В связи с вышеизложенным, мы придерживаемся той точки зрения, что разрабатываемые ныне государственные планы социально-экономического развития в постсоветских странах, не как административно-командные или чисто директивные, а близким к индикативным, но пока еще сохраняющими некоторые черты прошлой системы планирования, особенно в сфере финансов, как объективно им присущим, учитывая фактор переходной экономики. В этом смысле следует отказаться от негативного толкования термина директивность применительно и к планированию ибо, на самом деле, любой одобренный или принятый высшими органами власти и управления план в определенном смысле становится директивным. Тем более, свою координирующую, мобилизующую, организационную роль может играть только выполняемый план, что не исключает, а предполагает необходимость его постоянной корректировки с учетом меняющейся экономической ситуации.
4.1.3. Содержание процесса индикативного планирования
Индикативное планирование как комплексное средство государственного регулирования экономики, является основным методом реализации социально-экономической политики государства способным реально повлиять на ход функционирования рыночной экономики. Оно способно обеспечивать решение многих социально-экономических проблем, разрешение которых только рыночными способами без мер государственного воздействия невозможно. Индикативное планирование представляет собой процесс формирования системы показателей (индикаторов) социально-экономического развития страны, обеспечивающей достижение на макроэкономическом уровне сочетания централизации информации с децентрализацией принятия хозяйственных решений, конечной целью которой является стабильное социально-экономическое развитие страны в интересах всех слоев общества. Подобное планирование, как правило, не имеет директивного характера, а носит направляющий, регулятивно-стимулирующий и рекомендательный характер. При этом мы должны иметь в виду, что рынок, как таковой, не может быть самоцелью общества. Ему нужна высокоэффективная и социально-ориентированная экономика, восприимчивая к нововведениям, способная обеспечить высокий уровень и качество жизни всех слоев населения. В связи с этим государство должно регулировать не столько сам рынок, сколько условия, влияющие на него, каковыми являются развитие и размещение производительных сил, специализация предприятий, рациональное использование природных, материальных, финансовых, трудовых ресурсов и т.д. Законы рынка по своей сути способны определять перспективы развития всего общества лишь стихийно, с непредсказуемыми результатами, что наглядно показал финансовый кризис, поразивший российскую экономику в конце 90-х годов, что негативно отразилось и на экономике Республики Абхазия. В этом и состоит ограниченность рынка, что диктует необходимость осуществления индикативного планирования всей национальной экономики, рационального сочетания рыночных начал с планомерностью и плановым регулированием экономики.
В условиях переходной экономики суть индикативного планирования состоит не в разработке и доведении до хозяйствующих субъектов многочисленных показателей, а в научно обоснованной постановке целей и задач предстоящего развития и выработке действенных механизмов, денежно-кредитных, налогово-бюджетных, инвестиционных, внешнеэкономических и других инструментов, привлекающих хозяйствующие субъекты к участию в выполнении принятых планов.
Необходимость индикативного планирования на уровне всей национальной экономики продиктована многими причинами, а именно без общенационального планирования невозможно увязать интересы государства, общества, отдельных социальных групп, регионов и хозяйствующих субъектов, нередко не совпадающих, а чаще всего противоречащих друг другу; глобальные проблемы национальной экономики, такие как рациональное природопользование и охрана окружающей среды, продовольственная обеспеченность и в целом экономическая безопасность страны, возможно решать лишь в рамках долгосрочной перспективы в общенациональном масштабе; рынок углубляет региональные диспропорции, поддерживая только те, которые обладают развитой инфраструктурой и высоким производственным потенциалом; рынок не способен обеспечить устойчивое и сбалансированное развитие на уровне всей национальной экономики; значимость индикативного планирования возрастает в условиях перехода к рынку, т.к. для проведения рыночных преобразований необходим комплекс целевых государственных программ, т.е. необходимо наличие четко продуманного плана.
4.1.4. Формы индикативного планирования
Индикативное планирование – это сложный многомасштабный и многомерный процесс, включающий в себя разработку концепции социально-экономического развития, прогнозирование развития национальной экономики, программирование социально-экономических процессов и собственно годовой индикативный план социально-экономического развития страны. Между тем, провести четкую грань между формами плановых документов довольно сложно, т.к. они, по существу, взаимосвязаны, и подобное разделение в какой-то степени условное в том смысле, что сам процесс планирования, прогнозирования и программирования не может начаться без определения общей концепции, само планирование всегда содержит фактор неопределенности и вероятности исполнения, в этом смысле приближается к прогнозу. В целях удобства восприятия этих категорий, для лучшего понимания их сущности и назначения, считаем целесообразным, выявлять различия между планами, программами и прогнозами по срокам их действия.
Концепция социально-экономического развития – это система возможных стратегических целей и приоритетов развития государства на долгосрочный период, базирующаяся на комплексном анализе демографической ситуации в стране, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, экономической и социальной структуры, региональных возможностей и особенностей, внешнеэкономической и политической ситуации, инвестиционной составляющей, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов. Иными словами, концепция развития содержит систему наиболее общих взглядов на перспективное социально-экономическое развитие страны, которую можно рассматривать в качестве начального этапа самого процесса планирования.
Прогнозирование социально-экономического развития страны также предшествует самому процессу планирования и представляет собой систему научно обоснованных представлений о возможных направлениях социально-экономического развития страны на среднесрочный и долгосрочный периоды. Роль прогнозирования значительно возрастает в условиях неопределенности, как, например, в условиях Абхазии, а также в кризисных ситуациях. При помощи прогнозирования определяются различные варианты социально-экономического развития страны, учитывающие разное поведение внешней и внутренней социально-экономической и политической среды, а также возможности осуществления намеченных целей и задач предстоящего развития. Данные о прогнозах обычно используются органами законодательной и исполнительной власти при принятии стратегических и программных ориентиров, а также конкретных решений в области социально-экономической политики государства.
Программа социально-экономического развития является наиболее распространенной формой планирования и содержит комплексную систему целевых ориентиров развития страны на среднесрочный период, эффективные пути и средства достижения указанных ориентиров и их государственную поддержку. Программа является более конкретным документом и определяет основные направления макроэкономической, научно-технической, инвестиционной, структурной, аграрной, экологической, социальной, внешнеэкономической политики и др. Программы могут быть комплексными, целевыми, отраслевыми, региональными, чрезвычайными и т.д. Программы содержат элемент обязательности исполнения, в этом смысле им присуща определенная степень директивности. О высокой значимости и статусе программ развития в Республике Абхазия свидетельствует тот факт, что в отличие от концепций, прогнозов и годовых индикативных планов, разрабатываемых в Республике Абхазия, именно государственная программа подлежит утверждению Президентом страны согласно ст. 53 Конституции Республики Абхазия.
Годовой индикативный план социально-экономического развития страны – система показателей социально-экономического, научно-технического, инвестиционного, экологического, территориального, внешнеэкономического развития на предстоящий год, обеспечивающих реализацию целей и приоритетов, содержащихся в среднесрочной Программе социально-экономического развития, а также включающая пути и способы реализации указанных целей и задач. Индикативные планы содержат конкретные числовые показатели, отражающие конечные цели социально-экономического развития, источники финансирования, в них определяются субъекты или лица, ответственные за выполнение конкретных мероприятий. Например, в Республике Абхазия показатели годового индикативного плана, согласно ст. 5 Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Абхазия», носят обязательный характер для государственного сектора экономики и рекомендательный для негосударственного сектора.
Следует заметить, что в большинстве стран с переходной экономикой сохраняются элементы директивного характера планирования в рамках государственного сектора экономики. Определенной степенью директивности обладает государственный бюджет страны, целевые республиканские программы, планы поставок продукции для общегосударственных нужд и т.д., являющиеся основными формами индикативного планирования.
4.1.5. Разновидности индикативных планов в зарубежных странах
Разрабатываемые ныне развитыми и развивающимися странами индикативные планы в большинстве своем представляют собой планы-программы или прогнозы, т.к. ресурсная обеспеченность плановых показателей на перспективу преимущественно имеет прогнозный характер. Так, например, в Японии общегосударственные планы социально-экономического развития носят индикативный характер в силу того, что они формально не являются законами, а представляют собой государственные программы, ориентирующие и мобилизующие отдельные звенья экономической структуры на выполнение этих программ в общественных интересах.
По мнению китайского ученого Ли Цзиньвэня «макроэкономическое планирование в Китае основано на сочетании частного и государственного секторов экономики при доминировании последнего», однако поскольку деятельность предприятий государственной системы осуществляется в условиях экономической самостоятельности, «планирование в Китае носит не директивный, а индикативный характер»[28].
Монгольский ученый, д.э.н., профессор Т. Дорж и российский ученый, д.э.н., профессор Орешин В. П. считают, что «в развитых странах Запада такая система регулирования экономики – индикативное планирование – включает в себя целый комплекс работ по формированию общенациональных, региональных, отраслевых программ развития, методов мобилизации ресурсов как государства, так и негосударственных экономических субъектов для реализации общенациональных и региональных целей и задач развития…, что индикативный план многообразный процесс и включает в свой состав индикативный план как способ ориентации хозяйствующих субъектов на выбор наиболее эффективной для них стратегии развития своих предприятий. Вместе с тем это основной инструмент выбора рациональной политики для государственных органов разного уровня…программы развития отдельных секторов единого хозяйственного комплекса страны (научно-технические, региональные, социальные, экологические и пр.); инструмент прямого государственного воздействия на развитие социально-экономической сферы; систему показателей косвенного воздействия государственных органов на экономическое и социальное развитие страны»[29].
Российские ученые В. Дудкин и Ю. Петров считают, что индикативное планирование выступает «в качестве совокупности процедур согласования (координации) процессов: а) макропланирования, представленного в прогнозах, бюджетных планах и макропрограммах, разрабатываемых и осуществляемых государством; б) территориального планирования, воплощаемого в прогнозах, бюджетных планах и программах региональных и местных властей; в) микропланирования, реализуемого в планах предприятий; г) мезопланирования, т.е. планирования отраслей, подотраслей…»[30].
Белорусские ученые Н. И. Базылев и С. П. Гурько считают, что индикативное планирование типично для смешанной экономики, т.к. плановые нормативы содержат здесь лишь общие контуры государственного прогноза, но могут включать более четкие ориентиры в области государственных расходов и капитальных вложений, поэтому главной задачей индикативных планов выступает координация использования государственных ресурсов без вмешательства в оперативные действия предпринимателей.
Довольно категоричный, но совершенно справедливый и объективный вывод делает российский ученый, д.э.н., А. Амосов, который убежден, что «восстановление планирования является необходимым условием для возрождения России»[31].
Индикативное планирование в условиях Республики Абхазия может стать реальным инструментом реализации социально-экономической политики государства, комплексным средством воздействия на процесс становления рыночной экономики. На данном этапе оно является объективным и закономерным продолжением и развитием прогнозной деятельности Правительства Республики Абхазия, поскольку, разрабатываемые в республике до 2002 года годовые прогнозы социально-экономического развития содержали, наряду с объемными прогнозными показателями и систему экономических регуляторов, государственные заказы, задания административным территориальным единицам и отдельным субъектам экономики и др. т.е. выходили за рамки чистого прогнозирования.
Из вышесказанного можно сделать вывод о том, что индикативное планирование дает возможность органично и комплексно соединить в одном документе концепцию социально-экономического развития страны, государственные прогнозы и программы функционирования национальной экономики, системы экономических средств государственного воздействия в целях стабильного социально-экономического развития и приспособления экономики страны к меняющимся условиям, в связи с чем, ее необходимость в качестве комплексного средства воздействия на социально-экономические процессы в условиях переходной экономики постоянно усиливается.
Опыт индикативного планирования в странах Азии и Латинской Америки и возможности его применения в условиях Абхазии
4.2.1. Учет зарубежного опыта индикативного планирования в странах с переходной экономики
В последнее десятилетие в странах с переходной экономикой – государствах СНГ многие проблемы социально-экономического развития разрешаются бессистемно, без целенаправленного участия государства, полагаясь лишь на всесилие рынка. Однако, существенное ослабление роли государства в ходе рыночной трансформации постсоциалистической экономики не было простой случайностью, побочным продуктом этого процесса. Оно явилось неизбежным результатом быстрого разрушения адекватных плановому хозяйству институтов и деформированного становления рыночных структур и институтов.
С начала 2000 года на индикативное планирование обращается особое внимание в большинстве стран с переходной экономикой, как инструмента, с помощью которого государство может комплексно воздействовать на экономику, определяя стратегию ее развития.
В условиях Республики Абхазия, где формируется один из типов смешанной модели рыночной экономики, представляет интерес опыт рыночных преобразований «новых индустриальных» стран Азии и Латинской Америки.
Важная роль в осуществлении рыночных преобразований принадлежит процессу планирования, который требует наличия системы органов государственного управления и планирования, высококвалифицированных кадров-плановиков, выбора наиболее эффективных методов разработки планов, осуществления эффективного контроля над реализацией мероприятий, заложенных в планах. В этом смысле заслуживает внимания опыт индикативного планирования, накопленный в «новых индустриальных» государствах Азии и Латинской Америки, к которым относятся Аргентина, Бразилия, Мексика, Чили, Венесуэла, Южная Корея и др. В этих странах государство создало систему органов для управления государственным сектором, разработки и реализации экономической политики, национальных планов социально-экономического развития, регулирования деятельности негосударственного сектора экономики и т.д., которые в течение длительного периода времени на практике показали свою жизнеспособность и возможность эффективно функционировать в тесном контакте и сотрудничестве с рыночными субъектами и механизмами рыночного саморегулирования. При определенных различиях и способах государственного воздействия на экономику и осуществления планового процесса в «новых индустриальных странах», у них есть много общего, связанного с историческим прошлым, достигнутым уровнем социально-экономического развития, методами разработки и осуществления планового процесса, системой применяемых в экономике экономико-математических моделей и т.д.
4.2.2. Практика организации разработки и осуществления индикативных планов (на примере Венесуэлы)
Рассмотрим процесс организации разработки и осуществления индикативных планов на примере одного из представителей «новых индустриальных» стран, Венесуэлы, где вмешательство государства в экономическую жизнь, при помощи планирования, рассматривается в качестве одного из важных факторов стимулирования развития национальной экономики, перестройки ранее сложившейся структуры хозяйства, проведения социально-экономической трансформации в обществе. В числе других форм и способов государственного воздействия на экономику можно назвать: создание и развитие государственного сектора в экономике и установление на этой основе контроля над развитием экономики в целом; государственное предпринимательство; применение косвенных мер воздействия, например предоставление налоговых льгот, проведение протекционистской политики, регулирование валютных курсов, кредитная и тарифная политика; законодательные и административные мероприятия и др.
Юридически государственное вмешательство в экономические процессы при помощи планирования и сохранение за государством определенных отраслей экономики закреплены в двух статьях Конституции страны. Так в статье 97 говорится, что «исходя из национальных интересов, государство может сохранить за собой некоторые отрасли промышленности, разработку месторождений, а также службы, имеющие общественный характер. Оно будет стремиться создавать и развивать под своим контролем тяжелую промышленность»[32], а статья 98 гласит, что «государство будет покровительствовать частной инициативе, если последняя не затрагивает принимаемых им мер по планированию, рационализации и содействию производству, регулированию обращения, распределения и потреблению материальных ценностей с тем, чтобы стимулировать экономическое развитие страны»[33].
Конкретные экономические предпосылки начала государственного планирования в Венесуэле были созданы такими факторами, как рост концентрации производства, возрастание ресурсов национального дохода, мобилизуемых государственным бюджетом, увеличением государственных капиталовложений в различные отрасли национальной экономики. Однако непосредственно необходимость в планировании в Венесуэле возникла вследствие ограниченности материальных и финансовых ресурсов и необходимости всемерной их мобилизации и наиболее рационального использования, о чем пишут венесуэльские экономисты. Хорхе Жиордани отмечает, что «планирование возникло как инструмент рационального использования невозобновляемых природных ресурсов: нефти, железа, алюминия»[34], а С. Гонсалес Горрондона считает, что «основной и конечной целью планирования является более эффективное использование имеющихся природных ресурсов»[35].
Как известно, в других странах Латинской Америки, непосредственной предпосылкой для прямого вмешательства государства в экономику стали трудности, возникшие в ходе мирового экономического кризиса 1929 – 1933 гг., резко сузившего их экспортные возможности. Венесуэла же, как страна, экспортирующая нефть, была в меньшей степени подвержена отрицательному влиянию кризисных явлений, в связи с чем, побудительными мотивами начала государственного планирования в Венесуэле были понимание невозобновляемости нефтяных и других ресурсов добывающих отраслей промышленности представителями различных слоев венесуэльского общества, стремление создать на базе нефтяных доходов развитую многоотраслевую экономику.
Вышесказанное имеет важное практическое значение для Абхазии, которая после распада СССР стала суверенным государством, но война Грузии против Абхазии прервала на определенный период процесс экономических преобразований, а кризисные явления, имевшие место в экономике других государств бывшего Союза, особенно в России в начале 90-х годов, в некоторой степени и затронули Абхазию. При этом Абхазия имела возможность, несколько смягчить негативные последствия кризисов и выработать более приемлемую экономическую политику в уже кардинально изменившихся послевоенных условиях.
4.2.3. Методология планирования в «новых индустриальных» странах Азии и Латинской Америки
Важным этапом в деятельности государственных органов управления и планирования в «новых индустриальных» странах Азии и Латинской Америки, в области методологии планирования, является сбор и анализ экономической информации, рассматриваемый в этих странах в качестве предпланового этапа. На этом этапе осуществляется сбор фактических статистических данных об объемах производства в различных отраслях и видах производств национальной экономики, о наличии производственных и финансовых ресурсов, насыщенности внутреннего рынка, численности населения, трудовых ресурсов и т.д. Сбор данных осуществляется как на общенациональном уровне, так и в региональном разрезе. В некоторых видах производств, относящихся к негосударственному сектору экономики, создают определенные трудности для сбора достоверных данных, в связи с чем, статистические органы применяют оценочные методы и непосредственный опрос хозяйствующих субъектов путем анкетирования. Более того, на предплановом этапе, плановые и финансовые органы, учитывая всевозрастающий объем внешней задолженности латиноамериканских стран, который в 2002 году достигал гигантской суммы – 850 млрд. долларов США (в 1992 году – 480 млрд. долларов США) и как следствие большой зависимости экономики этих стран от внешнеэкономических факторов, анализируют состояние валютных планов (платежных балансов) и внешней задолженности, изменения цен на экспортные и импортные товары на мировых рынках. На данном же этапе осуществляется анализ итогов выполнения предшествующих планов развития, выявляются и разбираются причины, помешавшие выполнению поставленных целей и задач, намечаются пути исправления допущенных ошибок, что значительно повышает эффективность выполнения плана на будущий период. Собранная информация о процессах, происходящих в национальной экономике, обобщается и систематизируется, и на ее основе строятся новые цели и задачи плана социально-экономического развития на будущий период. В связи с тем, что любые показатели предварительно плана, содержат элементы прогноза, в ходе планирования апробируются различные варианты проектов планов и выбирается тот, который, по мнению специалистов – разработчиков, получит наибольшую общественную поддержку.
В странах Латинской Америки, достигших наибольшего уровня социально-экономического развития планирование рассматривается как процесс «воздействующий на производство косвенно, путем регулирования инвестиций, контроля над ценами и т.д., при этом государство не выступает всеобщим собственником средств производства»[36].
Тенденции развития экономического планирования в латиноамериканских странах эволюционируются от системы формальных планов 30-40-х годов к программам государственных инвестиций конца 40-50-х годов, к развернутым планам и прогнозам социально-экономического развития 60-х – первой половины 70-х годов, разработанных с помощью традиционных методов планирования, и наконец, к всеобъемлющим (глобальным) планам и программам развития второй половины 70-х – 80-х годов, составленных на базе расчетов на комплексных макроэкономических моделях с использованием современных вычислительных средств и ЭВМ.
Опыт «новых индустриальных» стран Азии и Латинской Америки в области индикативного планирования, в частности сочетания плана и рынка, системы организации планирования, способов и механизмов применяемых при составлении планов, методов осуществления эффективного контроля над реализацией целей и задач планов, необходимых для выбора наиболее выгодной стратегии экономических и социальных преобразований, позволяет сделать однозначный вывод о том, что он довольно полезный и с учетом местной специфики и реалиями сегодняшней действительности можно успешно использовать в условиях Абхазии.
Возможности рационального сочетания индикативного плана и рыночных механизмов саморегулирования
4.3.1. Характерные черты индикативного планирования
Опыт развития стран с различными социально-экономическими структурами показывает, что воспринимать индикативный план и рыночные регуляторы в качестве самостоятельных и противостоящих друг другу инструментов регулирования было бы необоснованным. Поиск наиболее рациональных и эффективных путей их сочетания, связанных со свободой выбора сферы деятельности в условиях взвешенной социальной политики, подтверждает актуальность данной проблемы. Проблема, на наш взгляд, состоит не в принципиальной возможности совместимости плана и рынка как инструментов регулирования экономики, а в содержании, которое вкладывается в эти понятия. Как отмечает известный российский ученый, академик Ю.М. Швырков, «одна из непосредственных целей индикативного планирования – улучшение информации, необходимой для принятия решений в рамках частного сектора. Индикативное планирование характеризуется наличием двух элементов: минимума принуждения в части реализации плановых заданий и максимума свободы в области принятия решений»[37].
Наиболее типичная характеристика индикативного планирования, со стороны западных экономистов, - это представление его как пособие «по воспитанию», «просвещению» частного предпринимателя. «Индикативный план не заменяет рынка и системы ценообразования. Он лишь дополняет информацию, поставленную в условиях их функционирования. Он улучшает действие рыночного механизма тем, что уменьшает неопределенность»[38]. Как отмечал французский экономист Э.Маленво «одной из проблем действенного планирования является распыленность, т.е. рассредаточенность информации и «всякая попытка рассчитать план непосредственно «в центре» неизбежно приводит к обманчивому результату, вытекающему из частного и весьма несовершенного знания условий экономической деятельности», из которой он делает два важных вывода: «во-первых, к процессу выработки плана надо максимально привлекать тех, кто располагает элементарной информацией. План должен представлять собой средство выявления информационных данных, знание которых, необходимо для обеспечения будущего развития»[39].
Таким образом, теория индикативного планирования рассматривается в экономической литературе как синтез идей централизованного управления и «либерального рыночного хозяйства», которая должна обеспечить достижение, на уровне всей национальной экономики, сочетания централизации информации с децентрализацией принятия решений. Индикативное планирование представляет собой форму централизованной организации по исследованию рынка в масштабах всей национальной экономики.
4.3.2. Содержание метода «последовательного приближения» интересов государства и хозяйствующих субъектов при разработке индикативного плана
В современных условиях практически во всех странах мира общественные решения оказывают на экономическое развитие значительное влияние. Они касаются правового регулирования экономических отношений между хозяйствующими субъектами и государственными органами управления, взаимоотношений хозяйствующих субъектов, управления и пользования госсобственностью, системы распределения бюджетных средств и трансфертов и т.д. Вместе с тем, решения по многочисленным хозяйственным и другим вопросам, отдельным проектам принимаются хозяйствующими субъектами самостоятельно на началах полной автономии.
В связи с вышесказанным представляет интерес, каким образом осуществляется координация индивидуальных планов и составление общенационального индикативного плана. Подобную координацию можно осуществлять так называемым методом «последовательного приближения» интересов хозяйствующих субъектов и государства, суть которого заключается в следующем. «Дуэт» государственных плановых органов и хозяйствующих субъектов представляет собой своего рода игру в вопросы и ответы, которая проходит несколько кругов, имея конечной целью, взаимное сближение интересов и достижение всеобщего равновесия. В первом круге координации правительство предлагает свои условия игры – уровень цен, темпы роста, политические и правовые рамки. Ознакомившись с этими условиями, частные «носители решений» сообщают центральным органам сведения о своих индивидуальных планах. Если при сравнении агрегированных величин предложения и спроса выявляется несоответствие, то имеет место новый круг координации и так до тех пор, пока согласование планов всех участников не обеспечит равновесие совокупного спроса и предложения.
