В оцінці ефективності державного управління важлива роль належить критеріям конкретної соціальної ефективності діяльності кожного управлінського органу (органу державної влади чи органу місцевого самоврядування) і посадової особи, кожного одиничного управлінського рішення, дії, впливу. Ці критерії необхідні тому, що загальна і соціальна ефективність державного управління є наслідком конкретної соціальної ефективності окремих управлінських зусиль.
Кожен орган державної влади чи орган місцевого самоврядування володіє своєю компетенцією, яка характеризує цілі, зміст, можливості та межі його діяльності, а в ньому кожна посада державного службовця — своїми кваліфікаційними ознаками, що відображають її роль і участь у реалізації компетенції відповідного органу. Це нормативна модель управлінської діяльності, яку можна розглядати як засіб впорядкування, раціоналізації і забезпечення ефективності управління. Тому ступінь відповідності напрямів, змісту і результатів управлінської діяльності органів і посадових осіб тим її параметрам, які відображені у правовому статусі органу й окремої посади, є вихідним критерієм конкретної соціальної ефективності.
Другий критерій конкретної соціальної ефективності виражається в законності рішень і дій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. Дотримання законності надає державному управлінню певної цілеспрямованості і впорядкованості. Будь-які порушення принципів законності, чим би вони не пояснювались і не виправдовувалися з погляду суспільства і самого державного управління, не можуть визнаватись ефективними.
Третім критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління є реальність управлінських впливів. Вибір критерію зумовлений тим, що діяльність управлінських органів і посадових осіб, знаходячи зовнішній прояв у правових і організаційних формах, має забезпечувати цілеорієнтацію, організацію і нормативне регулювання керованими об'єктами.
Державне управління через діяльність своїх управлінських компонентів зобов'язане представляти і забезпечувати в реалізації корінні й комплексні потреби, інтереси і цілі життя людей. Тим самим зміст будь-яких управлінських актів (рішень, вчинків, дій і т. д.) з погляду відображення в них запитів і потреб людей, спрямованості на їх добробут і розвиток може виступати четвертим критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління.
З указаним критерієм безпосередньо пов'язаний наступний, п'ятий, який полягає в характері й обсязі взаємозв'язків відповідних органів державної влади чи органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з громадянами, їх об'єднаннями і колективами. Цей критерій показує рівень демократизму управлінської діяльності.
Шостим критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління є міра забезпечення в рішеннях і діях органу і його посадових осіб престижу держави.
Правдивість і доцільність управлінської інформації, яка видається органами та їх посадовими особами, — сьомий критерій конкретної соціальної ефективності державного управління. Інтереси суспільства вимагають, щоб за будь-яких умов, навіть найнесприятливіших для управлінського органу або посадової особи, в систему державного управління надходила тільки достовірна, об'єктивна інформація.
Восьмим критерієм конкретної соціальної ефективності державного управління є моральний, який полягає в морально-ідеологічному впливі управлінської діяльності на «зовнішнє» середовище, на людей, з якими управлінські органи і посадові особи стикаються, взаємодіють, спільно вирішують різні проблеми.
Системне використання названих критеріїв дає змогу все-сторонньо оцінити управлінську діяльність державних органів і посадових осіб.
У державному управлінні при оцінюванні його результативності та ефективності мають, як мінімум, порівнюватись:
— цілі, які практично реалізуються в ньому, з цілями, які об'єктивно детерміновані суспільними запитами;
— цілі, які реалізовані в управлінських процесах, з результатами, одержаними при об'єктивізації державного управління (рішень і дій його управлінських компонентів);
— об'єктивні результати управління із суспільними потребами й інтересами;
— суспільні витрати, які пішли на державне управління, з об'єктивними результатами, одержаними внаслідок управління;
— можливості, закладені в управлінському потенціалі, зі ступенем їх реального використання.
Можна оцінювати й інші управлінські явища, але головне полягає в тому, щоб пізнати ступінь реального задоволення суспільних запитів у державно-правовому цілепокладенні, організації і регулюванні.
Оцінку державному управлінню дають різні суспільні інститути: громадяни, сім'я, трудові колективи, громадські об'єднання, державні структури. Є і певні процедури, відповідно до яких така аналітична діяльність здійснюється і приводить до тих чи інших наслідків. Багато інформації містять звіти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб. Великі можливості аналізу й оцінки ефективності державного управління містяться в масових обговореннях і голосуваннях (референдумах) з різних питань життя країни, її регіонів, територіальних громад і трудових колективів.
Також важливим засобом аналізу й оцінки ефективності державного управління завжди виступає громадська думка, практично проходить зіставлення, порівняння рівня і результатів управління з потребами й інтересами, ідеалами й очікуваннями людей.
Багатогранну аналітичну й оцінну роботу стосовно державного управління здатні здійснювати засоби масової інформації (телебачення, радіо, преса). Важлива об'єктивність (незалежність) їх погляду, позиції, аналізу й оцінки.
Важливе місце серед каналів аналізу й оцінки державного управління належить зверненням громадян. Структура і зміст, предмет і адресність звернень дуже точно відображають життя людей. Якщо кожне звернення несе інформацію про конкретний інтерес, порушення прав, факт, подію, то система звернень дає картину глибоких взаємозв'язків і процесів, виявляє механізми і їх відтворення.
На шляху розв'язання цих проблем можна:
а) активніше використовувати самі звернення громадян і роботу з ними для виявлення недоліків, упущень, слабких місць в управлінні і, відповідно, їх усунення;
б) повніше аналізувати потоки однотипових, які збігаються за предметом і змістом, звернень громадян з тим, щоб своєчасно вживати управлінські заходи з недопущення зростання негативних проявів і процесів;
в) управлінським органам ширше вступати через звернення в прямий діалог з громадянами.
Наукова думка пропонує чимало критеріїв соціальної ефективності державного управління і процедур їх застосування. Важливо, щоб суспільство, люди та їх інститути знали ці критерії і хотіли ними практично користуватись.
4. Економічна оцінка ефективності функціонування органу державної влади1
Економічна та соціальна діяльність державного апарату становить собою професійну діяльність з розпорядження всіма видами ресурсів: фінансовими, матеріальними, інформаційними, інтелектуальними, людськими тощо. Виконуючи функції організації та спрямування ресурсних потоків, апарат управління певним чином визначає умови виробництва матеріального продукту та надання послуг, а іноді й послідовність їх подальшого використання. Всі економічні характеристики виробництва товарів і надання послуг визначаються за правилами і в порядку, встановленими законодавчими та нормативними актами, розробленими й запровадженими певними органами державної влади. Останнє пояснює та зумовлює розгляд економічної складової їх діяльності.
Предметом діяльності державного апарату є спрямування та моніторинг використання ресурсів. Предмет економічної діяльності апарату зумовлений цілями його функціонування щодо забезпечення реалізації завдань і функцій держави з метою задоволення економічних, соціальних та духовних потреб суспільства і конкретної особи.
При цьому державний апарат має також відстежувати всі зміни ринкової кон'юнктури з метою внесення відповідних коректив до нормативно-правових актів і своїх дій, суворо стежити за дотриманням положень і вимог цих актів, установлених правил і застосовувати економічні та адміністративні заходи впливу. Також може бути застосована для органів місцевого самоврядування.
Ринкові відносини перетворюють державу в рівноправного суб'єкта ринкових відносин. У цій ролі держава виступає через свій апарат, який розпоряджається державною власністю, регулює та контролює фондові ринки, ринки нерухомості, ресурсів, зокрема фінансові, мобілізує та розподіляє ресурси за допомогою податків, тарифів, митних, акцизних та інших зборів, пільг, квот, субсидій, субвенцій, кредитів, лімітів тощо.
Держава унормовує правила та процедури функціонування сучасного ринку, що використовуються нею для забезпечення життєдіяльності всього суспільства. При цьому державний апарат перебуває під постійним впливом і тиском економічних закономірностей, стану розвитку ринкових відносин, принципів організації та правил і норм функціонування ринку. Тим самим, функціональна та структурні складові державного апарату мають відповідати потребам ринку, державний апарат має постійно змінюватися, перебувати в постійному русі й розвиткові.
Економічний аналіз ринку, що певним чином враховує й соціальний стан суспільства, має бути певною домінантою при синтезі системи державного управління, а юридична техніка — лише засобом правової легітимізації.
Тим самим постає проблема ефективності діяльності державного апарату, тобто отримання державою гарантованого прибутку від своїх прав на реалізацію певних економічних функцій, і перш за все з делегованих державою прав на володіння державною власністю.
З економічного погляду володіння власністю вимагає професійного розпорядження та користування нею. Отримання найбільшого прибутку від використання своєї власності, як показує світовий досвід, притаманно використанню приватних способів господарювання, зумовлених приватною зацікавленістю, мобільністю та динамізмом1.
1 Саме тому в багатьох країнах світу пріоритет надається приватній власності як основному важелю економічного прогресу та використанню методів і засобів управління, притаманних приватному сектору.
Іншим напрямом економічної діяльності державного апарату є отримання державою прибутку від делегування права власника. До цього слід віднести: оренду майна та її окремий вид — концесію; квотування; ліцензування; сертифікацію; конкурентне надання прав шляхом тендерів, торгів, аукціонів на участь у виробництві продукції та послуг тощо; комерційну участь у реалізації інвестиційних проектів і програм, у тому числі шляхом надання (або продажу) гарантійних зобов'язань і прямих капітальних вкладень на умовах повернення, оплатності та прибутковості; запровадження комерційних (платних) засад для певних економічних функцій. Фактично в цих випадках держава через свій апарат діє як звичайний учасник ринку.
Роль державної служби як професійної діяльності працівників державного апарату в організації економічної діяльності держави постає ключовою. Державна служба забезпечує здійснення завдань і функцій держави. Тим самим вона бере участь у формуванні та реалізації державної економічної політики, регулює та контролює економічні відносини. Поряд із цим ефективність державної служби адекватно відображається на ефективності як запровадження цієї політики, так і всього державного управління.
Державна економічна політика інтегрує інтереси суспільства та господарюючих суб'єктів, тобто є певним «компромісом між численними та різноманітними інтересами суспільства і суб'єктів господарювання з метою досягнення максимального блага в межах існуючого ладу»1 та з урахуванням соціально-економічного стану. Тому нормативно-правового регулювання потребують не тільки механізми реалізації економічних функцій держави, а й правове, законодавче закріплення процесів формування, затвердження, впровадження та контролю економічної політики.
Всі процедури щодо економічної політики реалізуються через професійну діяльність державних службовців, тобто через державну службу. При цьому проблема ефективності державної служби набуває виняткового значення.
Треба зазначити, що ефективність державної служби певним чином тотожна ефективності діяльності органів державної влади. Тому в центрі уваги мають бути питання макроекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом1.
Для макроекономіки ефективність відіграє винятково важливу роль. У ринкових умовах держава стає «рівнозначним суб'єктом господарювання та важливою складовою у національному виробництві країни».
Перехід до держави як виробника послуг і товарів зумовлює підвищення значення поняття високоефективного державного апарату та державного сектору. Останнє вимагає змін у методологічних підходах до вимірів ефективності на мак-рорівні, а також в оцінках і ставленні до ефективності в державному секторі. Тим самим значно підвищується значущість оцінок, що характеризують діяльність державних підприємств, установ і організацій, тобто показників, що об'єднуються в оцінки на макрорівні.
Згідно із сучасними підходами до аналізу діяльності організацій одним з економічних показників їх діяльності є продуктивність. Разом з тим продуктивність і ефективність є двома чітко визначеними концепціями одного й того ж явища. Продуктивність постає чіткою мірою для опису ефективності організації, оскільки реалізація цілі за допомогою наявних ресурсів є формальною метою організації.
Разом з тим організації взаємодіють з навколишнім середовищем, тобто є відкритими системами4. Внаслідок цієї взаємодії цілі та ресурси змінюються. Зовнішні та внутрішні фактори мають надавати динамізму та рухомості функціональній та організаційній структурам державного апарату та органів влади. Зміна ситуації вимагає нових стратегій. Системна теорія організацій також передбачає досягнення цілей та позитивних настанов, але при цьому організація має бути гнучкою та здатною відстежувати стан зовнішнього оточення. При цьому показники ефективності організації постають багатомірними.
Однією з очевидних проблем є відсутність зв'язку між цими дисциплінарними та методологічними зрізами. Зовсім різна термінологія цих наукових галузей викликає проблему взаємосприяння у вирішенні сучасних наукових і практичних завдань міждисциплінарної наукової галузі державного управління.
Оцінка функціонування державного апарату як і державного управління, має здійснюватися під двома кутами зору, а саме: насамперед з функціональним, тобто забезпечення виконання завдань і функцій держави, та витратним. Функціональна оцінка характеризуватиме його роль у суспільному розвитку, в рішенні тих проблем, що виникають у процесі соціально-економічного розвитку та суспільної життєдіяльності2.
Діяльність органу влади може оцінюватися також у двох аспектах, а саме: оцінки досягнення цілей функціонування органу та оцінки ефективності діяльності органу.
Треба зазначити, що оцінка досягнення цілей діяльності органу державної влади різними суб'єктами здійснюється з різних позицій.
Громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяльності як для усвідомлення правильності обраного курсу соціального та економічного розвитку, так і для прийняття особистого рішення в період виборів.
Законодавця мають цікавити передусім можливі наслідки цієї діяльності, а також, з прагматичного погляду — результати та обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету.
Державного службовця — характер діяльності для досягнення цілей, що поставлені перед органом. Останній вимушений визначати стандарти, норми та питомі витрати щодо надання послуг, розробляти та вдосконалювати організаційні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розробляти та відстежувати систему оцінки адекватності отриманих результатів тощо. Тим самим окремі випадки оцінки діяльності органу державної влади замінюються систематичним контролем за ефективністю його діяльності.
Основне ж призначення органів державної влади полягає у створенні та підтриманні умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров'я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища тощо. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут.
Об'єктом аналізу є результат діяльності органу управління. Останній є тільки організаційною структурою, що забезпечує отримання необхідного результату діяльності.
При цьому доцільно оцінювати ефективність діяльності органу на всіх стадіях:
— при формуванні пропозицій щодо цілей державної політики та їх реалізації;
— при правовому їх закріпленні або затвердженні;
— на етапах визначення необхідних та достатніх ресурсів;
— при наданні послуг або виробництві товарів з метою реалізації визначених цілей;
— при оцінюванні досягнення визначених цілей. Фактично ефективність має оцінюватися протягом усього циклу «мета — випуск».
Враховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має такий вигляд: визначення цілей та їх правове закріплення — формування ресурсно-витратної складової — трудовитрати — процес досягнення необхідних результатів — оцінка досягнення кінцевих результатів.
На етапі визначення цілей діяльності органу державної влади чи місцевого самоврядування актуальною є оцінка його спрямованості та здатності забезпечити їх реалізацію. За наявності сумнівів, що можуть бути викликані недосконалістю організаційно-функціональної структури, кадрового забезпечення тощо, доцільно вирішувати питання про передання реалізації зазначених цілей іншим органам або створення окремого органу управління. (Мається на увазі поліпшення добробуту населення, особи у певній сфері, напрямі життєдіяльності та життєзабезпечення.)
Цілі органу або його структурного підрозділу реалізуються шляхом здійснення певних функцій. Ефективність їх здійснення оцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокрема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, задоволення запитів громадян тощо. Тобто цими показниками фактично оцінюється практична діяльність державного органу. Треба зазначити, що чітке, пунктуальне, а точніше — діагностоване, визначення цілей значно збільшує кількість показників, відповідних різним характеристикам досягнення результату, в тому числі якісним. При цьому проблема якості постає рівнозначною з наданням послуг чи виробництвом товару.
Якість послуг, її забезпечення та підвищення потрібно розглядати в сукупності. Інший підхід може призвести до поліпшення окремих показників без достатнього аналізу можливих наслідків для якості надання послуг. Такі показники, як правило, віддзеркалюють лише збільшення обсягів роботи, що виконується, чи товарів. Тим самим вони не повною мірою відповідають оцінці задоволення потреб громадянина та суспільства і не можуть бути показниками ефективності діяльності органів державної влади. Тобто з цією метою необхідно застосовувати такі показники, які б оцінювали діяльність державних службовців саме щодо підвищення добробуту суспільства.
Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих із залученням певних ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів.
Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва товарів є не самі послуги чи товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків. При цьому виникає проблема багатомірності цілей, що зумовлює й множину критеріїв їх досягнення.
Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управління необхідно враховувати певний ступінь невизначеності поставленого завдання, що відображається як на самій діяльності органу, так і на характері оцінки ефективності. Цим зумовлюється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/або завдання, що ставляться перед органом. Під нею необхідно розуміти, що мета, якій властива ознака діагностичності, має певний вимір, є методи та засоби виміру, а також незалежні структури, здатні здійснити цей вимір.
При цьому жорстко запрограмовані завдання мають низький ступінь невизначеності, добре підлягають унормуванню та стандартизації. Інша крайність полягає в тому, що завдання, які характеризуються високим ступенем невизначеності, можуть бути оцінені лише в загальних рисах. Між цими двома крайніми випадками є різні напівзапрограмовані завдання із середнім ступенем невизначеності. Ці категорії завдань вимагають застосування різних методів управління та контролю, а також різних типів оцінки.
Оцінка ефективності діяльності органу управління залежить також від частки рутинних завдань у його роботі. Стосовно робіт, які не мають або майже не мають рутини, що притаманно органам виконавчої влади з функціональним характером управління, виникає проблема оцінки реальної ефективності.
Перш за все, тільки до рутинних операцій можуть застосовуватися нормативи і стандарти, частка яких істотно змінюється за ієрархією органів державної влади. Зі зміною характеру роботи конкретного органу змінюється й характер оцінок його діяльності3.
Чим меншою рутинністю характеризується діяльність органу державної влади, тим менша можливість розробки нормативів і стандартів.
Треба зазначити, що витрати й обсяги робіт не повною мірою є суспільно значущими показниками ефективності органів управління. Інтегрованими показниками ефективності їх функціонування, на думку Г. Хатрі та Д. Фіска1, можуть бути оцінки заздалегідь підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення реалізацією цілей діяльності органу управління. За їх допомогою можна оцінити: ступінь виконання поставлених перед органом завдань; адекватність якості наданих послуг потребам громадян, їх готовність сплачувати ці послуги; задоволення громадян діяльністю даного органу тощо.
Система оцінок значною мірою залежить від наявних даних. На сучасному етапі на перший план виходять характеристики поставлених завдань, здатність керівництва та працівників органу державної влади забезпечити ефективне їх виконання тощо.
Підсумовуючи, можна констатувати: перше — особливу увагу при оцінюванні ефективності діяльності органу державної влади слід приділяти невизначеним завданням; друге — необхідно задавати чіткі діагностовані критерії оцінки досягнення мети.
Для систематичного та підсумкового контролю ефективності діяльності органу виконавчої влади, що певною мірою адекватна ефективності функціонування державної служби в цьому органі, найбільш логічним є такий порядок її оцінки.
1. Аналіз технологічних процедур розробки та затвердження програми діяльності органу державної влади з визначенням діагностованих цілей.
2. Аналіз бюджету органу з урахуванням таких вимог:
— статті бюджету органу державної влади мають відображати всі аспекти програми діяльності органу на певний період, шляхом застосування програмно-цільового методу організації діяльності органу;
— статті бюджету органу необхідно розглядати в аспекті послуг, що мають надаватися, роботи, що має бути виконана для надання цих послуг, а також послуг та/або ресурсів, які необхідні та достатні для забезпечення досягнення програмних цілей діяльності органу. Тому для оцінювання ефективності функціонування органу має слугувати діяльність, а не функція чи завдання;
— бюджет має бути сформований за допомогою показників діяльності, тобто роботи та ресурсного забезпечення діяльності;
— фінансово-економічне обґрунтування програми діяльності має спиратися на фактичні, розрахункові та прогностичні питомі витрати.
3. Експертиза функціональної та організаційної структури органу державної влади відповідно до цілей його функціонування.
4. Аналіз ресурсного, в тому числі інформаційного та кадрового забезпечення реалізації цілей діяльності органу державної влади.
5. Дослідження основних показників «випуску» (тобто надання послуг та забезпечення випуску товарів) у визначеній кількості, якості з дотриманням ефективності його виробництва. Останнє може бути забезпечено внутрішнім і зовнішнім контролем, здатним стимулювати поступове довготривале зростання ефективності в державному управлінні. При цьому на вказані заходи контролю також мають передбачатися певні витрати, що сприятиме, крім іншого, інформуванню громадськості про діяльність органу з надання певних послуг і виробництва товарів з метою забезпечення потреб і добробуту населення.
6. Проведення поточного контролю ефективності використання бюджетних коштів та ефективності діяльності державних службовців з досягнення визначених цілей органу державної влади.
7. Проведення громадського оцінювання діяльності органу шляхом залучення спеціально підготовлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення діяльністю цього органу.
Тим самим аналіз виконання бюджету органу державної влади разом з незалежною оцінкою експертів надасть можливість оцінити ефективність як цього органу, так і професійної діяльності його працівників — державних службовців.
Головним завданням у забезпеченні та підвищенні ефективності державної служби є поєднання наукових і практичних знань різних наукових галузей: макроекономіки, мікроекономіки, державного управління, теорії організацій та управління персоналом. Потрібна не тільки виключно економічна модель «витрати — випуск» (мається на увазі не лише товарів, а й послуг, необхідних для забезпечення і підвищення добробуту населення) на макро- та мікрорівнях, а й раціональна юридична техніка формування та прийняття рішень за умов ринкової економіки, професійний кваліфікований персонал органів державної влади, сучасна державна служба, адекватна умовам демократичної, соціальної, правової держави.
