Крупные преобразования были проведены Петром I в центральном и местном государственном управлении. Вначале они вызывались необходимостью упорядочить и усовершенствовать аппарат взимания налогов, затем добавилась и вторая причина — обеспечение выполнения подданными своих обязанностей, как их понимал Петр I. На его видении сущности государства оказали влияние западноевропейские мыслители и традиционное отношение русских царей к государству как к своей вотчине. Во всем следуя этой традиции, Петр отступил от нее в главном, ибо считал и себя обязанным служить Отечеству наравне с другими подданными. В то же время подданные, служа государству, служили самодержцу: военную и гражданскую присяги они приносили царю, а не Отечеству.
Петр I практически создал заново весь государственный аппарат (точнее, его новую структуру), использовав в качестве образца шведские учреждения, но приспособив их к особенностям России. В основе его действий лежало убеждение, что каждое из четырех основных сословий должны нести свои обязанности: крестьяне — возделывать пашню, торговцы и ремесленники — производить товары и торговать, духовенство — наставлять население хранить верность монарху, дворяне — нести военную и гражданскую службу
Высшим органом управления с 1711 г. стал Сенат, заменявший царя во время его отъездов из столицы и бывший высшим судебным и контрольным органом страны. Территориальный принцип построения высших органов власти времен приказов был заменен отраслевым. Отраслями управления ведали коллегии, в которых дела решались голосованием. Для управления и суда купцов и ремесленников был учрежден Главный магистрат; для управления церковными делами — Синод. Патриаршество было упразднено, и церковь превратилась в часть государственного управления.
Вся система управления сверху донизу была подвержена взяточничеству, казнокрадству и неуважению законов. Петр I вел жестокую борьбу с этим злом. С этой целью были учреждены институты фискалов во главе с обер-фискалом и прокуратуры во главе с генерал-прокурором Сената. Но усилия Петра I были почти напрасными. За взяточничество и казнокрадство перебывали под следствием и судом, понесли разные наказания почти все из наиболее видных соратников Петра I. Сибирский губернатор князь Гагарин был повешен, санкт-петербургский вице-губернатор публично подвергнут пыткам и выпорот на площади, вице-канцлер барон Шафиров снят с плахи и отправлен в ссылку, знаменитый прибыльщик Курбатов, дослужившийся до вице-губернатора, был обвинен в злоупотреблениях и умер под судом, знаменитый обер-фискал Нестеров, открывший массу чужих злоупотреблений, в том числе и князя Гагарина, сам попался на том же самом и казнен. Любимец Петра I Меншиков с 1713 г. и до смерти царя постоянно находился под следствием по разным делам, которые то и дело всплывали, на него был произведен огромный денежный начет, а сам Меншиков неоднократно бит Петром. Но ничего не менялось.
Зло взяточничества и казнокрадства неистребимо, и чем больше бюрократический аппарат, чем больше в его руках средств, чем больше государственных монополий и откупов, вообще вмешательства государства в экономику, тем больше это зло. И разрастание аппарата государственного управления при Петре I, сопровождавшееся ростом чиновничьих злоупотреблений, блестящее тому подтверждение.
Что касается местного управления, то страна была разделена на губернии, провинции и дистрикты (последние после Петра I были упразднены и восстановлены уезды) с соответствующими местными учреждениями. В реформе местного управления особенно четко видна связь петровских реформ с военными и фискальными нуждами. Впервые в 1708 г. 8 губерний было образовано для содержания каждой из них отдельной армии, а приморские губернии были обязаны содержать соответствующий флот.
Правда, в дальнейшем на местные власти в инструкциях возлагалось больше обязанностей: соблюдать царский интерес и государственную пользу, заботиться о внешней безопасности, ловить шпионов, содержать в порядке крепости, поддерживать внутренний порядок, воеводе особенно рекомендовалось зорко следить, чтобы не было гулящих людей и просителей милостыни, необходимо было следить за соблюдением прав и преимуществ, дарованных каждому сословию, особенно полагалось заботиться о крепостных крестьянах — вплоть до взятия под опеку имений беспутных помещиков; воевода должен был заботиться о материальном, умственном и нравственном благосостоянии населения, смотреть, чтобы «всякие заводы, где какие есть, в добром состоянии были содержаны», наблюдению воеводы инструкция поручала сиротские дома, госпитали, академии и школы и даже православную веру. К этому надо добавить отдельные поручения от правительства, таким образом, местный начальник должен был быть военачальником, экономистом, ученым-архивистом, историком, должен был знать цены на хлеб, собирать любопытные исторические письма, разыскивая их по монастырям и соборам, составлять описи древним грамотам, снимать с них копии и отсылать в Сенат.
Местные начальники, отягощенные заботами прежде всего о сборе податей, за нарушения в котором им угрожали строжайшими наказаниями вплоть до лишения живота, не имели ни времени, ни сил заниматься чем-либо еще. Кроме того, у воевод не было средств на работу в духе инструкции. Более того, даже на сбор податей, на разъезды по своей территории местным начальникам денег не выделялось, жалованье и то выплачивалось нерегулярно. Да и не было в России того времени, за исключением столиц, ни сиротских домов, ни больниц, ни академий, да и школ было мало, а те, которые были, не имели ни книг, ни средств, ни учителей, ни учеников. Поэтому, естественно, вся деятельность новой администрации свелась к выполнению старых постулатов — быть простой исполнительницей указов свыше, сосредоточившись на одном — возможно быстром и тщательном собирании разных казенных платежей и повинностей с населения. Да и кадры остались прежними, грамотных людей не хватало. А огромные недоимки, несвоевременные выдачи и без того небольшого жалованья вели к дальнейшему росту взяточничества и всевозможных поборов с населения.
