Противодействие передаче и обороту оружия массового поражения, средств его доставки и относящихся к ним материалов среди негосударственных субъектов

С того момента, как создание и производство оружия массового поражения стало технологически доступным, в международных отношениях сразу же приобрела актуальность проблема его нераспространения. С одной стороны, идея нераспространения имеет сугубо общечеловеческую, гуманную окраску: приобретение разрушительного оружия широким числом стран будет означать сильнейшую угрозу для выживания всего человечества. С другой стороны, наиболее заинтересованы в нераспространении ОМП отдельные страны, уже успевшие заполучить отдельные его разновидности и пытающиеся удержать за собой уникальный привилегированный статус его обладателей.

В условиях Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений, существовавшей с 1945 по 1991 гг. и ознаменовавшейся конфронтацией США и СССР, тезис о нераспространении ОМП имел, в первую очередь, государственное измерение. Соединённые Штаты разработали ядерное оружие в 1945 г., Советский Союз – четырьмя годами позже, однако, в мире существовали и другие страны, развивавшие собственные ядерные программы. В число официальных ядерных держав вошли Великобритания, Франция, Китайская Народная Республика – этот клуб впоследствии, с приобретением КНР места в ООН, совпал со списком постоянных членов Совета Безопасности. Точку в расширении «ядерного клуба» должен был поставить Договор о нераспространении ядерного оружия 1968 г., фиксировавший право на его обладание только за теми пятью странами, что успели его разработать на момент подписания. Тем не менее, такие страны, как Пакистан, Индия, Израиль, КНДР не оказались в числе его подписантов и продолжили развивать собственные ядерные программы. Из менее известных примеров следует отметить, что дискуссии о необходимости приобретения собственного ОМП шли после Второй Мировой войны в Швеции, в 1960-1980-е гг. проводились тематические исследования в ЮАР и т.д. Так или иначе, в этот период идея non-proliferation означала нераспространение ОМП среди государственных акторов, ограничение числа стран, способных развивать собственные ядерные, химические, биологические и другие программы вооружений.

С завершением биполярной конфронтации, ускорением международных процессов, глобализацией и ростом числа негосударственных акторов нераспространение ОМП приобрело новый смысл. Без сомнения, «государственная» составляющая также никуда не делась: страны-обладательницы ядерного оружия совсем не спешат его ликвидировать, а наоборот, по-прежнему считают его свидетельством своего особого статуса в мире, гарантией независимости и суверенности. Появился феномен «пороговых» государств (ФРГ, Япония), формально не обладающих ядерным оружием, но имеющих все средства для его быстрого производства в случае необходимости. Не совсем просто решался вопрос с ядерным наследием СССР: некоторые элементы советского ядерного арсенала базировались на территории Украины и Белоруссии, и в частности, украинские политические элиты всерьёз задумывались о том, чтобы не передавать данные элементы Российской Федерации, а превратить в национальный ядерный потенциал. Однако качественно новый смысл проблематика нераспространения ОМП приобрела в начале 2000-х гг., когда после террористических атак 9/11 главным трендом международной жизни стала борьба с транснациональным терроризмом. В контексте формирования глобальной антитеррористической коалиции, особо поддержанной США, многие стали задумываться о том, что международный терроризм, усиливший свою активность в современном мире, может заполучить в своё распоряжение не только конвенциональные средства вооружения, но и ядерное, химическое, бактериологическое и иное особо опасное оружие. Тем самым перед международным сообществом встала доселе неизвестная проблема: как государства могут предотвратить попадание ОМП в руки негосударственных субъектов, трудно поддающихся контролю и играющих по другим правилам – террористических организаций, отдельных вооружённых группировок, готовых пойти в своих целях на масштабный удар по любой точке земного шара?

И хотя на сегодняшний день ни одного однозначного случая попадания ОМП в руки террористов или международных преступников выявлено не было, эта угроза кажется вполне реальной даже сейчас, когда теракты 9/11 и повестка дня начала нулевых годов чуть отошли в прошлое. Обеспокоенность может вызывать тот факт, что отдельные страны, по тем или иным сведениям разрабатывающие ОМП, отличаются политической нестабильностью или сами, по определённому мнению, окажутся готовы передать подобное оружие в руки террористов. В частности, большую критику в этом плане вызывал Пакистан, время от времени переживающий напряжённые отношения с соседней Индией, также де-факто ядерной державой, а также, до недавнего времени, Иран, подозреваемый международным сообществом в разработке военной ядерной программы. В последнем случае стороны сумели прийти к компромиссу, согласовав в июле 2015 г. Совместный план действий, поддержанный на уровне Совета Безопасности ООН, предусматривающий допуск инспекторов МАГАТЭ на иранские ядерные объекты и развитие в этой стране мирной ядерной физики в обмен на поэтапную отмену антииранских санкций.

Усложняет ситуацию с нераспространением ОМП тот факт, что подобные вооружения в современном мире стали отличаться ещё и серьёзным разнообразием. ОМП можно условно разделить на «традиционные» и «новые» виды. Наиболее известно «классическое» ядерное оружие (атомные, водородные, нейтронные бомбы), основанное на реакциях радиоактивного топлива и высвобождающейся в их результате колоссальной энергии. Средством его доставки обычно выступают ракеты с соответствующими боеголовками. Успело показать себя на поле боя и химическое оружие, т.е. всевозможные токсичные вещества и газы (зарин, фосген, иприт и пр.), поражающие людей и животных, отравляющие почву, воду, воздух, продукты питания, объекты жизнедеятельности людей. Первая попытка ограничить применение такого оружия была предпринята после Первой Мировой войны в виде Женевского Протокола о запрете применения на войне удушающих, ядовитых и других подобных газов и бактериологических средств 1925 г. Наконец, известно также бактериологическое оружие, целенаправленное распространение бактерий, вирусов, болезнетворных штаммов и грибков, вызывающих масштабные эпидемии. Широкую известность получила, например, рассылка в США в 2001 г. писем со спорами сибирской язвы. И если собрать действующий ядерный боезаряд для террористов может быть проблематичным, то отравление городской канализации в крупном мегаполисе или вживление опасных бактерий в продукты массового питания гипотетически составляют важную часть арсенала террористов благодаря как относительной дешевизне, так и массовости эффекта, быстрому распространению страха среди населения.

«Новыми» видами ОМП можно считать геофизическое, радиологическое, лучевое, ускорительное, радиочастотное, инфразвуковое оружие. Они варьируются в зависимости от сферы и среды применения. Геофизическое оружие связано с влиянием на силы природы, лито-, гидро- и атмосферу в виде инициирования искусственных землетрясений, цунами, наводнений и т.п. в целях разрушения определённой инфраструктуры, уничтожения прибрежных городов. В радиологическом оружии применяются специальные радиоактивные вещества и растворы (например, отработанное топливо ядерных реакторов), заражающие территорию, как вследствие ядерного взрыва, распространяющие ионизирующее излучение. Лучевое оружие связано с использованием лазеров, мгновенно и с высокой точностью нагревающих выбранные объекты вплоть до их разрушения, что и для человека может быть чревато, как минимум, сильнейшими ожогами. По такому же принципу функционирует ускорительное оружие, формирующее пучок частиц, направленных с огромной скоростью на определённую цель. Наконец, через органы слуха разрушают нервную систему и внутренние органы человека, влияют на психику радиочастотное и инфразвуковое оружие. Все эти виды ОМП, гипотетически, могут оказаться в руках неправительственных акторов, террористических организаций, хотя сегодня невозможно с полной уверенностью сказать, что каким-то из них обладают даже крупнейшие государства по причине их дороговизны и высокой технологичности.

В целях противодействия попаданию элементов ОМП в руки террористов в 2004 г. принимается Резолюция Совбеза ООН № 1540, впоследствии ставшая основой деятельности соответствующего Комитета, вспомогательного органа при Совете Безопасности. В то время особенную озабоченность международного сообщества вызвал тот факт, что вся наработанная документация в области нераспространения: ДНЯО, Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении (КЗХО), Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении (КБТО) – отражала реалии второй половины XXв., когда основными игроками на рынке ОМП оставались государства. Напротив, негосударственные субъекты, террористические организации практически оставались неохваченными, тогда как становилось очевидным, что риск приобретения ими ОМП существенно возрос. Важнейшим отличием от предыдущих соглашений стало то, что новая резолюция имела обязательный характер для всех стран, вне зависимости от факта их подписи, что наконец-то позволяло вводить действия Израиля, Индии и Пакистана в правовое поле.

В соответствии с пунктами резолюции 1540, все государства обязуются:

1) воздерживаться от помощи негосударственным субъектам в приобретении ОМП;

2) принять эффективное законодательство, препятствующее неправительственным субъектам приобретать, разрабатывать, хранить или распространять ОМП;

3) предпринять меры по дополнительному национальному контролю над всеми предметами и материалами, могущими относиться к ОМП или средствам его доставки;

4) обращаться за помощью к другим странам в случае отсутствия необходимого опыта, ресурсов, нормативной инфраструктуры.

Безусловно, при всём принципиальном характере документа, эта резолюция не оказалась лишена и изъянов. Во-первых, в ней часто используется понятие «негосударственные акторы», широкий термин, выбранный в качестве компромиссного варианта. Тем не менее, гипотетически, вполне возможно представить случай, когда ОМП оказывается в руках государствоподобного образования или непризнанного государства. Будет ли это являться нарушением резолюции только потому, что отдельные члены мирового сообщества не признают это образование в качестве равного партнёра? Или же тогда нужно будет признать эту единицу в качестве субъекта международного права по факту владения ОМП, чтобы хоть каким-то образом ввести её в правовые рамки?

Ещё один тонкий момент – частные военные компании, зарегистрированные официально и предоставляющие военные услуги на законных основаниях (современный феномен, особенно популярный в США, но ещё не во всех странах мира). Де-юре они также являются негосударственными акторами, однако, каким образом следует относиться к такой компании, если она использует в зоне боевых действий ОМП? Следовательно, она нарушает международное право точно так же, как любая террористическая организация? Как следует трактовать действия военной компании, если она применила ОМП против «очевидных»террористов? Кто совершает преступление, если и компания, и террористы применили ОМП друг против друга?

Наконец, резолюция формально запрещает любое содействие негосударственным акторам в деле производства ОМП и передачи им средств перевозки оружия. Однако как быть с продукцией «двойного назначения», например, ядерным топливом для АЭС, которое при определённых условиях можно переориентировать на военные цели? В полной ли степени и всеми ли странами соблюдается режим захоронений опасных отходов? Считать ли содействием негосударственным акторам предоставление им, например, металлических конструкций и сплавов, формально для мирных целей, но из которых де-факто на месте будут собраны средства доставки ОМП? Аналогичным образом, воспринимать ли в качестве нарушения резолюции предоставление негосударственным акторам химических веществ, при некоторых соединениях и реакциях вызывающих отравляющий эффект? Считать ли «средствами доставки» ОМП и их компонентов только, например, баллистические ракеты, или также частные автомобили, на которых преступники перемещали комплектующие будущего оружия? С учётом технологического скачка последних 15-20 лет, относить ли к комплектующим ОМП электронную технику, с помощью которой террористы могут смоделировать последствия атаки, компьютеры, содержащие необходимые чертежи и данные? Приведённые примеры свидетельствуют, что критерии определения принадлежности тех или иных веществ и материалов к ОМП остаются крайне размытыми, следовательно, Комитет 1540 должен уделить им особое внимание, чтобы разрабатываемая им документация лишилась внутренней противоречивости.

Очевидно, нуждается в большей проработанности вопрос об акторах, какие именно организации и объединения уместно относить к негосударственным субъектам. Необходима дополнительная проработка процедуры контроля и мониторинга за ситуацией с распространённостью ОМП в каждой стране, особенно в государствах, где наблюдается всплеск политической нестабильности и активности террористических группировок, – следовательно, неспособных самостоятельно нести всю ответственность по резолюции. Наконец, следует детальнее проработать тему комплектующих материалов: возможно, предусмотреть некий порядок, позволяющий государствам чётче отслеживать заинтересованность тех или иных субъектов в деле приобретения такой продукции, а также лишающий их искушения в собственных политических соображениях снабжать отдельные группировки материалами двойного назначения, которые те смогут де-юре самостоятельно преобразовать в ОМП.