Присоединение новых членов

Условия приема новых государств-членов подверглись определенным изменениям. Были отменены статьи учредительных договоров, регулировавшие эти условия (ст. 237 Договора о ЕЭС, ст. 205 Договора о Евратоме, ст. 98 Договора о ЕОУС). Они, по существу, дублировали друг друга. За исключением незначительной специфики, присущей различным сообществам, исходные положения и необходимые процедуры в них совпадали, хотя и закреплялись в различных документах. Но дело, разумеется, не только в правовой технике и задачах кодифицирования различных актов. Смысл перемен состоит в том, чтобы привести условия, на которых происходило расширение состава сообществ, в соответствие с новыми качественными характеристиками, присущими Европейскому союзу.

Формально перемены выразились в том, что все три названные выше статьи были вычеркнуты из учредительных договоров. Вместо них в Маастрихтском договоре появилась статья «О». Тем самым был устранен исторический анахронизм, закрепленный в Парижском и в двух Римских договорах, и подчеркивалось, что речь идет о едином Европейском союзе, который строится на базе всех трех сообществ и отражает новый, более высокий виток интеграции. Вместе с тем данную статью необходимо изучать и истолковывать в тесной связи с другими статьями Договора о Европейском союзе, ибо условия приема новых государств имеют принципиальное значение как для тех государств, о которых идет речь, так и для всего Союза.

Если исходить из привычных критериев, то Европейский союз можно было отнести к открытым организациям. Договор в Маастрихте дает основания для его иной квалификации. Хотя в Союз открыт доступ для новых членов, что, впрочем, было присуще изначальной философии интеграции, его открытый характер вовсе не беспределен, он имеет свои границы, очерченные в Договоре и подкрепляемые практикой. Можно было бы сказать, что Европейский союз – это открытая организация, но ее открытость сопровождается ограничениями, и весьма существенными.

Первое непременное условие состоит в том, что в Европейский союз вправе войти только европейское государство. Маастрихтский договор повторяет формулировку учредительных договоров европейских сообществ, предоставляя это право «любому европейскому государству» (ст. «О»). И это не случайно. Территориальные связи играют немаловажную роль в обеспечении эффективности деятельности сообществ, развитии процессов интеграции. С другой стороны, не следует упускать из вида, что сообщества были созданы и функционируют, в частности, в качестве фактора защиты европейских интересов от других территориальных и иных межгосударственных объединений и супсрдержав.

Итак, путь в Союз для любого неевропейского государства закрыт. Но как строго понимается «европейскость»? Как быть тем государствам, которые не являются чисто европейскими и территория которых простирается на другие континенты? Ответы на эти вопросы сегодня имеют не только теоретическое, но и прикладное значение. Они актуальны для многих бывших советских республик, находящихся за Уральским хребтом.

Как свидетельствует не только право, но и практика сообществ, определение государства как европейского имеет свои допуски, и немалые. Как известно, на рассмотрении в европейских сообществах находится ходатайство Турции о приеме в них. Сообщества же явно не спешат с рассмотрением вопроса, хотя дело отнюдь не в том, что значительная часть Турции расположена в Западной Азии. Исходный принцип сообществ состоит в том, что размеры европейской доли не играют роли, главное, чтобы «европейскость» была подтверждена реальными делами. Жизнь пока еще не дает наглядных примеров применения данного принципа, хотя официальная политика сообществ его по-прежнему подтверждает.

Вместе с тем сообщества не проявили колебаний в случае с ходатайством Марокко. Эта страна, как и Турция, обратилась в 1987 г. в сообщества с просьбой о приеме в их члены. Отрицательная реакция сообществ последовала почти немедленно. Марокко даже при большой натяжке никак нельзя было признать европейским государством, не говоря уже о том, что страна очень плохо вписывалась в современную рыночную экономику сообществ, а в аспекте культуры ее как носителя ислама было бы крайне трудно вписать в жизнь Европейского континента.

Значительно более сложным представляется вопрос о приеме в Европейский союз какой-либо из бывших республик СССР в случае ее возможного ходатайства об этом, если она целиком расположена в Азии. Такая республика может получить отказ, мотивированный тем, что она не европейское, а азиатское государство. Но, с другой стороны, она была частью государства, имевшего и развивавшего отношения с сообществами, и в порядке правопреемства сохраняет определенные связи с ними. Кроме того, не стоит сбрасывать со счетов исторически сложившиеся связи всех независимых государств на территории бывшего СССР как между собой, так и с европейскими странами. Может ли в данном случае быть допущено исключение из общего правила?

Подобно тому, как это было закреплено в учредительных документах европейских сообществ, Маастрихтский договор не предусматривает вхождения в Европейский союз каких-либо международных организаций или иных «коллективных членов». Только государства имеют право быть его членами. Даже если все государства-члены какой-либо международной организации единогласно примут решение о желании вступить в Европейский союз, вопрос будет рассматриваться каждый раз отдельно в отношении конкретного государства. Понятий «коллективный член» или «организация-член» Маастрихтский договор не знает.

Особого рассмотрения заслуживает понятие «любое» европейское государство. Если не выходить за формулировки статьи «О» Договора, то может создаться впечатление, что иных, кроме территориальных, ограничений не существует и что любое государство, имеющее основания называться европейским, вправе ожидать позитивный ответ на свою просьбу о приеме в Европейский союз. Однако такой вывод был бы по меньшей мере необоснованным. Статью «О» невозможно применять в отрыве от других положений Маастрихтского договора и в первую очередь от преамбулы и «Общих условий». Именно там закреплены экономические и политические критерии, которым должно отвечать любое государство, стремящееся войти в Европейский союз.

У Европейского союза и его членов нет обязанности принимать новые страны, равно как и нет сроков, установленных для решения вопроса о приеме. В то же время у них есть возможность внимательно, не торопясь изучить ситуацию в каждой стране, подавшей соответствующее ходатайство, определить свою позицию самостоятельно. К тому же критерии, содержащиеся в Маастрихтском договоре (как это было и в учредительных договорах), носят общий характер и выражаются главным образом в виде деклараций, а потому их применение в конкретных условиях той или иной страны требует каждый раз особого внимания, времени и глубокого анализа.

Какие же требования к вновь вступающим государствам вытекают из текста Договора о Европейском союзе? Обращаясь к экономике, можно выделить положение о том, что государства-члены полны решимости добиться конвергенции их экономик и создания Экономического и валютного союза с единой валютой. Это предполагает, что государство, вопрос о приеме которого рассматривается в Европейском союзе, должно быть экономически достаточно развитым, с тем чтобы войти в процесс конвергенции экономики и создания единой валютной системы на равных основаниях с остальными государствами-членами или по меньшей мере с небольшим отрывом от них. Иначе могут развернуться негативные процессы, ведущие как к задержкам развития Европейского союза, так и к катастрофическим последствиям для стран, экономика которых будет не в состоянии выдержать конкуренцию с высокоразвитыми странами.

Разумеется, Экономический и валютный союз на первое время может сделать для вновь принятого государства некоторые исключения из общих правил, предоставить определенные льготы, смягчить жесткие требования. «Щадящий режим» может помочь странам наверстать упущенное в своем развитии. В договорах о присоединении может быть также предусмотрен переходный период, как это и было в случаях с Грецией, Испанией и Португалией. И все же необходимый уровень готовности экономики к интеграции в рамках Европейского союза должен быть обеспечен в отношении как основ экономической системы, так и структуры производства, уровня научно-технического прогресса, качества товаров и иных показателей. Иначе у Европейского союза и входящих в него государств не появится желание принять еще одного участника.

В Маастрихтском договоре заложены критерии политического и идеологического характера. На первый план выдвинуты общечеловеческие ценности, в особенности принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также верховенства закона. С заключением политического союза повышается роль внешнеполитических факторов. В преамбуле подчеркивается, что европейское единство достигается в целях обеспечения мира, безопасности и прогресса в Европе и во всем мире.

Как показывает практика, идеологический фактор играет немаловажную роль в отношениях сообществ с, третьими странами и особенно тогда, когда рассматривается ходатайство государства о приеме в Европейский союз. Греция получила пропуск в сообщества только после устранения власти «черных полковников». Так было и с Испанией и Португалией. Медлительность в решении вопроса о приеме Турции во многом объясняется существующими в Западной Европе опасениями, связанными с сильными позициями ислама в этой стране и острыми противоречиями между Турцией и Грецией. Идеологические и политические критерии оказывают воздействие на отношение Европейского союза к странам Восточной Европы и государствам на территории бывшего СССР.

Процедура принятия нового государства в члены Европейского союза унаследовала основные черты процедуры, предусмотренной учредительными договорами. Обращают на себя внимание три обстоятельства. Во-первых, решения принимаются Советом, как и прежде, только на основе принципа единогласия. Во-вторых, резко возрастает роль Европарламента, без согласия которого Совет не вправе решать вопрос. В-третьих, сохранено правило, согласно которому условия присоединения определяются специальным соглашением между государствами-членами и государством, вступающим в Союз. Соглашение подлежит ратификации всеми его участниками.

Разумеется, решение проблемы расширения состава Европейского союза не сводится к истолкованию положений Маастрихтского договора. Проблема значительно сложнее и многограннее. Мало принимать в Союз только государства, в которых экономика построена на тех же принципах, что и в сообществах, и которые близки по конституционному строю и идеологии к странам-участницам.

Процесс количественного роста не может идти спонтанно и зависеть только от субъективных, политических факторов. Государства-члены не могут не учитывать требований управляемости, эффективности функционирования, конкретные интересы, в первую очередь экономические. Если переход от шести- к девяти-, а затем к двенад-цатичленному составу не вызвал особых осложнений, то простое удвоение нынешнего числа государств-членов может породить деструктивные и дезынтеграционные или суперрегиоиальные тенденции. Поэтому можно прогнозировать сугубую осторожность, которая будет проявляться Европейским союзом при рассмотрении ходатайств государств, стремящихся войти в состав членов этого Союза.

В новых условиях повысился интерес к проблеме ассоциированного членства. Эта проблема не нова. Еще в учредительных договорах сообществ закреплялась особая форма их отношений с третьим государством, союзом государств или международной организацией. Речь шла об ассоциации, охватывающей взаимные права и обязанности, совместные действия и особую процедуру (ст. 238 Договора о ЕЭС, Соглашение 1984 г. между ЕЭС и ЕОУС по этому вопросу).

Когда идея ассоциированного членства еще только формулировалась, считалось, что она нацелена на неевропейские территории и в первую очередь на те, которые были связаны начиная с колониальных времен с бывшими метрополиями. К Договору о ЕЭС сразу же был приложен ряд деклараций, в которых ассоциированными членами были названы Ливия, Суринам и Антибы, независимые зоны франка. Позднее статус ассоциированного члена стали получать европейские страны.

В Европе этот статус стал рассматриваться в качестве определенного рубежа на пути к полному членству. Он был предоставлен Греции до ее принятия в члены сообществ, до сих пор им пользуются Турция, Мальта и Кипр. В известной мере об ассоциации де-факто можно говорить в плане отношений ЕЭС со странами ЕАСТ. В последнее время статус ассоциированного члена получили некоторые государства Восточной Европы, с которыми были подписаны соответствующие соглашения.

Текст статьи 238 Договора о ЕЭС в Маастрихтском договоре был обновлен. Однако это выразилось в резком сокращении прежнего текста. Было несколько видоизменено положение о том, что Сообщество может заключать с одним и более государствами или международными организациями соглашения об ассоциации, охватывающие их взаимные права и обязанности. Положения, касающиеся порядка заключения соглашений об ассоциации или урегулирования ситуации, при которой такие соглашения требуют изменений и дополнений в учредительном договоре, вычеркнуты из текста Римского договора. Отчасти это связано с переносом соответствующих положений в статьи, касающиеся институтов Европейского союза, а отчасти – с их практической ненужностью.

Что же представляют собой последние соглашения об ассоциации? Этот вопрос актуален, так как в соглашениях отражается современный подход к статусу ассоциированного государства-члена и крайне важно, каковы конкретные условия, которым следуют страны, входившие сравнительно недавно в СЭВ, Организацию Варшавского Договора и другие формы сотрудничества социалистических стран. Венгрия, Чехия, Словакия и Польша, например, имели у себя жесткое централизованное планирование экономики, отвергали рыночные отношения и шли по пути абсолютного господства государственной собственности в хозяйственной жизни.

Следует отметить, что соглашение об ассоциации заключается, с одной стороны, желающим его заключить государством, а с другой – как всеми государствами – членами сообществ, так и самими сообществами. Сообщества выступают в одном ряду со своими членами. Это не только подтверждает международную правосубъектность сообществ, но и имеет практические последствия. Соглашение вступает в силу после его ратификации или иного подтверждения каждым участником.

Положения, определяющие природу ассоциации и ее конкретные формы, детально разработаны в каждом соглашении. Но следует обратить внимание на три характеризующие их черты.

Во-первых, соглашение об ассоциации трактуется весьма широко. Это не только соглашение об экономическом сотрудничестве, подключении новых стран к единому внутреннему рынку. Соглашения 1991 г., заключенные ЕС с восточноевропейскими странами, далеко ушли вперед в этом плане от предыдущих документов об ассоциации. Проблемы экономического сближения рассматриваются в тесной связи с проблемами политического взаимодействия, организации политического диалога. «Политическая конвергенция и экокомическое сближение, предусмотренные настоящим соглашением, тесно взаимосвязаны и являются дополняющими друг друга компонентами ассоциации» (ст. 3 Соглашения с Венгрией).

Во-вторых, ассоциация понимается как необходимый и принципиально важный рубеж на пути к полному членству в сообществах. Венгрия, Польша, Чехия и Словакия (при заключении соглашения – Чехословакия) декларировали в соглашениях свое твердое намерение войти в сообщества на полноправных началах, а другая сторона признавала, что ассоциация будет способствовать достижению поставленной цели. Из текста соглашений об ассоциации можно сделать и другой вывод: выполнение условий, предусмотренных ими, – это и есть решение вопроса о вступлении в сообщества.

В-третьих, в соглашениях об ассоциации, заключенных с разными странами Восточной Европы, преобладают сходные положения. Даже число статей почти одинаково. И это неудивительно. Все страны находятся примерно в одинаковой ситуации, все они присоединяются к сообществам в одно и то же время, их объединяют общие цели. По отношению к этим странам критерии сообществ совпадают. Было бы, однако, неверно полагать, будто соглашения написаны «под копирку». В них отражена специфика государств и их развития на данном этапе.

Политические критерии ассоциации сформулированы достаточно категорично. Стороны признают, говорится в соглашении с Чехословакией, утверждение в ней нового политического порядка, основанного на уважении верховенства закона, человеческих прав и развитии многопартийной системы при свободных и демократических выборах. Сообщества со своей стороны заявили о готовности поддержать этот новый демократический порядок. В соглашении отмечается взаимообусловленность ассоциации с ходом политических, экономических и правовых реформ в Чехословакии. В аналогичном духе составлены соглашения с Венгрией и Польшей.

Роль политического фактора подчеркивается, далее, тем, что соглашения об ассоциации открываются статьями, посвященными организации политического диалога и сотрудничества между сообществами и государствами-членами, с одной стороны, и ассоциированным членом – с другой. Предусмотрено, что консультации, которые позволят учитывать интересы другой стороны в процессе принятия решений, будут проводиться на самом высоком политическом уровне, включая глав государств и правительств со стороны ассоциированных членов и председателей Совета и Комиссии сообществ с другой стороны.

Экономические критерии ассоциации – это прежде всего принципы рыночной экономики. Сообщества и их государства-члены заявляют не только о своей приверженности этим принципам и желании наблюдать за их утверждением в ассоциируемых членах, но и о своей готовности способствовать этому процессу. В соглашениях говорится даже об оказании «решающей поддержки» продвижению ассоциированных членов к рыночной экономике, использованию в этих целях инструментов кооперации, а также экономической, технической и финансовой помощи. Торговля и капиталовложения признаются важнейшими предпосылками для структурной перестройки экономики и технологической модернизации.

Экономика новых ассоциированных членов еще отстает но многим показателям от экономики государств – членов сообществ. Реформы в хозяйственной жизни Венгрии, Чехии, Словакии и Польши были развернуты сравнительно недавно и по ряду направлений еще не завершены. Ускорить процесс экономического и социального развития зачастую весьма трудно, а то и совсем невозможно. В этих условиях целесообразно и обоснованно введение переходного периода, который установлен сроком максимум на 10 лет (ст. 6 Соглашения с Чехословакией). Этот срок подразделен на два этапа, каждый из которых в принципе должен занять не более пяти лет, хотя жесткой установки на сей счет в соглашениях нет. Говорится о пяти годах «в принципе», что допускает продление этапа в необходимых случаях. Отсчет переходного периода начинается с момента вступления соглашения в силу.

10 лет – это и не срок действия соглашения об ассоциации. Да он в соглашениях и не определен. «Соглашение заключено на неопределенный срок», – говорится в статье 120 Соглашения с Венгрией. Тем самым дается понять, что автоматизма в переводе государства со статуса ассоциированного члена на статус полноправного члена сообществ нет и не предвидится. Решение данного вопроса очевидно будет зависеть от выполнения условий ассоциации, а главное, от того, насколько государство, ходатайствующее о приеме в члены, отвечает требованиям сообществ, а сама обстановка в сообществах и вокруг них располагает к расширению их состава.

В соглашениях об ассоциации предусмотрена система мер, направленных на то, чтобы сблизить условия функционирования экономики, подготовить новых ассоциированных членов к интеграции в единый внутренний рынок. Речь идет в первую очередь о свободном движении товаров, для чего в каждом случае сообщества и ассоциированные члены устанавливают зону свободной торговли. Вводится свободное передвижение работников, их право на создание собственного дела, свобода движения услуг. Регулируются проблемы обеспечения свободы движения капиталов, основы конкуренции, другие экономические условия. По всем направлениям ассоциации восточноевропейские страны должны будут сделать очень многое для того, чтобы добиться поставленных целей.

Новым ассоциированным членам предстоит большая и сложная работа по сближению правовых норм. Это безусловное требование. Без пересмотра действующего законодательства и его обновления, освоения качественно иных подходов к правотворчеству в целом рассчитывать на успех ассоциации было бы нереально. Здесь нет двустороннего движения, ибо соглашения даже не пытаются говорить о сближении правовых норм как о задаче для обеих сторон. «Венгрия обеспечит, чтобы ее будущее законодательство было максимально возможно сопоставимо с законодательством сообществ», – говорится в статье 67 Соглашения с Венгрией.

Сближение правовых норм имеет ограниченную сферу. Оно охватывает те отрасли права, которые непосредственно регулируют отношения в сфере ассоциации. Это таможенное право, право компаний, банковское право, налоговое и аудиторское право, право интеллектуальной собственности, безопасность работников на рабочем месте, правовое регулирование финансовых услуг, правила конкуренции, защита здоровья и жизни человека, экономическое право, законодательство о продуктах питания, защита потребителя, включая товарные знаки, косвенное налогообложение, технические нормы и стандарты, транспортное право. В сущности, речь идет об экономическом праве в широком смысле слова. Вместе с тем взаимные связи и отношения в правовой системе таковы, что реформа в одной отрасли права неизбежно воздействует на развитие других отраслей и правовой системы в целом.

Любое соглашение будет выполняться в зависимости от доброй воли и заинтересованности его участников, а также от создания и качества механизма его реализации. В этом отношении соглашения об ассоциации с восточноевропейскими странами отличаются созданием институционной системы. В нее входят Совет ассоциации, Комитет ассоциации, специальные комитеты и комиссии, создаваемые Советом, а также Парламентский комитет ассоциации.

Наиболее авторитетный орган – Совет ассоциации. Его основная задача – следить за соблюдением соглашения. Предусмотрено, что он будет заседать на уровне министров раз в год, а также в случае необходимости. В Совет входят члены Совета и Комиссии европейских сообществ, с одной стороны, и члены правительства государст-ва-ассоциированного члена – с другой. Председательствуют поочередно член Совета европейских сообществ и член правительства. Совет ассоциации вправе принимать решения, имеющие обязательную силу для обеих сторон. Каждая из них может направлять на рассмотрение Совета ассоциации споры, касающиеся применения и толкования соглашения об ассоциации. При Совете ассоциации создается Комитет ассоциации.

Соглашения об ассоциации, заключенные между сообществами, их членами, с одной стороны, и государствами Восточной Европы – с другой, показывают, что само понятие «ассоциированный член» претерпевает существенные изменения. Оно все больше сближается с понятием «государство-член». Такой подход устраивает как сообщества, интересы которых в первую очередь связаны с развитием общего рынка, так и ассоциированных членов, стремящихся как можно скорее ощутить преимущества, порождаемые интеграцией.