволяющий рассматривать форму государства как органи­зационно-функциональную структуру государства, выражающую способ организации и осуществления государственной власти во всех ее проявлениях¹.

¹ См.: Чиркин В. Е. Государствоведение. М, 1999. С. 131-132.

102

Подводя итог, можно дать следующее краткое определение формы государства: это организация государственной власти, выраженная, главным образом, в форме правления, форме го­сударственного устройства и политическом режиме.

2. Многообразие государственных форм и основные их разновидности. Форма государства как организация, уст­ройство государственной власти в каждом отдельно взятом госу­дарстве имеет свои особенности. Это значит, что нет каких-то универсальных, раз и навсегда установленных государственных форм, и история государства является наглядным тому подтвер­ждением. Форма каждого отдельно взятого государства, включая его форму правления, форму государственного устройства и поли­тический режим, складывается или изменяется в конкретно-исторических условиях под воздействием самых разнообразных факторов.

На форму государства, в том числе на форму правления, фор­му государственного устройства и политический режим, влияет, прежде всего, то, кому принадлежит государственная власть, и чьи интересы она выражает. Принадлежность государственной власти каким-либо классам, сословиям, социальным группам характери­зует содержательную сторону государства, а содержание с точки зрения философии является фактором, непосредственно влияю­щим на форму. Вместе с тем данный фактор, хотя он и является определяющим, не следует абсолютизировать. Как опять же учит философия, между содержанием и формой нет жесткой зависимо­сти. Одно и то же содержание может быть выражено в разных формах, а одна и та же форма может наполняться разным содер­жанием. Вследствие этого у государств, имеющих одинаковое со­держание, могут быть разные формы и, наоборот, государства с разным содержанием могут иметь одинаковые формы. Это обу­словлено тем, что на форму государства помимо его содержания влияют и другие факторы, причем как внутреннего, так и внешне­го свойства.

К внутренним факторам, т. е. таким, которые складываются внутри страны, наряду с принадлежностью государственной вла­сти каким-либо классам, сословиям или социальным группам от­носятся, например, соотношение политических сил в стране, уро-

103

вень культуры народа, его исторические и национальные тради­ции, национальный состав населения, размер территории страны, господство той или иной идеологии и др. К внешним факторам, т. е. таким, которые складываются уже за пределами страны, отно­сятся, например, заимствование опыта государственного строи­тельства других, как правило, более развитых стран, международ­ная обстановка, географическое положение страны, экономиче­ская, политическая и иная зависимость государства от других го­сударств.

Таким образом, на форму каждого отдельно взятого государ­ства влияют и могут повлиять самые различные факторы, что и обусловливает многообразие государственных форм, включая формы правления, формы государственного устройства и полити­ческие режимы.

В современной отечественной литературе, в том числе и в учебниках по теории государства и права, нередко подчеркивается, что форма государства определяется в первую очередь его сущно­стью и типом. Думается, что это не совсем так. Если бы форма го­сударства определялась в первую очередь его сущностью, то во всех государствах существовали бы примерно одинаковые формы, поскольку сущность государства, как уже отмечалось ранее, всегда неизменна и выражается в том, что государство во все времена было и остается политической организацией, осуществляющей управление обществом. В процессе исторического развития в го­сударстве меняется не сущность, а содержание, что обычно и при­водит к смене одних государственных форм другими. Что же каса­ется обусловленности формы государства его типом, то и здесь нет прямой зависимости. Во-первых, при многообразии подходов к типологии государства невозможно объяснить, какими конкретно типами обусловлены те или иные формы государства. И, во-вторых, если даже основываться только на формационном подхо­де, то и здесь зависимость государственных форм от типов госу­дарства является относительной, поскольку в государствах разных типов встречаются одинаковые и формы правления, и формы го­сударственного устройства, и политические режимы.

Теперь рассмотрим основные разновидности государствен­ных форм. При этом речь пойдет не о формах правления, формах

104

государственного устройства или политических режимах (о них мы поговорим при освещении следующих вопросов темы), а о формах государства в целом, т. е. формах, которые выделяются, исходя из целостного представления о форме государства. На се­годняшний день таких форм выделяется три: монократическая, поликратическая и сегментарная.

Монократическая форма государства характеризуется еди­новластием. Государственная власть концентрируется в руках ли­бо монарха, либо диктатора, либо военной хунты, либо органов правящей партии (например, коммунистической) и т. д. При этом не имеет принципиального значения, принадлежит власть одному органу или системе определенного рода органов. Разделение вла­стей в монократическом государстве отсутствует. Участие населе­ния в формировании органов государственной власти или не до­пускается, или носит формальный характер. Местного самоуправ­ления нет. Устанавливаются, как правило, авторитарные и тотали­тарные режимы, которые опираются на принуждение, насилие, обязательную государственную идеологию, носящую иногда рели­гиозный характер. Для монократической формы государства зачас­тую характерны огосударствление экономики и всей общественной жизни, крайне элитарный характер государственной власти, отсут­ствие подлинно демократических прав и свобод личности.

Монократическая форма имеет несколько разновидностей. Выделяются, в частности, теократическая монократическая форма государства, существующая в странах мусульманского фундаментализма (Саудовская Аравия, ОАЭ, Катар и др.); экс­тремистская монократическая форма (в фашистских и полуфа­шистских государствах); милитаристская монократическая форма (в недалеком прошлом в Ираке); монократическая госу­дарственная форма тоталитарного социализма.

Любая из этих форм может быть прикрыта парламентской оболочкой, могут существовать выборные органы, конституция, провозглашаться права и свободы личности, однако в действи­тельности все это не имеет реального значения.

Поликратическая форма государства (ее называют также полиархической) является прямой противоположностью монокра­тической. Для нее характерны разделение властей, децентрализа-

105

ция управления территориями, высокая степень автономности ад­министративно-территориальных и иных образований, наличие местного самоуправления. Институты государственной власти формируются населением путем свободных, демократических вы­боров. Права и свободы личности гарантируются государством. Существует политический и идеологический плюрализм. Эконо­мика отделена от политики и государства.

Выделяются (правда, с некоторой долей условности) две раз­новидности поликратической формы: традиционная и постсо­циалистическая. Первая сложилась в большинстве демократиче­ских стран после Второй мировой войны и считается зрелой раз­новидностью поликратической формы государства. Другая еще переживает период своего становления.

Сегментарная форма государства является промежуточной, поскольку сочетает в себе черты монократической и поликратиче­ской форм. Она присуща государствам с полудемократическими и_ь авторитарными режимами и в значительной степени носит олигар­хический характер. В таких государствах преобладающую роль играют кланы, племена, сословия, семьи, олигархические группы. Разделение властей отсутствует, но допускается разделение ролей между различными органами по управлению обществом. Сущест­вуют элементы местного самоуправления и автономии админист­ративно-территориальных единиц. Нет безраздельного господства какого-либо органа или должностного лица, но имеется лидирую­щий орган или доминирующее должностное лицо. Государствен­ная власть открыта только для частичного давления на нее со сто­роны определенных заинтересованных групп. Политический плю­рализм существует в ограниченном виде. Это выражается в том, что либо законом устанавливается ограниченное число разрешае­мых государственной властью политических партий (Индонезия, Нигерия, Сенегал), либо применяются меры, ограничивающие создание новых партий (например, Египет). Демократические пра­ва и свободы личности признаются в конституциях, но на практике носят ограниченный характер.

3. Формы правления. В научной и учебной литературе традиционно выделяют две основные формы правления - монар-

106

хическую (или монархию) и республиканскую (или республи­ку)-

Монархия (от греч. «monorchia» - единовластие, единодер­жавие) - это такая форма правления, при которой высшая государ­ственная власть полностью или частично сосредоточена в руках единоличного главы государства - монарха (фараона, царя, коро­ля, императора, шаха и т. д.), является пожизненной и передается по наследству. Монархия - наиболее древняя форма правления. Подавляющее большинство рабовладельческих и феодальных го­сударств были монархиями. В современном мире более сорока го­сударств имеют монархическую форму правления.

Как форма правления монархия характеризуется следующими признаками:

во-первых, высшая государственная власть в монархии пол­ностью или частично сосредоточена в руках единоличного главы государства - монарха;

во-вторых, монарх является несменяемым главой государства и осуществляет государственную власть пожизненно;

в-третьих, власть монарха передается по наследству;

в-четвертых, монарх осуществляет государственную власть по своему усмотрению, независимо от воли населения страны;

в-пятых, монархическая форма правления характеризуется юридической безответственностью монарха, т. е. монарх не несет за результаты своего правления юридической, а также политиче­ской ответственности.

Все монархии принято подразделять на абсолютные (или не­ограниченные) и ограниченные. В абсолютной монархии госу­дарственная власть полностью и безраздельно принадлежит мо­нарху и не ограничена каким-либо представительным (законосо­вещательным или законодательным) органом. Зародившись в глу­бокой древности (древневосточные деспотии), абсолютные монар­хии просуществовали почти до конца XX в. По мнению ряда госу-дарствоведов, в современном мире абсолютных монархий в чис­том виде уже нет, но полуабсолютные монархии еще встречаются (например, Саудовская Аравия).

В ограниченной монархии в отличие от абсолютной власть монарха всегда ограничена властью какого-либо представительно-

107

го органа, обладающего определенными законосовещательными или законодательными полномочиями. К ограниченным относятся сословпо-представительная и конституционная монархии.

Сословно-представительная монархия, существовавшая при феодализме, характеризуется тем, что власть монарха в какой-то мере ограничена обладающим законосовещательными полномо­чиями сословно-представительным органом - собранием предста­вителей различных сословий (духовенства, дворянства, верхушки третьего сословия), созыв и объем полномочий которого полно­стью зависели от воли монарха.

Конституционная монархия, возникшая в эпоху буржуазных революций, характеризуется уже тем, что власть монарха на осно­ве конституции или актов, имеющих конституционное значение, ограничивается законодательной властью парламента, являющего­ся органом народного представительства. Правда, степень ограни­чения власти монарха и организация самой верховной власти не во всех конституционных монархиях одинаковы. В этой связи их? принято подразделять на дуалистические и парламентарные (парламентские).

В дуалистической монархии (от лат. «dualis» - двойствен­ный) верховная государственная власть разделена между парла­ментом, который является органом законодательной власти и из­бирается народом, и монархом, которому принадлежит исполни­тельная власть. При этом монарх обладает значительными власт­ными полномочиями. Он имеет право налагать вето на закон, при­нятый парламентом, распускать парламент по своему усмотрению, издавать акты (указы, декреты и т. п.), по юридической силе рав­ные законам парламента. Для управления страной монарх форми­рует правительство, ответственное только перед ним, назначает министров и других должностных лиц.

Дуалистическая монархия считается формой правления пере­ходной от абсолютной к парламентарной монархии. Ее возникно­вение связывается с выступлениями против абсолютизма в XVIII-XIX вв., в результате которых возник компромисс между растущей буржуазией и еще достаточно сильным дворянством. Дуалистиче­ская монархия имела место в Германии, Турции, Таиланде, Ливии и многих других странах. В настоящее время такой формы правле-

108

ния в чистом виде, как принято считать, не существует, хотя полу­дуалистические монархии встречаются (например, в Непале, Иор­дании, Марокко).

Парламентарная монархия в отличие от дуалистической яв­ляется более прогрессивной формой правления. Большинство со­временных монархий (Великобритания, Бельгия, Испания, Нидер­ланды, Швеция, Япония и др.) имеют именно эту форму правле­ния. Здесь уже нет дуализма между законодательной и исполни­тельной властью, поскольку правительство формируется не мо­нархом, а парламентом из представителей политических партий, получивших большинство мест в парламенте, и ответственно оно за свою деятельность тоже перед парламентом. Монарх является главой государства и по конституции может обладать достаточно широким кругом полномочий. Однако эти полномочия во многом носят номинальный характер, так как монарх либо по существую­щей традиции их не использует (например, право абсолютного ве­то, которым обладает монарх Великобритании, не используется с 1707 г.), либо не может осуществлять их самостоятельно (напри­мер, монарх может назначать министров, но выполняет он при этом волю парламента). Поэтому в парламентарной монархии мо­нарх по большей части является лишь символом нации. Он, как принято считать, царствует, но не правит.

Республика (от лат. «res publica» - общественное дело) - это форма правления, при которой высшая власть в государстве при­надлежит уже выборным органам. Они избираются на определен­ный срок и несут ответственность перед избирателями. Республи­ка - тоже довольно древняя форма правления. Она встречается в рабовладельческих (Афины, Спарта, Рим) и феодальных (Венеция, Генуя, Новгород, Псков и др.) государствах, но наибольшее рас­пространение получила в Новое время. В современных государст­вах эта форма правления является преобладающей.

Республиканской форме правления присущи следующие ос­новные признаки:

во-первых, высшая государственная власть в республике все­гда принадлежит выборным органам;

во-вторых, главой государства является или выборное лицо, или выборный орган. Монарх, как таковой, отсутствует;

109

в-третьих, выборные органы, которым принадлежит верхов­ная государственная власть, включая главу государства, избирают­ся на определенный срок и сменяемы. Пожизненный глава госу­дарства, который встречается в отдельных республиках, в целом не характерен для республиканской формы правления и привносит в нее элементы монархии;

в-четвертых, выборные органы, которым принадлежит вер­ховная государственная власть, осуществляют власть не по своему усмотрению, а в интересах населения страны или каких-либо со­циальных групп;

в-пятых, республиканская форма правления предполагает от­ветственность выборных органов, осуществляющих высшую власть в государстве, перед своими избирателями.

Теперь о классификации республик. Следует заметить, что этот вопрос еще не получил должной разработки в отечественной теории государства и права. В учебниках обычно говорится о со-» временных республиках, которые принято подразделять на прези­дентские и парламентарные (парламентские). Однако такая клас­сификация не охватывает всех республиканских форм правления, которые существовали и существуют в действительности. Поэто­му, думается, все республики первоначально можно подразделить на демократические и антидемократические. К демократиче­ским относятся республики, в которых источником власти при­знается народ, а высшие представительные органы государства формируются непосредственно населением, выражают его волю и подотчетны ему. Данная форма правления возникла в глубокой древности (Афинская демократическая республика V-1V вв. до н. э.), но наибольшее распространение получила в Новое время в ви­де президентской и парламентарной республик. К антидемокра­тическим относятся республики, в которых народовластие либо вообще отсутствует, либо носит формальный характер. Это из­вестные с древнейших времен аристократические (Спарта, Рим) и олигархические (Карфаген) республики, а также встречающие­ся в Новейшее время авторитарные и тоталитарные республики.

В современном мире существуют преимущественно демокра­тические республики, которые принято подразделять на прези­дентские и парламентарные (парламентские).

110

Для президентской республики (США, Аргентина, Бразилия, Португалия и др.) характерным является следующее. Во-первых, здесь имеет место жесткое разделение законодательной (парла­мент) и исполнительной (президент, правительство) власти. Во-вторых, президент избирается населением и имеет равную с пар­ламентом легитимность. В-третьих, президент является главой го­сударства и одновременно главой исполнительной власти. В-четвертых, правительство формируется президентом и ответствен­но перед ним.

Ничего этого нет в парламентарной республике (Италия, ФРГ и др.). Вместо жесткого разделения здесь существует сотруд­ничество законодательной и исполнительной власти. Президент, как правило, избирается парламентом. Он является главой госу­дарства, но не является главой исполнительной власти. Правитель­ство формируется парламентом и ответственно перед ним. Воз­главляется оно премьер-министром, который обладает значитель­ными полномочиями в области исполнительной власти.

Рассмотренные формы правления в науке принято называть типичными. Однако кроме типичных существуют также нети­пичные (смешанные, гибридные) формы правления. Особенно часто они встречаются в современных государствах. К нетипич­ным формам правления относятся полуабсолютные и полудуали­ стические (полупарламентарные) монархии, так называемые «республиканские монархии» и «монархические республики», а также полупрезидентские и полупарламентарные республики.

Полуабсолютные монархии - это монархии, сочетающие в себе черты абсолютной и ограниченной монархии. Как отмечалось выше, в современном мире практически нет абсолютных монархий в их чистом виде, т. е. монархий, в которых вся полнота государ­ственной власти безраздельно принадлежит монарху, а конститу­ция и парламент отсутствуют. Последняя абсолютная монархия, по мнению проф. В. Е. Чиркина¹, прекратила свое существование в Омане в 1996 г. после того, как монарх даровал конституцию. Вместе с тем полуабсолютные монархии - это монархии, которые лишь по форме не являются абсолютными, поскольку оснащены

¹ См.: Чиркин В. Е. Государствоведение: учебник. М., 1999. С. 145.

111

конституциями и парламентами, формально ограничивающими власть монарха. Фактически же монарх в таких монархиях власт­вует безраздельно. Он может приостановить действие конституции (Бахрейн) или отменить ее (Свазиленд), распустить на неопреде­ленное время парламент (Кувейт), отменить любой акт парламен­та, так как обладает правом абсолютного вето. Да и парламенты в этих монархиях не обладают реальной силой, поскольку всецело подчинены воле монарха. Вследствие этого полуабсолютные мо­нархии по своей сути остаются абсолютными монархиями.

Полудуалистические (полупарламентарные) монархии -это монархии, сочетающие в себе черты дуалистической и парла­ментарной монархий. Если в такой монархии преобладают черты дуалистической монархии, она считается полудуалистической, ес­ли же парламентарной, она считается полупарламентарной. Опять же по мнению В. Е. Чиркина, последняя дуалистическая монархия была упразднена в 1991 г. в Иордании¹. Современные полудуали-,, стические, полупараментарные монархии таковыми могут счи­таться тоже лишь по формальным соображениям, т. е. исходя из действующих в них конституций. Фактически же в основе своей они остаются дуалистическими монархиями.

«Республиканские монархии» - это монархии, в которых присутствуют некоторые черты республиканской формы правле­ния. Например, в современной Малайзии существует «выборная монархия». Глава государства не является здесь пожизненным и наследственным монархом, а каждые пять лет переизбирается. Это сближает монарха с президентом, а монархическую форму прав­ления с республиканской. Вместе с тем Малайзия в связи с перио­дическим переизбранием главы государства не превращается в республику, поскольку главой государства здесь может быть из­бран не любой гражданин, а только один из правителей субъектов федерации. Малайзия - федеративное государство, в котором 9 из 13 субъектов федерации возглавляются наследственными султа­нами. Эти 9 султанов образуют Совет правителей, который раз в пять лет избирает главу государства. На этот пост султаны изби-

¹ См.: Там же. С. 147.

112

раются по очереди, для чего в Совете правителей ведется особый список.

Другой разновидностью «республиканской монархии» явля­ется «коллегиальная монархия», которая имеет место в Объеди­ненных Арабских Эмиратах. Здесь полномочия главы государства фактически принадлежат Совету эмиров семи эмиратов федера­ции, хотя председатель этого Совета, которым избирается эмир крупнейшего эмирата Абу-Даби, занимает в Совете определяющие позиции и обладает значительными властными полномочиями.

«Монархические республики» - это республики, в которых проявляется такой признак монархической формы правления, как несменяемость главы государства. В этих республиках президент является пожизненным главой государства. В XX в. такие респуб­лики существовали в Индонезии, социалистической Югославии, на Филиппинах, в Малави, Уганде, Тунисе, Экваториальной Гви­нее и некоторых других странах. В настоящее время пожизненные президенты существуют в Малави, КНДР и Туркмении.

Полупрезидентские и полупарламентарные республики -это республики, сочетающие в себе черты президентской и парла­ментарной республик. Причем если какие-то черты парламентар­ной республики приобретает президентская республика, ее относят к полупрезидентской, если же черты президентской республики приобретает парламентарная республика, ее относят к полупарла­ментарной. Иногда и ту, и другую условно именуют полупрези-денсткой республикой. В настоящее время к полупрезидентским, полу парламентарным республикам относят форму правления в Австрии, России, Франции, ФРГ и некоторых других странах.

Появление нетипичных форм правления может быть вызвано разными причинами. Во-первых, чистые формы правления имеют, как принято считать, недостатки, присущие форме как таковой. Например, президентская республика имеет тенденцию к прези­дентскому авторитаризму, а парламентарной республике присуща нестабильность правительства, частые правительственные кризисы и отставки. Во-вторых, создание смешанных и гибридных форм правления нередко связано со стремлением улучшить взаимодей­ствие, взаимосогласованность высших органов государственной власти. В-третьих, появление таких форм связывается также с

113

влиянием гуманистических идеи и институтов, с распространени­ем во все большем числе стран мира общечеловеческих ценностей. Наконец, появление нетипичных форм правления может быть обу­словлено давлением и борьбой прогрессивных сил общества.

Формы государственного устройства. Вопрос о фор­мах государственного устройства не имеет такого единообразного решения, как вопрос о формах правления. В учебниках по теории государства и права можно встретить самые различные мнения относительно форм государственного устройства, однако наиболее обоснованной представляется точка зрения, согласно которой сле­дует различать две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную.

Унитарная форма (от лат. «. unitas» - единство) является наи­более простой и характеризуется следующими признаками.

Во-первых, унитарное государство - это государство, в составе которого нет каких-либо государственных образований, что всегда ' присуще федеративным государствам. Территория унитарных госу­дарств обычно делится на административно-территориальные еди­ницы (края, области, губернии, районы, города и т. д.), которые не обладают суверенитетом и другими признаками государственно­сти, а территория наиболее мелких государств (Мальта в Среди­земном море, Бахрейн в Азии, Аруба в Карибском бассейне, Науру в Океании и др.) не имеет и административно-территориального деления.

Во-вторых, унитарное государство - это государство, в кото­ром существует только одна, единая для всей страны система высших органов государственной власти, непосредственно осуще­ствляющих руководство местными органами. Какой-либо другой системы высших органов государственной власти, что опять-таки имеет место в федеративных государствах, здесь не существует.

В-третьих, в унитарном государстве действует только одна конституция, а также единая для всей страны система законода­тельства.

В-четвертых, все внешние межгосударственные сношения в унитарном государстве осуществляют центральные органы, кото­рые и представляют страну на международной арене.

114

В-пятых, в унитарном государстве существует единое граж­данство.

В литературе обращается внимание и на некоторые другие признаки унитарного государства.

Несмотря на наличие общих черт, унитарные государства об­ладают вместе с тем и определенными особенностями, что позво­ляет их классифицировать на отдельные виды. Так, в зависимости от наличия в унитарных государствах автономий их делят на про­стые и сложные.

Простые - это унитарные государства, в составе которых нет автономий. Территория таких государств либо вообще не имеет ад­министративно-территориального деления (в наиболее мелких госу­дарствах), либо делится только на административно-территориальные единицы (Алжир, Колумбия, Польша, Франция и др.).

Административно-территориальные единицы в унитарных го­сударствах могут быть разных уровней или звеньев, поскольку ад­министративно-территориальное деление может быть двух-, трех-и даже четырехзвенным (как, например, во Франции). Во многих унитарных государствах существует трехзвенное деление, в связи с чем выделяются административно-территориальные единицы областного, районного и сельского уровня. К областному уровню относятся края, области, провинции и другие единицы, на которые непосредственно делится территория унитарного государства. К районному уровню относятся районы, уезды, округа и т. д. Из них состоят единицы областного уровня. К сельскому уровню относят­ся села, общины, муниципальные округа и другие. На них делятся единицы уже районного уровня.

Сложные унитарные государства - это государства, имею­щие в своем составе одно или несколько автономных образований (Азербайджан, Дания, Испания, Китай и др.). Автономия (от греч. «autonomia» — самоуправление, независимость) в государственном смысле - это учет национальных (этнических), культурных, исто­рических, географических, бытовых и иных особенностей в госу­дарственном строительстве. Различают территориальную и экс­территориальную автономию.

Территориальная автономия представляет собой учет выше­названных особенностей путем выделения определенных террито-

115

рии, населению которых предоставляется возможность самостоя­тельно решать вопросы местного значения. При этом нередко учи­тывается этнический признак, вследствие чего различают собственно территориальную (областную) и национально-территориальную (этнотерриториальную) автономию. Собственно территориальная автономия предоставляется населению, не имеющему этнических отличий, но имеющему особенности в области хозяйства и культу­ры, которые обусловлены историческими или географическими факторами. Национально-территориальная автономия предос­тавляется компактно проживающим на определенной территории национальным меньшинствам (этносам) и является реализацией их права на самоопределение, на выбор государственных форм орга­низации своей жизни.

Территориальную автономию подразделяют также на поли­тическую и административную. Основное их различие, носящее, правда, несколько относительный характер, видят в том, что по­литическая автономия имеет право на собственное законодатель-¹ ство, а административная автономия таким правом не обладает.

Экстерриториальная автономия (ее называют также этно­культурной или национально-культурной автономией) в отличие от территориальной не связана с обособлением территории. Такая автономия может быть предоставлена этническим меньшинствам, разрозненно проживающим в различных частях страны. В этом случае подобные меньшинства вправе создавать на общегосудар­ственном уровне свои представительства, органы, обладающие консультативными (совещательными) полномочиями в отношени­ях с высшими государственными органами и позволяющие защи­щать интересы данных меньшинств.

Унитарные государства принято подразделять также на цен­трализованные, децентрализованные и относительно децен­трализованные. Основанием такого деления является степень за­висимости административно-территориальных единиц государства и их органов от центральной государственной власти. В центра­лизованных унитарных государствах степень зависимости адми­нистративно-территориальных единиц и их органов от централь­ной власти является достаточно высокой. В таких государствах существует жесткая вертикальная система управления, при кото-

116

рой местные органы власти возглавляются должностными лицами, назначаемыми центральной властью. В настоящее время такая система управления существует, как принято считать, только в ус­ловиях военных режимов. Для децентрализованных унитарных государств характерно местное самоуправление во всех админист­ративно-территориальных единицах. Органы местного самоуправ­ления формируются здесь непосредственно населением и не отно­сятся к органам государственной власти. В относительно децен­трализованных унитарных государствах имеет место сочетание местного самоуправления и централизованного государственного управления. Это проявляется в том, что за деятельностью органов местного самоуправления устанавливается административный контроль, который осуществляют чиновники, назначенные цен­тральной властью.

Унитарные государства могут быть классифицированы и с учетом национального состава населения. По данному основанию можно выделить однонациональные (Норвегия, Швеция и др.) и многонациональные (Великобритания, Испания и др.) государст­ва, хотя в современном мире, пожалуй, невозможно найти госу­дарств со строго однонациональным составом населения.

Другой основной формой государственного устройства явля­ется федеративная форма, или федерация. Федерация (от лат. «foederatio» - союз, объединение) - это сложная форма государст­венного устройства, поскольку федеративное государство состоит не только из административно-территориальных единиц, но и го­сударственных образований, т. е. частей, обладающих определен­ным суверенитетом. Данная форма государственного устройства имеет значительно меньшее распространение, чем унитарная. Тем не менее, девятая часть государств мира - это федерации, и в них проживает около трети населения земного шара. К современным федерациям относятся: Россия, США, Индия, ФРГ, Австралия, Ка­нада, Мексика и другие государства.

Федерация как форма государственного устройства характе­ризуется следующими признаками.

¹ Существует и другая точка зрения, согласно которой субъекты современных федераций не имеют государственного суверенитета. См., например: Чиркин В. Е. Современное государство. М, 2001. С. 14, 165-168.

117

Во-первых, федерация представляет собой единое союзное государство, состоящее из двух или более государственных обра­зований (республик, штатов, земель, кантонов и др.), за которыми иногда признается статус относительно самостоятельных госу­дарств. Эти государственные образования именуются субъектами федерации. Они могут обладать определенными признаками госу­дарственного суверенитета, имеют свое административно-территориальное деление и могут содержать в своем составе тер­риториальные и экстерриториальные автономии.

Во-вторых, в федеративном государстве в отличие от унитар­ного существуют две системы высших органов государственной власти: высшие органы самой федерации (федеральные органы) и высшие органы ее субъектов (региональные органы). Федеральные органы осуществляют власть на всей территории страны, регио­нальные - только на территории соответствующих субъектов фе­дерации. Разграничение предметов ведения и полномочий (компе­тенции) федеральных и региональных органов закрепляется в кон- „ ституции страны или в федеративном договоре. При этом в одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется исключи­тельная компетенция федерального центра и исключительная ком­петенция субъектов федерации, в других (Германия, Индия, Рос­сия) наряду с исключительной компетенцией закрепляется совме­стная компетенция центра и субъектов.

В-третьих, территория федеративного государства складыва­ется из территорий его субъектов. Исключение составляют феде­рации, в состав которых наряду с субъектами входят и другие тер­риториальные образования: федеральные округа, федеральные территории, федеральные владения и т. д.

В-четвертых, в федеративном государстве кроме конституции и законодательства федерации существуют конституции или кон­ституционные акты и законодательство субъектов федерации. Правда, при этом должно соблюдаться одно условие: конституции (конституционные акты) и законодательство субъектов не могут противоречить конституции и законодательству федерации.

В-пятых, в федеративных государствах существует, как пра­вило, двухпалатный парламент, верхняя палата которого формиру-

118

ется из представителей субъектов федерации и призвана выражать интересы субъектов федерации.

В-шестых, в федеративных государствах наряду с федераль­ным гражданством может существовать гражданство субъектов федерации.

В литературе по теории государства и права можно встретить указание и на некоторые другие признаки федерации.

Федерации, несмотря на сравнительно небольшое их количе­ство как в прошлом, так и в настоящем (в современном мире на­считывается всего 24 федеративных государства), подобно уни­тарным государствам, не являются однотипными и тоже подразде­ляются на определенные виды. Так, по способу возникновения различают конституционные и договорные федерации. Консти­туционные федерации создаются «сверху», в результате принятия конституции или специального закона (например, Индия, Паки­стан). Договорные же федерации создаются «снизу», в результате заключения федеративного договора между ранее самостоятель­ными государствами (США, СССР и др.).

В зависимости от того, на какой основе создается федерация, различают федерации, основанные на союзе, и федерации, осно­ванные на автономии. В федерациях, основанных на союзе, субъекты федерации сохраняют свой суверенитет (хотя и не в пол­ном объеме) и имеют право выхода (сецессии) из состава федера­ции (СССР, Эфиопия и др.). В федерациях, основанных на авто­номии, субъекты федерации более ограничены в суверенных пра­вах и не обладают правом сецессии (США, Швейцария и др.). Та­кие федерации во многом схожи с унитарными государствами, части которых обладают политической автономией. Однако ото­ждествлять их все же не следует, поскольку субъекты федераций, основанных на автономии, имеют, как принято считать, больше самостоятельности.

Исходя из принципов, на основе которых могут строиться фе­дерации, различают национальные, территориальные и нацио­нально-территориальные (смешанные) федерации. Националь­ные - это федерации, построенные по национальному (этническо­му) принципу. Субъекты таких федераций отличаются друг от друга национальным составом населения, его культурой, обычая-

119

ми и традициями. Как правило, национальные федерации возни­кают в связи с реализацией права наций на самоопределение, т. е. права наций самостоятельно решать вопрос о своей государствен­ности. В прошлом к национальным относились все социалистиче­ские федерации (СССР, РСФСР, Чехо-Словакия, Югославия), в настоящее время такими федерациями являются, например, Бель­гия и Эфиопия. Территориальные - это федерации, которые строятся уже по территориальному принципу. Субъекты таких фе­дераций не отличаются друг от друга национальным составом на­селения и другими особенностями, поскольку образование терри­ториальных федераций не связывается с реализацией права наций на самоопределение, а рассматривается как способ децентрализа­ции управления обществом. Современные федеративные государ­ства - это преимущественно территориальные федерации (США, ФРГ и др.). Национально-территориальные - это федерации, в которых одни субъекты оформлены по национальному принципу, а другие - по территориальному. Примером такой федерации мо- «жет служить современная Российская Федерация. В ее составе имеются субъекты, сформированные как по национальному (рес­публики, автономная область, автономные округа), так и по терри­ториальному принципу (края, области и два города - Москва и Санкт-Петербург).

В настоящее время все большее распространение получает классификация, согласно которой федерации подразделяются на симметричные и асимметричные. Эта классификация строится на учете правового положения субъектов федерации, их качест­венной однородности, а также наличии в составе федерации тер­риториальных образований, не являющихся субъектами. Симмет­ричные - это федерации, состоящие только из равноправных субъектов и не имеющие в своем составе каких-либо иных терри­ториальных образований. К таким федерациям можно отнести Ар­гентину, Бразилию и Мексику. Асимметричные - это федерации, которые не отвечают критериям симметричных федераций. Их можно подразделить на три группы. К первой группе относятся федерации, в составе которых наряду с субъектами существуют и другие территориальные образования - федеральные округа, феде­ральные территории, федеральные владения и др. К таким федера-

120

циям можно отнести, например, США, Австралию, Индию. Ко второй группе относятся федерации, которые состоят только из субъектов, но эти субъекты не являются однородными. Например, в Российской Федерации в качестве субъектов федерации высту­пают республики, края, области, автономная область, автономные округа и два города. Третью группу составляют федерации, со­стоящие тоже только из субъектов, причем однородных, однопо-рядковых субъектов, но эти субъекты не являются равноправными и занимают разное правовое положение в составе федерации. Та­кую асимметричную федерацию называют иногда «скрытой асим­метрией». В качестве примера подобной федерации может служить Германия. В составе этого государства нет никаких других террито­риальных образований, кроме субъектов, именуемых землями. Од­нако земли имеют разное число голосов в верхней палате парламен­та - бундесрате, что говорит об их неодинаковом правовом положе­нии и характеризует данную федерацию как асимметричную.

На этом можно было бы закончить вопрос о формах государ­ственного устройства, если бы в учебниках по теории государства и права, да и в научной литературе, наряду с унитарной и федера­тивной не выделялись другие формы государственного устройст­ва: конфедерация, империя, содружество, уния, протекторат, фу­зия, инкорпорация и пр. Не вдаваясь в подробности, отмечу, что все они, за исключением империи, никакого отношения к формам государственного устройства не имеют. Конфедерация, содруже­ство, уния, протекторат - это различные формы межгосударствен­ных объединений, государственны