Статус субъекта Российской Федерации: общее и особенное

Понятие «статус» является одним из базовых в юридической науке, поскольку позволяет определить природу и место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к другим субъектам. Статус в конституционном праве имеет несколько воплощений в зависимости от роли, которую он играет в обозначении и фиксировании состояния участников конституционно-правовых отношений и подходов к его характеристикам. Но в любом своем проявлении конституционно-правовой статус обладает качествами устойчивости, относительного постоянства, внутренней согласованности и системообразующей значимости.

Очевидно, что в приложении к конституционным проблемам федерализма и государственного строительства вопрос о содержании понятия «статус субъекта Российской Федерации», играет важную роль не только для юридической теории, но и для политической практики. При этом конкретные задачи подчас требуют не только возвращаться к теоретическим «азам» федерализма, но и пересматривать привычный методологический инструментарий.

Несколько лет назад автору пришлось участвовать в подготовке очередного законопроекта о статусе Калининградской области. В отличие от всех предыдущих инициатив этот документ основное внимание уделял вопросам изменения статуса субъекта Российской Федерации. Предполагалось, что такой подход позволит уйти от неудачных попыток закрепить федеральным законом «особое положение» для одного из субъектов Федерации и в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации принять федеральный конституционный закон о внесении изменений в статус области. Эти изменения должны были учесть особенности проблем, вытекающих из эксклавного положения региона, и помочь Российской Федерации решить ряд государственных, управленческих и экономических проблем на стратегически важной части своей территории.

Проблемы начались с первой же статьи – о терминах, используемых в законе. Действительно, а что конкретно следует понимать под «изменением статуса субъекта Российской Федерации»? Известно, что Конституция Российской Федерации не определяет содержание этого понятия. Она лишь устанавливает основные требования к процедуре: согласно ч. 5 ст. 66 Конституции России «Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом». То есть, в целом понятно как можно изменить статус субъекта, но не совсем понятно, что конкретно можно изменять.

Если мы говорим об изменении статуса, означает ли это, что речь идет о переходе от одной «формы» субъекта Федерации к другой: например, область «превращается» в республику? Если «да», то что такое «республика», «область», «край», «автономный округ», «автономная область» и «город федерального значения»? Это разные по статусу субъекты Российской Федерации или «разновидности» единого статуса субъекта Федерации?

Можно ли выстроить эти «разные виды» в иерархическом порядке, как это делает ряд исследователей: от «низшего статуса» автономного округа в составе области или края, до «высшего статуса» республики (в скобках – «государства»). Причем, к примеру, Ирина Анатольевна Умнова в своей монографии «Конституционные основы современного российского федерализма» даже республику не считает «венцом творения». Автор отводит ей место последней ступени на эволюционном пути развития некоей территории (административно-территориальной единицы) к статусу «полноценного субъекта Федерации».

Если отвлечься от этих дарвиновских игр со «статусами территорий», то возникает другой вопрос: а возможно ли изменение каких-либо отдельных «элементов статуса» без изменения «формы» конкретного субъекта Федерации? Каковы допустимые пределы этих изменений? Могут ли изменения оказаться настолько существенными, что конкретная область или республика потеряет соответствующие признаки субъекта Федерации, превратится в «не-субъект»?

Условно говоря, изменение размеров территории – это изменение статуса субъекта? Очевидно, нет. Но, с другой стороны, территория субъекта может, гипотетически, стать настолько мала, что с точки зрения «пешеходной доступности»[, это будет уже уровень «муниципального образования».

Или взять такой «субстанциональный» элемент субъекта Федерации, как население. Очевидно, что изменения в численности населения не влияют на статус субъекта: равноправными субъектами являются и город федерального значения Москва, насчитывающий по переписи 2002 г. 10,3 млн. жителей, и Эвенкийский автономный округ, где все население не превышает 18 тысяч человек. Однако в этом вопросе не все так однозначно. Известно, что в настоящее время федеральный Центр пытается провести новую «нарезку» муниципальных образований в соответствии с некоей «средней нормой» населенности. То есть естественно сложившиеся границы поселений и территорий, в которых ранее осуществлялось местное самоуправление «с учетом исторических и иных местных традиций» (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), должны быть пересмотрены на основании статистических данных и арифметических расчетов. И где гарантии, что, опробовав такой «среднестатистический» подход на местном уровне, федеральный Центр не перенесет его на уровень регионов?

Кстати, в свое время, помнится, полпред президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе Леонид Вадимович Драчевский выступал с идеей изменить границы субъектов Российской Федерации таким образом, чтобы количество населения в них было примерно одинаково. Правда, сразу выяснилось, что возникают проблемы с громадными различиями в размерах территорий «вновь созданных» субъектов. На территории такого субъекта Федерации как Москва проживает населения в полтора раза больше, чем во всем Дальневосточном федеральном округе (10 383 тыс. и 6 693 тыс. соответственно), причем площадь столицы составляет чуть больше тысячи квадратных километров, тогда как площади Дальневосточного округа – почти 6,5 миллионов квадратных километров.

Если продолжать «арифметическую» тему, то вот еще один вопрос: меняет ли статус конкретной республики или области количество полномочий, переданных федеральными органами власти? Сейчас, в соответствии с новой редакцией Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, практика передачи полномочий, можно сказать, «легализовалась». И уже практически никто не говорит, что различия в объеме переданных от федерального Центра (и наоборот) полномочий влияет на «уровень статуса» субъекта Федерации. А ведь еще совсем недавно такая точка зрения была основой для критики договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

В общем, вопросов много, а ответов еще больше. И, к сожалению, подавляющая часть из них – дискуссионная. Такая ситуация, возможно, хороша для развития академической теории, но абсолютно неприемлема для политической практики. Единственное, в чем можно не сомневаться, это в правоте тех юристов, которые считают, что категория «"правовой статус субъекта Российской Федерации" на данный момент относится к числу одной из самых мало разработанных и неоднозначных в современном конституционном праве»[. Но очевидно, что с практической точки зрения, этот вывод не является инструментальным.

Таким образом, задача уточнения понятийного аппарата конституционного права в сфере федеративных отношений в целом и вопросов статуса субъектов Федерации в частности является сугубо практической и чрезвычайно актуальной. Как справедливо отмечает Марат Викторович Баглай, конституционное право теснее всех других отраслей связано с политикой и политической системой. Поэтому особое значение точность понятийного аппарата конституционного права имеет в той достаточно широкой сфере деятельности, где юридическая теория претворяется в политическую практику.

Например, в начале 90-х гг. остро стоял вопрос: а является ли Чеченская Республика субъектом Российской Федерации в принципе? Поскольку среди экспертов-юристов, участвующих в подготовке государственных решений «по Чечне», долгое время отсутствовало единство мнений относительно наличия или отсутствия признаков «субъектности» у этой республики, не удивительно, что деятельность федеральных органов государственной власти по политико-правовому урегулированию кризиса была недостаточно последовательной.

В качестве иллюстрации можно привести одно из экспертных заключений Отдела по правовым вопросам федерализма и национальных отношений Совета Федерации Федерального Собрания РФ по вопросу о том, является ли Чеченская Республика субъектом Российской Федерации.

В этом документе, появившемся в декабре 1994 г. (начало «первой чеченской войны») в частности, указывалось следующее: хотя Конституция РФ от 12 декабря 1993 г. в ст. 65 и закрепляет в качестве субъекта Российской Федерации Чеченскую Республику, «однозначно утверждать с юридической точки зрения этого нельзя... Субъектность – состояние, свойство того, что охватывается федерализмом, подпадает под его действие. С этой точки зрения все, кто подписал Федеративный договор или двусторонний договор или находится в составе РФ на основании законов, принятых с их согласия или инициативы, принимают участие в осуществлении власти на федеральном уровне и охвачены другими аспектами федерализма – являются субъектами Федерации. Кто находится за пределами федерализма, но исторически составляет часть государства, тот (регион, республика и т.д.) является частью территории Федерации, но не обладает статусом субъектности… Поэтому в настоящее время количество субъектов Федерации и составных частей РФ не совпадает».

Поскольку, по мнению экспертов, «вопрос о субъектности Чеченской Республики спорный», то Совету Федерации было предложено избегать в официальных документах использования термина «Чеченская Республика – субъект Российской Федерации», заменяя его терминами «Чеченская Республика», «составная часть РФ» и др.

В отличие от верхней палаты Российской Федерации, Государственная Дума не сомневалась в факте «субъектности» Чеченской Республики и всячески подчеркивала его в своих официальных решениях. Так, например, 13 декабря 1994 г. Было принято Постановление № 385-1 ГД под названием «О ситуации в Чеченской Республике, субъекте Российской Федерации, и мерах по ее политическому урегулированию».

Безусловно, мнение экспертов Совета Федерации можно считать всего лишь академическим заключением, одной из точек зрения ученых-специалистов. Но, как уже говорилось выше, в отличие от академической науки политическая практика, особенно в кризисных ситуациях, не различает нюансов и оттенков понятий. Поэтому любые сомнения в «субъектности» Чеченской Республики, да еще и усиленные авторитетом Совета Федерации могли в середине 90-х гг. трактоваться (и трактовались!) как аргумент, подтверждающий справедливость претензий руководства республики на особые, отличные от прочих субъектов Федерации взаимоотношения с федеральным Центром, на особые условия нахождения Чечни в составе России, либо даже на сецессию. Таким образом, отсутствие единства по «сугубо теоретическим вопросам» относительно статуса субъекта Федерации вносило свой негативный вклад в сохранение конфликта между федеральными органами власти по поводу стратегии и тактики урегулирования чеченского кризиса, что в итоге вылилось в известный процесс в Конституционном Суде Российской Федерации.

Опыт показывает, что в теоретических дискуссиях о содержании понятия «статус субъекта Российской Федерации» в частности и о понятийном аппарате федерализма в целом окончательных решений, скорее всего, не существует. И здесь можно согласиться с мнением профессора В.К. Самигуллина, который считает, что более положительные результаты дает та методология, которая, например, данную проблему правового характера рассматривает в развитии, с ясным различением вопросов, относящихся к праву и к факту; с выделением общего, особенного и единичного (индивидуального, уникального) в субъекте Федерации и в его правовом статусе. Определенный конструктив имеет подход, когда при анализе различают статус субъекта и несубъекта Федерации.

 

Опуская детальное изложение теоретических и методологических основ исследований по обсуждаемой проблематике, представляется возможным в качестве промежуточного итога сформулировать следующие принципиальные позиции.

 

1. Субъект Российской Федерации в самом общем виде можно определить как государственное образование, непосредственно входящее в состав Российской Федерации в качестве составной части единого и целостного федеративного государства.

При этом термин «государственное образование» используется как родовое понятие для обозначения различных конституционно-правовых форм субъектов Российской Федерации, а именно: национально-государственных образований (республик); государственно-территориальных образований (краев, областей); национально-территориальных государственных образований (автономных округов, автономной области). Фиксация названных форм в Конституции РФ в юридическом смысле предполагает, что субъекты РФ могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм.

 

2. Различаясь по форме, субъекты Российской Федерации (перечень их наименований приводится в ст. 65 Конституции РФ) в конституционном отношении, по сути, одинаковы. Это отражает само объединяющее понятие «субъект Российской Федерации», которое впервые появилось в Конституции РФ 1993 г и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами Федерации.

Настаивая на этом выводе, нельзя обойти дискуссию о «равенстве и равноправии» российских регионов. Наблюдаемые в динамике индивидуальные особенности фактических правовых статусов конкретных регионов или групп регионов нередко приводят исследователей к выводу о неравенстве конституционных статусов субъектов Российской Федерации.

Как считает, например, уже упоминавшаяся И.А. Умнова, российская конституционная формула в принципе «построена на логической ошибке». По ее мнению, в мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встретить формулу – разные по государственно-правовой природе субъекты федерации имеют равный статус. Разная природа предполагает разный статус. «Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации».

С этой точкой зрения полемизирует профессор Л.М. Карапетян, который считает, что равенство субъектов Федерации невозможно, даже если бы такая идея и была бы провозглашена конституционно. Регионы не равны хотя бы по этническим особенностям, численности населения, размерам территории, экономическому потенциалу и т.д. В мировоззренческой основе Конституции Российской Федерации также нет идеи равенства народов по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции РФ устанавливается не равенство, а равноправие субъектов Федерации. В ней закрепляется равноправие народов и как следствие этого – равноправие представляющих их субъектов Федерации. А понятия «равенство» и «равноправие» – не тождественны. Конституционное равноправие субъектов Федерации предполагает их политико-правовую равноценность. Подобно тому, как предусмотренные конституцией равные права и свободы человека и гражданина равноценны для каждой личности, так и конституционное право равнозначно для всех субъектов Федерации. Иначе говоря, нетождественность в экономическом, географическом, демографическом, национальном и ином положении субъектов Федерации не означает объективной обусловленности асимметрии их конституционного статуса и неравноправия. Провозглашенное конституцией равноправие всех субъектов Российской Федерации предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит от оптимального сочетания разных форм территориальной организации субъектов Федерации, эффективного взаимодействия между ними и федеральным Центром.

Принцип равноправия субъектов Федерации допустимо рассматривать (по аналогии с общей правосубъектностью) и как гарантированное конституцией формально-равное право каждого субъекта на урегулирование своих отношений с федеральными органами власти (разграничение предметов ведения и полномочий) посредством договора. При этом конкретный объем взаимных прав и обязанностей центра и регионов (по аналогии с индивидуальным правовым статусом) может быть разным.

К аналогичному выводу пришел и Конституционный Суд Российской Федерации. Так, в Постановлении от 15 июля 1996 г. №16-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 1 и п. 4 ст. 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. «О дорожных фондах в Российской Федерации» Конституционный Суд не только напомнил, что конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации «выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации» (п. 2 мотивировочной части), но и дал исчерпывающий ответ тем, кто смешивает понятия равноправия субъектов и их фактического равенства. Суд предписал федеральным органам государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики «исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т.д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации» (п. 7 мотивировочной части).

Однако признание того факта, что различные по своей природе и фактическому объему реализуемой компетенции субъекты являются равноправными, подчас соседствует с проявлениями вполне унитарного мировоззрения, требующего установления единообразия в «облике» всех российских регионов. Например, тот же Л.М. Карапетян видит наиболее безболезненным путем для установления реального конституционного равноправия статуса всех субъектов Российской Федерации «конституционное переименование краев и областей в республики или традиционные для Российского государства губернии. При этом необходимо конституционно установить их государственность и право иметь свою конституцию (вместо устава), подобно существующему относительно республик положению части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации. Что же касается автономных образований, то многие из них в силу малочисленности титульных наций могут быть преобразованы в культурно-национальные автономии в составе соответствующих республик или губерний». То есть, по всей видимости, предполагается, что введение принципа единообразия в наименованиях различных «форм» субъектов Федерации и их Основных законов автоматически приведет к установлению конституционного равенства субъектов федеративного государства.

 

3. Понятие «статус» и понятие «субъект федерации» имеют собственную внутреннюю структуру и определенную иерархию значений. Чаще всего она выстраивается по принципу «общее»-«особенное» (специальное)-«конкретное» (индивидуальное).

Так, например, классификация правовых состояний субъектов права по степени конкретизации может выглядеть следующим образом: общий правовой статус – отражает правовое состояние абстрактных субъектов права одного рода (типа), выражающегося в правах и обязанностях, преимущественно регулируемых конституционными нормами. Особенный (специальный) правовой статус – отражает правовое состояние абстрактных субъектов права одного вида внутри одного рода (типа), выражающегося в правах и обязанностях, прежде всего регулируемых отраслевыми нормами. Конкретный (индивидуальный) правовой статус, или правовое положение – отражает правовое состояние конкретного субъекта права, выражающегося как в уже реализованных (реализуемых), так и в потенциальных правах и обязанностях, урегулированных как нормами конституционного права, так и нормами иных отраслей права.

Соответственно этой классификации можно уточнить содержание употребляемых в нормативных актах и науке понятий «конституционный (государственно-правовой) статус», «конституционно-правовой статус» и «правовой или юридический статус».

Конституционный (государственно-правовой) статус составляется из нормативных характеристик субъекта правоотношений, закрепленных в конституции. Для субъектов одного типа он является общим, равнозначным, стабильным.

Конституционно-правовой статус – более широкое понятие, которое включает нормы не только конституции, но и других источников конституционного права. Этот статус более разносторонен и богат по содержанию, учитывает родовые признаки субъекта, и поэтому ему не свойственны однотипность и унификация.

Наиболее широкая характеристика субъекта правоотношений заключена в понятии его правового или юридического статуса. Этот статус – видовой по своим характеристикам. Он всегда конкретен, разносторонен, детален, динамичен.

 

3.1. Конституционный (государственно-правовой) статус субъекта федерации вообще и субъекта Российской Федерации в частности можно определить как совокупность государственно-правовых признаков, присущих соответствующему субъекту федерации и определяющих его место в едином федеративном государстве.

С учетом конституционных принципов федеративного устройства России, конституционный (государственно-правовой) статус всех субъектов Российской Федерации является равным и одинаковым.

Важнейшими элементами конституционного статуса субъекта Российской Федерации являются: территория, население, система государственных органов, конституция (устав), законодательство, символы, а также правомочия (права и обязанности) государственного образования как субъекта федеративного государства.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и др.

Положение ч. 4 ст. 5 Конституции РФ о равноправии субъектов РФ означает, что все субъекты Федерации независимо от вида, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах. Кроме того, каждый из субъектов Российской Федерации вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных округов, входящих в состав края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами.

 

3.2. Конституционно-правовой статус субъекта Федерации отражает его принадлежность к определенной группе субъектов Федерации, и отражает некоторые различия между отдельными группами субъектов Федерации. В Конституции эти различия отражены, например, в ч. 2 ст. 5, которая именует республики государствами; в ч. 2 ст. 68, допускающей установление республиками своих государственных языков; в ч. 3 ст. 66, предполагающей, что по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области и автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе; в части 4 статьи 66, указывающей, что отношения автономных округов, входящих в состав края, области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Другие возможные различия обусловлены конкретными специфическими социально-экономическими и другими особенностями и должны быть облечены в договорную или законодательную форму.

 

3.3. Правовой статус субъекта Российской Федерации всегда конкретен и дополняет предшествующие статусы за счет текущего федерального и регионального законодательства, указывающих на его специфику, на определенные региональные и национальные особенности. Сюда же относятся и федеральные законы о конкретном субъекте Российской Федерации, которые могут быть приняты в связи с его особым положением.

 

4. Аналогичную вышеизложенной иерархию уровней обобщения можно увидеть и в употреблении понятия «субъект федерации».

Во-первых, субъект федерации – это абстрактная общая категория, описываемая специфическими характеристиками, наличие которых является необходимым и достаточным условием для определения некоего явления именно в качестве субъекта (составной части) более крупной общности – федерации. Например, согласно самому общему стандартному определению, субъект федерации есть «административно-территориальная или национально-территориальная единица, входящая в состав федеративного образования (штат, эмират, земля, провинция, союзная и автономная республика, автономные образования и др.)».

Во-вторых, субъект федерации – это особенное явление, которое обладает специфическими характеристиками, отличающими, к примеру, субъекты Российской Федерации от субъектов Федеративной Республики Германия или Соединенных Штатов Америки.

В-третьих, субъектом федерации называется конкретная административно-территориальная единица конкретного федеративного государственного образования, имеющая свою «уникальную индивидуальность» в ряду других субъектов того же федеративного государства.Очевидно, что при обращении к исследованию реального субъекта федеративного государства, в изучаемом явлении можно наблюдать одновременно черты общего, особенного и конкретного. И здесь следует всячески избегать смешения уровней обобщения и логической подмены в употреблении соответствующих понятий. Вряд ли допустимо в исследовании придавать различным уровням теоретического обобщения (общее-особенное-конкретное) ценностные характеристики: выше/ниже, лучше/хуже, полноценный/неполноценный и т.п. Тем более нецелесообразно рассуждать в терминах равенство/неравенство, сравнивая, например, «нормативный» конституционно-правовой статус субъектов федерации и их «фактический» статус, под которым понимается реальное положение субъекта конституционно-правовых отношений в связи с применением норм конституционного права в конкретных социально-политических условиях. Также нельзя любое различие в объеме фактически реализованных полномочий конкретных органов государственной власти конкретного субъекта федерации трактовать как разницу в их нормативном статусе. Или в ходе теоретических рассуждений о содержании общего понятия «конституционный статус субъекта федерации» использовать аргументы, полученные на основе изучения индивидуального правового положения конкретных российских республик, краев и областей, в результате чего делается вывод о «неравном статусе» субъектов Российской Федерации.

 

* * *

Призыв уточнить содержание категорий и понятий, используемых в лексиконе отечественного и зарубежного федерализма, давно стал общим местом, но тем не менее он не перестал быть актуальным. В свое время члены Венского кружка – основатели школы логического позитивизма считали, что почти все проблемы в обществе порождены неопределенностью понятий, терминов, слов и т.д. А один из теоретиков «философской герменевтики» Ханс Георг Гадамер настаивал на существовании фундаментального единства мысли, языка и мира, поскольку «человеческие отношения, как и отношения человека к миру, являются лингвистическими и раскрываются в языке».

Если в итоге мы сумеем договориться если не о терминологии, то хотя бы о методологии изучения проблемы статуса субъекта Федерации, то, может быть, наконец, кому-нибудь удастся дать ответ на вопрос, который вот уже долгое время безнадежно «висит» на Интернет-страничке форума Казанского Института федерализма: «Что такое субъект федерации? Мне нужно точное определение».