1. Общая характеристика федерализма. Классические виды.
2. Симметричные и ассиметричные федерации.
3. Договорные и конституционные федерации. Евразийский федерализм
Литература
1. Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004.
2. Ахмадеев А., Никитина Т. Современные взгляды на природу федерального государства // Ватандаш. 2002. № 10.
3. Маликов М.К. Правовые основы федерализма. Уфа, 2005.
4. Элайзер Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5.
5. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.
6. Чиркин В.С. Государствоведение. М., 1999.
I. Поиски моделей идеального государственного устройства начались с древнейших времен, найдя отражение в работах Аристотеля, Платона, других античных авторов, высказывавших идею о построении объединенных государств. Греческий «город– государство» постепенно превращается в союз городов. Однако, первыми федеративными государствами являются Нидерланды и Швейцария (начавшая объединение в 1291 г.) Родоначальником теоретического обобщения идей федерализма считают Иоханеса Альтузиуса (1562-1638 гг.), который выдвинул «федеративную теорию народного суверенитета», основанную на принципах союза, но при главенстве союза над частями. Классическим вариантом считается концепция суверенитета Мэдисона, Гамильтона, Джея.
Для современных теорий федерализма характерно широкое использование положений прикладных наук теории управления, кибернетики для объяснения природы федеративного государства. Одним из популярных в мире науки подходов является анализ природы государственной федерации как социально-государственной системы с двумя уровнями управления. Согласно У. Райкера, федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и населением, где каждому из уровней гарантирована автономия и имеются гарантии, хотя в форме простого декларирования в Конституции, автономии каждого уровня правления в своей сфере.
Ж. Бюрдо рассматривает федерализм не как совокупность определенных государственно-правовых институтов, а как некую идею, имеющую широкое применение в международном правовом плане. Федерализм там, где сосуществует право 2-х порядков – общее и частичное, то есть в результате для Бюрдо и ООН, и конфедерация, и уния, и собственно федерация являются проявлением федерализма.
Ж.Ведель определил следующие признаки федерального государств, отличающихся от унитарных: 1) наличие двух Конституций; 2) «общая воля» – воля народа федерации и составных ее частей – отсюда двухпалатный парламент; 3) в федеральном государстве нельзя отменить решение местной власти, если оно не противоречит Конституции.
В целом, канадский политолог У. Стюарт насчитал 267 определений термина «федерализм». В ряде исследований федерация рассматривается как возможная форма объединения государств целого континента (Соединенные Штаты Европы) и даже планеты (Всемирная Федерация). Однако, в современной науке все же чаще под данной формой государственного устройства подразумевается образование государства–федерации. Теория федерализма не остается неизменной, она развивается в соответствии с потребностями конкретного государства.
По мнению В.С. Чиркина, термин «федерация» становится достаточно размытым, что приводит к тому, что практически любая децентрализация, регионализация или автономизация страны выдается за ее федерализацию. Долгое время в литературе при характеристике сути федерации акцент делался на отражение сложности политико-территориальной структуры государства, а другой атрибут разделения государства по вертикали и организация взаимодействия двух уровней такой власти оставался в тени. Лишь в 90-е гг. появляются работы Абдулатипова, Болтенковой, Умновой, Чиркина, Тадевосяна, Карапетяна, в которых проводится идея о том, что главное в понятии федерализма – «сочетание двух государственных, хотя и неодинаковых властей», суть федерации – проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов.
Федерация - это не набор отдельных элементов, черт, а качественно своеобразная система, организующаяся, функционирующая и развивающаяся по своим особым закономерностям. Поэтому, по мнению Обера, не может быть двух одинаковых федераций.
Важным критерием, отражающим особенности федерализма с точки зрения связей является характер и степень взаимозависимости субъектов федеративных отношений, исходя из чего выделяют дуалистический и кооперативный федерализм. Федерализм, родиной которого является США, зародился как дуалистический. Его основа – строго фиксированное на конституционном уровне разделение функций и полномочий между центральной властью и властью субъектов федерации. Суть теории дуалистического федерализма разделение власти таким образом, чтобы оба уровня были независимы друг от друга и обладали самостоятельным статусом. Концепция дуалистического федерализма строится на двойственности субъекта в федерации. Суть дуалистического федерализма в том, что оба уровня были независимы друг от друга и обладали самостоятельным статусом. По мнению отечественного ученого А.С. Ященко, наименование федеральной политической формы «дуалистической» означает лишь указание двойного источника ее суверенитета.
Считается, что в ХХ в. дуалистический вид федераций уступил место кооперативному, его сущность из проблемы суверенитета была переведена «в плоскость взаимоотношений между центром и субъектами федерации». Теория кооперативного федерализма впервые вошла в оборот политико-правовой жизни в 30-х гг. ХХ в. в англосаксонских странах. Она стала доминирующей в США как основа внутренних отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового Курса. Эта модель строится на отношениях кооперации (сотрудничества) и солидарной ответственности центра и составных частей федерации при осуществлении определенных социально значимых функций. Кооперативный федерализм – это нецентрализованная федерация, взаимоотношения в которой исключают иерархию. Кооперация строится на переговорных (согласительных) процедурах, соблюдение которых обязательно в случае возникновения разногласий. Функции, которые когда-то были исключительными для каждой из сторон, становятся совместными. Государственная воля дополняется механизмом постепенного согласования позиций при решении вопросов разделения государственной власти и ответственности. Получают интенсивное развитие разнообразные организационно-правовые и политические формы кооперации. «Федеральные государства, – отмечает П. Пернталер, – это не только разграничение полномочий и компетенций между Федеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий и интеграция в ведении общегосударственных дел». Для реализации этой цели создаются учреждения, которые организованы федерацией, их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой степени обслуживают и федерацию, и ее субъекты».[54]
Кооперативные федерации – те, в которых признаются предметы совместного ведения федерации и ее субъектов. В основе такой федерации лежит идея объединения усилий центра и мест для выполнения общих задач и трактуется она не как совокупность государственно-административных структур и конституционно-правовых норм, а как процесс, призванный разрешить конфликты федеральных и провинциальных органов, установить их взаимодействие, обеспечить оптимальные методы управления. Чиркин В.С. выделяет по данному критерию еще один тип федерализма – конкурирующий. По определенным вопросам субъекты федерации вправе принимать свои законы, так как по этим вопросам не приняты федеральные законы. Но федеральный законодатель может урегулировать все вопросы, если он считает, что это нужно для сохранения единого экономического и правового пространства или эти вопросы не могут быть эффективно урегулированы законом отдельных субъектов.
В ряду новых классификации появились «бюджетные» и «экономические» федерации. Суть первых состоит в сведении их сущности к «бюджетной политике в федеративном государстве». «Экономические федерации определяют как «способ воспроизводства многонационального российского гражданского общества по его политической и социально-экономической структуре». Однако, как справедливо замечает Л.М. Карапетян, эти сферы деятельности характерны не только для федеративного, но и для любого другого государства. Если следовать подобным определениям, то можно говорить о выделении промышленных, аграрных, оборонных федерациях и т.д.
II. В основе классификации, наиболее ярким представителем которой является В.Е. Чиркин лежит степень соотношения элементов самоуправления и раздельного правления, что приводит к выводу о разделении федеральных государств на симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные и конституционные.
Деление федераций на симметричные и асимметричные в последние годы становится все популярнее. Одни авторы считают, что основным признакам и принципам федерализма соответствует симметричная федерация, предполагающая однопорядковый конституционный статус субъектов федерации. По мнению других, их статус может быть асимметричным. В целом по проблеме асимметричной федерации сталкиваются два подхода:
- ряд специалистов полагают, что в федеративном государстве асимметрия возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий, которые определены федеральной конституцией и заключенными на ее основе договорами и федеральными законами;
- другие рассматривают асимметрию как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т.п. Более того, допускается предоставление отдельным субъектам отличного от других конституционного статуса, вплоть до признания за ними самостоятельного субъекта международного права.
В.В. Иванов, например, определяет симметричную федерацию как федерацию, где «все территориальные единицы имеют только единый видовой статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии)».[55] К асимметричным относятся федеративные государства, в которых либо установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа Российской Федерации между заключением Федеративного договора и принятием действующей Конституции), либо носители статуса субъектов федерации имеют также специальные статусы (право на принятие собственной конституции и установление собственного гражданства у штата Джамму и Кашмир в Индии, квоты на представительства в Федеральных парламентах земель ФРГ, эмиратов ОАЭ.
Значимость критерия состоит в определении типологизации современных моделей федерализма по однородности субъектов федерации их государственно-правовой природы и различий в статусе. Поэтому Крит выделил два типа федерации – симметричную и асимметричную. Идеальная федерация – это симметричное федеральное государство, где в основу положено объединение субъектов, однородных по природе и равных по статусу. Но, как отмечает Чиркин В.Е., жесткое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнической общности, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей регионов.
«Симметричный» федерализм выражает суть такой формы государственного устройства, в которой все субъекты имеют равный конституционно-правовой статус. «Асимметричный» – возможность разных полномочий этих субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. Такая асимметрия может иметь место на основе договора между субъектами федерации и федерацией.
В настоящее время абсолютно симметричных федераций не существует. В мировой практике наблюдаются тенденции развития асимметричного в федеральных отношениях. Каждое федеральное государство может столкнуться с так называемыми объективными случаями асимметрии – необходимость образования наряду с субъектами федерации, которые равноправны, федеральных округов в рамках столицы государства, федеральных территорий, территорий с особым статусом на переходный период. К некоторым федерациям примыкают так называемые ассоциированные государства («свободно присоединившиеся» Микронезия, Палау, Пуэрто-Рико – и США). Такие федерации В.Е. Чиркин называет структурно-асимметричными, для которых характерно, что входящие в состав государства территории, не имеющих статуса субъектов федерации. Выделяют также «скрыто асимметричные» или симметричные федерации с элементами асимметрии. Такая федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но в каких-то отношениях они не равны, например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, в зависимости от численности населения субъектов. Асимметричность может также проявляться и в отсутствии одинаковых типовых структур органов управления всех субъектов.
Асимметричная федерация предполагает неравноправие территорий, признанных субъектами федерации. Конституция изначально закрепляет разнородность субъектов федерации по их природе и статусу. В такой федерации неизбежны конфликты, так как различия между субъектами федерации становятся источником недовольства. И. Умнова различает ограниченную и абсолютную асимметрию. Ограниченная асимметрия выражается различиями в праве субъектности однородных по природе и названию субъектов федерации.
Теорию асимметричной федерации называют спорной, так как «она фактически отвергает важнейший принцип построения федеративного государства (формально-юридическое равноправие субъектов)». В связи с этим существует предложение вместо классификации на симметричные и асимметричные подразделять федерации на однородные, состоящие исключительно из субъектов федерации, и неоднородные, которые включают в свой состав не только субъектов федерации, но и прочие территориальные единицы («несубъекты» федерации – например в США, где наряду со штатами, существуют особо управляемые территории – федеральный округ Колумбия и пр.).
По способу распределения и осуществления властных полномочий различают централизованные и относительно децентрализованные федерации.
Высокоцентрализованными федерациями называют Индию, Пакистан. Сильная централизация существует на практике в Венесуэле (роль субъектов очень невелика), в Мексике (обеспечивается нахождением у власти в течение многих десятилетий одной партии – Институционно-революционной партии), в Аргентине и Бразилии (в значительной степени укрепилась в силу частого применения в прошлом института федерального вмешательства в дела субъектов федерации более 200 раз за 150 лет).
Сторонники этой классификации пишут, что деление федераций на централизованные и децентрализованные обладает определенной долей условности. Централизация по основным вопросам государственной политики все чаще сочетается с децентрализацией[56].
По способу взаимоотношений федерации и ее субъектов различаются федерации на основе союза и федерации на основе автономии.
Федерации, возникающие на основе союза, например, США, Швейцария, Танзания, ОАЭ, СССР, характеризуются договорным характером их происхождения, создаются «снизу», на основе волеизъявления объединяющихся государств или государственных образований. Субъекты в таких федерациях первоначально сохраняют за собой суверенные права и сами передают союзу предметы ведения и полномочия, которые, по их мнению, должны осуществляться федеральными органами. Кроме того, предполагается, что субъекты сохраняют за собой право выхода из союза, куда они добровольно вступили.
Многие федерации в настоящее время являются ими на основе автономии их субъектов. К таковым относятся Бельгия, Венесуэла, Нигерия, Индия, Австрия, Пакистан и другие государства.
Выразительным примером федерации на основе автономии является Индия. Хотя в тексте действующей Конституции Индии 1949 г. говорится о союзе, в действительности эта федерация создана сверху, путем законодательного реформирования, каких-либо соглашений между ее субъектам по поводу образования федеративного государства не существует. Субъекты федерации (штаты) государственным суверенитетом не обладают, они создаются законом парламента Индии без их согласия (мнение должно быть запрошено, но для парламента оно не имеет обязательной силы). Изменение границ также не требует согласия субъектов. Более того, все это осуществляется даже не конституционными, а обыкновенными законами.
Существуют и федерации, основанные, с одной стороны, на союзе, и на автономии с другой. Федераций, основанных на добровольном союзе (лишь за частичным исключением ОАЭ) в «чистых формах» ныне не сохранилось. В Швейцарии она приняла иную форму после войны 1847 г. против кантонов, пожелавших выйти из ее состава, в США – после Гражданской войны 1861-1865 гг., когда 11 южных штатов заставили вернуться в союз. В Мексике, Нигерии, некоторых других федерациях тоже имели место аналогичные события. Современные федерации нередко соединяют «союзные» и «автономные» черты. Девять штатов, существующих в Эфиопии, созданы «сверху», путем принятия Конституции 8 декабря 1994 г. Но эта конституция, пожалуй, единственная из действующих конституций, признающая право сецессии из федерации. Это право, однако, сформулировано не как право штата, а как право любой нации, национальности, народности. Такая формулировка придает положениям о сецессии существенные особенности.
Абсолютная асимметрия – это наличие разных по природе территориальных образований с разными правами и обязанностями – Танзания (Таньганьика и Занзибар). одна из причин асимметрии может быть проведение различий в статусе в зависимости от того, какой фактор был положен в основу образования собственности федерации – национальный или территориальный. Почти во всех странах с асимметричной моделью федерации, либо значительными элементами асимметрии наблюдается движение за реформы. федерации, связанные с повышением статуса ущемленных территорий до уровня субъектов федерации, за равноправие субъектов федерации. США – повышение статуса требовало население Гавайских островов. Путем преобразования территорий в субъекты федерации шло увеличение Австралии, США, где осваиваемые колонистами территории приобретали статус субъектов федерации.
III. С точки зрения способа создания федеративных государств различают договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации.
Договорные федерации возникают на основе соглашения, договора, учредительного пакта, заключенного между самостоятельными государствами. Такое соглашение может быть заключено сразу между всеми объединяющимися государствами, а затем в федерацию вступают другие возникающие государственные образования (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом сначала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, в Швейцарии).
Швейцария была первой, существующей до сих пор, федерацией, созданной на основе союза. В 1291 г. три кантона заключили союз «на вечные времена» как соглашение по существу международного характера. Затем к ним стали присоединяться другие кантоны, но путем заключения союзов не с конфедерацией, а между собой, причем нередко не со всеми, а лишь с отдельными участниками конфедерации. Множество этих самых разнообразных договоров затем было поглощено Конституцией 1789 г., создавшей республику.
Еще одним примером договорной федерации можно назвать США. Первоначально поселенцы 13 штатов, американских колоний объявивших независимость от Великобритании, в 1777 г. заключили общий договор – «Статьи Конфедерации и вечного союза». Федеративное государство было создано позже на основе принятия представителями этих штатов Конституции 1787 г. Ее принятие было своего рода заключением договора о создании федерации. Подобный способ использовался и в Мексике, где был в 1824 г. принят Учредительный акт о создании Мексиканских Соединенных штатов.
Кроме того, договорными федерациями считаются Объединенная республика Танзания, возникшая в 1964 г.; договорная федерация сербов, хорватов и мусульман, которая была создана в 1995 г. под нажимом мирового сообщества в целях прекращения войны между различными общинами. Соглашение о создании федерации было принято на американской военной базе в Дейтоне, в результате чего внутри унитарной Боснии и Герцеговины была создана федерация, что является уникальным фактором в мировой практике. Конституция Боснии и Герцеговины устанавливает, что она состоит «из двух образований – Федерации Боснии и Герцеговины и Республики Сербской».
В отличие от договорных федераций, которые создаются в основном «снизу», хотя иногда и под внешним давлением, и не всегда оформляются в виде общего соглашения участников, конституционные федерации создаютсяглавным образом «сверху», в результате актов государственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней.
Так, после завоевания независимости была создана, а затем путем изменения конституции в 1956 г. реформирована федерация в Индии. Современная федерация в Пакистане учреждена после вооруженного выхода Бангладеш из Пакистана путем принятия Конституции в 1973 г. В 1993 г. в результате принятия поправок к конституции небольшая унитарная Бельгия была преобразована в федерацию, состоящую из трех субъектов. В 1994 г. на основе новой Конституции Эфиопия стала федерацией. Конституционным путем были созданы федеративные государства в Германии, Нигерии, на Коморских островах. После октябрьской революции 1917 г. в России актами центральной власти была создана федерация, закрепленная Конституцией 1918 г.
Вместе с тем нельзя провести четкое разделение между договорными и конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело по сути договорно-конституционный характер.
В последнее время получает распространение культурологическая классификация федерализма. Дугин А.Г. на конференции «Федерализм на пороге 21 века: российское и международное измерение» (9-10 февраля 2001 г.) выделил две модели федерализма: атлантисткую и евразийскую. Субъектами атлантического федерализма (США) являются простые административно-территориальные единицы, не имеющие никаких особых качественных характеристик, заселенных однородным населением. Субъектом евразийского федерализма являются исторически сложившаяся общность, объединенная по национальным, культурным, конфессиональным признакам. Субъект евразийского федерализма исторически обусловлен, основан на непрерывных традициях. В данном случае проявляется различие между континентальным типом цивилизации (Европа) и морским, характерным для англосаксонского мира, включая США. Субъект традиционного общества – общность, коллектив, основанный на традициях. Субъект «морского» общества – индивид, свободный и эгоистический предприниматель – потребитель. Главная задача евразийского федерализма – обеспечить максимально благоприятные и естественные условия для существования и развития. Делегировав центру стратегические и геополитические функции, субъекты евразийского федерализма должны сосредоточиться на культурной сфере, включая и социально-экономические отношения и связи.
Евразийство как философия не признает универсальность прогресса, однонаправленный ход человеческого развития. Таким образом, федеральная система, вытекающая из этой философии, стремится освободить субъекты федерации от навязывания какой-то однообразной социально-политической системы. По мнению Ахмадеева, евразийская модель федерализма является наиболее естественной для России, однако для ее реализации необходима ярко выраженная региональная идентичность, а в России гражданин ассоциирует себя прежде всего с государством в целом (45%), а с местностью только 17%. Тогда как в Западноевропейских странах локальная идентификация превышает региональную и государственную (Германия – 34%, Италия – 40%).
Таким образом, анализ многообразия существующих моделей федерализма с точки зрения их демократичности и эффективности позволяет определить предпочтение моделей нецентрализованного, кооперативного, симметричного федерализма, допускающего объективные элементы асимметрии.
При образовании федерации конституционным способом все равно в большей или меньшей степени должно присутствовать согласие будущих членов федерации (письменное или устное), равно как и при образовании федераций договорным путем не всегда встречаются юридически оформленные договоры. Зачастую присутствует просто готовность отдельных территорий к воссоединению.
Необходимо разделяя федерации, исходя из способа их образования, можно говорить о федерациях, образовавшихся путем объединения и разделения территорий – «снизу» и «сверху».
Федерации, созданные «снизу» – это те, которые образовались путем слияния самостоятельных государств либо произошли из конфедераций, как, например, Швейцария.
Федерации, созданные «сверху» – те, которые образовались в результате разделения единого государства на субъекты, в ходе федерализации унитарного государства.
Первоначальное создание федерации одним из вышеуказанных способом не исключает последующего изменение ее состава. Таким примером является США, где существуют 13 штатов, которые явились основой федерации, объединившись при ее создании, и остальные штаты, преобразованные или выделившиеся из других штатов. Отношение этих двух групп к союзу различное и суть такого явления очень выразительно высказал Роско Эшли, который писал: «Причина этого очевидна. Старые штаты рассматривают союз как свое творение, тогда как новые – как своего творца»[57].
Исходя из такого деления, можно говорить и о взаимоотношениях федерации и ее субъектов. В федерациях, образованных «снизу», за субъектами, как правило, сохраняется больший круг полномочий, и они являются более децентрализованными. Это совершенно естественно, так как эти образования до создания федерации были полностью самостоятельными, и сами управляли своими делами. Те же субъекты, которые до образования федеративного государства не имели самостоятельных полномочий, на наш взгляд, на первоначальном этапе должны быть менее децентрализованными, так как наличие обширной компетенции по управлению на своей территорий не приведет к нормальной жизнедеятельности субъекта. Таким субъектам нужно время для того, чтобы научиться эффективно реализовывать свои полномочия на выделенной территории, и это необходимо делать не без определенной доли участия государственных органов. В таком случае важно сознательно ограничивать объем полномочий субъекта, постепенно увеличивая его, тогда развитие федерации будет плавным и эффективным. Контроль за законностью реализации полномочий и помощь при неудачном функционировании власти в субъекте должны входить в число функций государственной власти.
Еще одной важной проблемой в создании и успешном функционировании федерации является территориальное деление субъектов, которое должно учитывать исторически сложившиеся территориальные объединения и исходить из экономически выгодных ресурсных возможностей той или иной территории.
Экономический федерализм и региональная политика
1. Экономическое содержание принципов федерализма
2. Социально-экономическое положение регионов
3. Формы государственного (федеративного) регулирования территориального развития
Литература
1. Абдулатипов Федералогия. Спб, 2004.
2. Валентей С. Экономические проблемы становления российского Федерализма. // Федерализм. 1999. № 1.
3. Кольчугина А. Типология субъектов РФ по характеру и интенсивности межрегиональной миграции населения // Федерализм. 2006. № 2.
4. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М., 2003.
5. Лексин В.Н. Экономика и федерализм // Российский экономический журнал. 1994. № 10-11.
6. Мельников Р. Федеральная региональная экономическая политика: стратегические альтернативы и пути реализации // Федерализм. 2006. № 2.
I. Федерация возникает в случае признания данной формы государства выгодной для общества, то есть отвечающей его социально-экономическим, этнополитическим, оборонным и другим интересам. Важнейшей предпосылкой федерализации является достижение всей системы общественных отношений определенного качества в перечисленных сферах. Внешне образование Федерации вызвано принятием соответствующей Конституции и нормативно-правовых актов, если абсолютизировать только юридический аспект, тогда можно предположить, что определяющим мотивом выбора федеративной формы государственности выступают не интересы общества, а обосновывающие политические интересы документы юридического характера, что было реализовано в Советском Союзе, Югославии, Чехословакии. Устойчивость и развитие федеративной формы государства обеспечивается специфической формой общественного воспроизводства. В то же время в российской юридической науке практически не исследованы социально-экономические особенности федерализма, рассмотрены в большей степени правовые аспекты совершенствования межбюджетных отношений, разделе между федерацией и ее субъектами. В определенной степени это связано с особенностями исторического опыта зарождения современных федераций. Они возникли и укрепляли свои позиции в период становлении рыночных отношений и формирования национальных государств. Но в конце ХХ в. развитые в экономическом отношении федерации перешли в новое качественное состояние. Оно связано с социальными приоритетами в экономике, что способствовало повышению регулирующей роли государства. Поэтому Российская Федерация не может следовать тем же путем, по которому шли 300 лет современные реальные федерации. Так называемый «технологический подход» к регулированию экономических отношений может быть реализован лишь в стабильном государстве.
Можно выделить следующие экономические принципы федерализма:
1. Полноправным субъектом федерации признается лишь тот субъект, который способен реализовать принцип экономической самодостаточности. Смысл данного принципа вытекает из равностатусности субъектов федерации, а также из признания невозможности подлинного равноправия между экономически разностатусными сторонами.
2. Существование в федерации двух уровней государственной собственности. Это обуславливает реализацию специфических форм публичной собственности. Содержание этих отношений не сводится к механическому разделу объектов собственности в процессе образования федерации. Главное, не перераспределение конкретных объектов собственности, а перераспределение функций регулирования прав владения, распоряжения и пользования. Федерация и субъекты федерации выступают не в качестве собственников, а тем более как это сложилось сегодня в России, в роли хозяйственных субъектов. Они на равных правах, но на различных уровнях государственного управления осуществляют, в соответствии с принципами федерализма, регулирование отношений собственности. Сосуществование в рамках института публичной собственности двух форм государственной собственности не может породить специфическую форму общественных отношений.
3. Равноправие Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения на основе обеспечения соответствия доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Реализации данного принципа означает переход к горизонтальной модели бюджетного федерализма. Причем, в отличие от вертикальной модели бюджетного федерализма, где функции регионов определяются «сверху», налогооблагаемая база субъектов федерации определяются не центром, а вытекает из предметов ведения, которые они оставляют за собой. Это означает, что одновременно с разделом предметов ведения определяются источники доходов бюджетов федерации и ее субъектов. Эти источники и выступают финансовой основой исполнения двумя уровнями государственного управления своих функций. Причем, из того факта, что ни федерация, ни субъекты федерации не имеют права вмешиваться в предметы ведения друг друга, следует что они не имеют права посягать и на соответствующую налогооблагаемую базу.
Экономико-географические особенности России прежде всего связаны с существенными различиями природно-климатических условий. Также различна насыщенность субъектов Российской Федерации транспортной и энергетической инфраструктурами. Различна численность и плотность проживающего в их границах населения. Однако, более существенными являются особенности размещения производительных сил. В советское время оно ориентировалось не на удовлетворение потребностей населения, а на административно-командные методы организации взаимосвязей между хозяйствующими субъектами. Поэтому абсолютное большинство субъектов федерации не способно реализовать принцип экономической самодостаточности своих экономик.
Таким образом, имеются веские причины говорить об экономической разностатусности субъектов Российской Федерации. Охвативший страну социально-экономический кризис способствовал разрыву межрегиональных хозяйственных связей. Этот процесс, на фоне ухода государства из сферы регулирования экономикой, привел к автаркизации ряда региональных рынков и, как результат – к фактическому «выпадению» части региональных хозяйственных комплексов из экономического пространства страны.
По мнению Абдулатипова Р.Г., экономический федерализм в целом охватывает ту часть системы федеральных отношений, который затрагивает собственность, финансы, денежный кредит, а также нормативно-правовые рычаги, обеспечивающие устойчивое социально-экономическое развитие федеративного государства, самостоятельность и интеграцию хозяйственных комплексов страны в единое экономическое пространство.
2. В федеративных отношениях на одно из приоритетных мест в настоящее время выходит проблема выравнивания социально-экономического развития регионов, в частности разработка нормативно-правового регулирования государственной поддержки территорий, нуждающихся в дополнительной финансовой помощи. Разрыв между уровнями экономического развития регионов в ряде случаев достигает 30 и более раз. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые доходы не обеспечивают и прожиточный минимум (Калмыкия, Дагестан, Тыва, Читинская, Псковская, Курганская области). Р. Абдулатипов по уровню социально-экономического развития, конкретному производству, природным ресурсам, кадровому потенциалу, инфраструктуре делит субъектов Российской Федерации на 8 групп.
1 группа: Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Белгородская, Вологодская, Липецкая, Нижегородская, Самарская, Свердловская и Челябинская области, которые более и менее устойчивы к кризису, а значит, имеют возможность выхода из него.
2 группа: Республика Коми, Саха, Хакассия, Кемеровская, Магаданская, Омская, Оренбургская, Томская, Тамбовская области…. 8 группа: Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия, Северная Осетия, Алания. Это глубоко депрессивные регионы. Социально-экономическая депрессивность активизирует в подобных регионах кризисные явления, которые затрагивают и другие сферы общественной жизни.
В настоящее время разработаны три важных законопроекта «Об основах государственного регулирования регионального развития в Российской Федерации», «О федеральных целевых программах регионального развития», «Об основах федеральной поддержки депрессивных территорий Российской Федерации». Определенную роль в организации взаимодействия органов государственной власти федерации и ее субъектов играют институты полномочных представителей Президента Российской Федерации, в том числе при проведении экономической политики в регионах. Особенно важная антикризисная роль полпредов в решении таких задач, как приведение законов субъектов федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, преодоление центробежных тенденций и налаживание межрегиональной интеграции.
Важно также отметить экономические интересы региональных элит, Они принимают активное участие в пределе собственности, природных ресурсов, общегосударственных экономических компетенций (регулирование хозяйственной деятельности, экспорт, импорт). Каждый региональный руководитель понимает, что роль представленного им субъекта федерации пропорциональна не национальному, социальному или культурно-историческому потенциалу, а экономике региона, его финансовым, имущественным, природо-ресурсным и экспортным возможностям. Это обстоятельство формирует приоритетность в ряде предметов государственного регулирования упорядочения отношений собственности, природопользования, (включая землепользование), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов. В этом состоит существенное отличие новейшего российского Федерализма от классических федераций, где эти вопросы уже урегулированы и существуют надежные механизмы решения возникающих задач. Соединение принципов организации рыночного хозяйства с принципами федерализма и местного самоуправления всегда относилась к числу исключительно сложных и внутренне противоречивых проблем обще-политического, социально-экономического, организационно-правового характера. Данная проблема постоянно воспроизводится потому, что подчиняющиеся общим рыночным законам экономические отношения должны реализовываться в условиях существования сложной и многоуровневой структуры территориальной организации государства. Эта организация, основанная на принципах федерализма, местного самоуправления сама требует для своего поддержания и функционирования особых экономических условий и механизмов (региональные бюджетно-налоговые системы, территориальное распределение собственности и регулирование деятельности хозяйствующих субъектов). Таким образом, экономика и территориальная организация общества формируют уже друг для друга особые требования, ограничения и условия.
3. Государственное регулирование территориального развития при всей его специфике – управленческий процесс, который осуществляют конкретные люди. Унитарные государства с относительно жесткой территориальной вертикалью исполнительной власти как бы «выравнивают» субъективные начала региональных руководителей. Федеративное государственное устройство, напротив, усиливает личностные факторы поведения региональных руководителей, то есть федеративное государственное устройство по своей природе более субъективизировано, чем унитарное. Поэтому государственное регулирование территориального развития при федеративном устройстве государства также субъективизируется, становится неодинаковым (по методам, формам, поводам, масштабам) по отношению к различным регионам, которые представлены не только объективными обстоятельствами, но и конкретными неодинаковыми личностями.
Огромные диспропорции территориального развития требует их «выравнивания»; выделяются и так называемые острые локальные депрессии, для которых необходимо чрезвычайное государственное вмешательство.
Характеристика «депрессивность» применительно к региону, где впервые получило распространение в период мирового экономического кризиса в 20-30 гг. Богачева О.В. выделяет три главных критерия депрессивности региона: спад производства, низкий душевой доход и высокая безработица. В целом, депрессивными территориями как объектами государственной поддержки могут считаться такие территориальные образования, которых по экономическим, политическим, социальным, экологическим и иным основаниям перестали действовать условия и стимулы развития. Эти территории не могут самостоятельно выйти из кризиса и необходимо государственное вмешательство. Интерес государства состоит в том, что депрессии могут стать центрами социально-экономической, экологической напряженности в масштабах страны. Кроме того, депрессивность должна оценивать ее одновременно по двум направлениям: по сравнению с другими территориями и по сравнению со своим собственным прежним состоянием. Обязательным индивидуальным подходом должна отличаться санация территорий.
Реальное содержание санации шахтерских поселков после закрытия шахт не может быть одинаковым в Заполярье и Ростовской области. В еще большей степени должны различаться вариант санаций территорий с различным происхождением депрессивности – национальные поселки Крайнего Севера, населенные пункты, подвергшиеся стихийным бедствиям, активному техногенному воздействию. Главное отличие вариантов санации территории определяется ее целями. В частности, временная консервация депрессивного состояния со средствами государственной поддержки препятствует дальнейшему кризису, не устраняя ее причин (реструктуризация, изменение экономического потенциала, социального развития территории, устранение причин экологической катастрофы).
Тотальная санация – полный вывод из зоны депрессии промышленных объектов, переселение из нее жителей. Обычно такая санация проводится как реакция на чрезвычайную ситуацию. Содержание санации, направлений на устранение основной причины депрессии, отсутствие условий стимулов нормальной экономической деятельности – могут составить механизмы установления особых правовых режимов хозяйствования (предоставление налоговых льгот), поддержки отдельных его форм (фермерских, кооперативных). Разнообразны и объекты санации в депрессивных территориях. Это может быть – создание рабочих мест, инфраструктурное обеспечение (дороги, связь, энергоснабжение). Например, проблемы Нечерноземья можно решить за счет телефонизации, регулирования автобусных сообщений.
Санация депрессивных территорий – дорогостоящее и бесприбыльное дело, истинный результат которого – общегосударственное спокойствие и поддержка людей, терпящих социальное бедствие по независящим от них причинам. По экспертным оценкам минимальная программа санации меньше 10 небольших населенных пунктов, находящихся в безусловно депрессивном состоянии, составит около 20 млрд. руб. К источникам финансирования санации относятся льготные (беспроцентные) кредиты населению, средства благотворительных фондов, часть средств от ликвидации предприятий-банкротов, послуживших причиной депрессии соответствующих территорий. Может быть переориентирована на санацию депрессивных территорий некоторая часть ресурсов федерального бюджета на поддержку ряда отраслей и программное финансирование.
Особого внимания должны быть удостоены регионы, где сконцентрированы государственные организации, относящиеся к отраслям естественных монополий и военно-промышленному комплексу. Приоритет при этом получают предприятия, составляющие основу градообразующей базы малых и средних городов.
К формам федеральной поддержки отдельных территорий можно отнести авансирование текущих расходов бюджетов субъектов федерации для обеспечения социальных гарантий, предоставляемых населению, за счет будущих доходов федерального бюджета (Республики Карелия, Северная Осетия, Мордовия, Тыва, Адыгея, Карачаево-Черкесия). Возможны также поддержка регионов по отраслевым канальным – оказание финансовой помощи региональным, отраслевым комплексам – угольная промышленность (Печора); горно-металлургический комплекс (Белгород), развитие агропромышленного производства за счет государственных заказов с применением гарантированных закупных цен и предварительное авансирование товаропроизводителей.
Мощным источником решения социальных проблем регионов являются многочисленные федеральные и субъектов федерации внебюджетные фонды. Общая величина средств, собранных в них составляют более половины суммы бюджетов федерации и ее субъектов. В эти фонды поступает каждый шестой рубль российского ВВП (пенсии, социальное страхование). Одна из серьезных проблем финансирования внебюджетных фондов в региональном контексте – неравномерное распределение финансовых средств по территории России. В частности, Государственный фонд занятости населения, средства которого децентрализованы, большая их часть находится в распоряжении городов и районов, 20% перераспределяются на федеральном уровне. По сути, средства концентрируются в регионах с относительно благоприятной ситуацией. В регионах с дефицитом бюджета расходы на поддержку рабочих мест составляют 2-3% (Ивановская, Ярославская, Архангельская области, Республика Ингушетия, Дагестан). В благополучных в финансовом отношении регионах расходы составляют свыше 50% – Москва, Волгоградская область, Татарстан, Саха. Таким образом, главный недостаток действующей финансовой системы – неравенство граждан в доступе к средствам защиты от безработицы.
Основными задачами по совершенствованию государственной поддержки развития регионов Российской Федерации являются:
1) подготовка предложений по определению приоритетных направлений регионального развития;
2) принятие проектов федеральных целевых программ развития регионов;
3) составление годовых прогнозов социально-экономического развития регионов и перечня федеральных целевых программ развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета.
Бюджетный федерализм
1. Понятие бюджетного федерализма
2. Региональный аспект федерального бюджета. Принципы распределения расходов между бюджетами
3. Распределение доходов от использования природных ресурсов в интересах федерации и ее субъектов
4. Зарубежный опыт финансового регулирования территориального развития
Литература
Налоговый кодекс РФ
Бюджетный кодекс РФ
Федеральная программ от 15.08.01 «Развитие бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.»
1. Валлих К. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. М., 2003.
2. Гришин В.Н. Конституционно – правовой аспект бюджетно-финансового федерализма // Федерализм. 1999. № 3.
3. Зубаревич Н.В. Социально-экономическое развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. М., 2003.
4. Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. 1995. № 4.
5. Хаузер Х.Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. 1998. № 5.
I. Понятие «бюджетный федерализм» как и в большинство новых для России понятий переходного периода, не имеет однозначного определения. Чаще всего с его помощью характеризуют самые различные аспекты финансовой децентрализации и самостоятельности территориальных образований. При этом, во-первых, «бюджетный федерализм» преимущественно отождествляется с межбюджетными отношениями; во-вторых, подразумевается наличие субъектов указанных отношений в виде единого «центра» и «регионов»; в-третьих, сами эти отношения не выходят за рамки субъектов федерации, то есть не распространяются на систему местного самоуправления. В ст. 18 Бюджетного Кодекса Российской Федерации дается следующее определение бюджетного федерализма: «Это отношение между органами государственной власти и органами государственных субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов, доходов, распределения и перераспределения последних между федеральными бюджетами и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, исходя из необходимости обеспечение единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований».
В целом, «бюджетный федерализм» можно понимать и как многоаспектный и сложносоставной механизм установления и регулирования федеральных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. Этот механизм одновременно является и гарантией устойчивости государственного устройства страны, важным инструментом государственного регулирования территориального развития. Следовательно, бюджетный федерализм выходит за рамки собственных финансовых отношений и не может реализовываться только в структуре этих отношений.
Выделяют ряд специфических требований, обеспечивающих результативность «бюджетного федерализма»:
1) распределение и правовое закрепление между федеральными, региональными и местными уровнями ответственности за выполнением отдельных социально-экономических функций (требование обоснованности распределения расходов);
2) определение и правовое закрепление источников доходов всех уровней с учетом ресурсного потенциала территорий, требование обоснованности распределения расходов;
3) разработка и правовое закрепление обязательности полного территориального разреза федерального бюджета (по доходам и расходам), отражающего как прямые межбюджетные и налоговые потоки, так и территориальное распределение всех классификационных позиций федерального бюджета по всем субъектам федерации (требование прозрачности территориальных бюджетно-налоговых отношений);
4) определение и правовое закрепление критериев организации межбюджетных и налоговых потоков, исходя из территориальной структуры расходов и свободного финансового потенциала территорий (требование обоснованности и многообразия форм селективной поддержки отдельных регионов);
5) разработка и правового закрепление процедур оценки и учета бюджетно-налоговых последствий проектов законов и постановлений правительства (требование обеспечения устойчивости бюджетно-налоговой системы);
6) разработка и правового закрепление механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию всех вышеуказанных положений (требование процедурной обеспеченности);
II. Финансовой основой целостности федеративного государства служит его федеральный бюджет. Чаще всего региональную функцию бюджетам связывает только с бюджетными позициями, которые в соответствии с принятой бюджетной классификацией содержат названия тех или иных регионов и территорий. По сути вся расходная часть федерального бюджета в той или иной форме оседает на территориях. Отношение с федеральным бюджетом недовольны и регионы - доноры и регионы - рецепиенты.
Спектр регионально ориентированных расходов федерального бюджета необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. Их особенность состоит в том, что они по общепринятой классификации расходов бюджета не рассматриваются в качестве открытых затрат на территориальное развитие. Поэтому объективно сравнивать регионы по уровню социальной обеспеченности и потенциалам экономического и социального саморазвития, выявить их реальную потребность в финансовой поддержке со стороны федерального бюджета без подобной информации невозможно, что увеличивает субъективные необоснованные решения.
Опыт многих стран свидетельствует, что закрепление расходных функций и перераспределение обязанности по оказанию услуг осуществляется в соответствии с «зоной их использования». Так, бюджетно-финансовые услуги, которыми пользуются в основном местные жители, предпочитают оставлять в ведении местных властей. Услуги, предназначенные для нескольких населенных пунктов, обеспечивают региональные власти, расходы, обеспечивающие интересы государства в целом, например, расходы на оборону, являются сферой деятельности федерального правительства.
Наибольшей эффективности в осуществлении той или иной расходной функции можно добиться, если она будет закреплена за низшим из тех уровней власти, которые могут выполнить ее надлежащим образом. При этом услуги, предоставляемые на конкретном уровне, должны финансироваться из бюджета этого уровня.
Цель государственного регулирования доходов различных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетной системы федерального государства, которая гарантировала бы финансирование расходов, законодательно закрепленных за каждым из этих звеньев и свело бы тем самым к минимуму необходимость дополнительного перераспределения между ними финансовых средств. Мировая практика знает три подхода к разделению собираемых налогов в федеральном государстве:
1. закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;
2. совместное использование базы налогообложения;
3. долевое распределение налогов.
Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляются несколько независимых уровней налогов: федеральные, субъектов федерации и местные. Налогоплательщики должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов.
В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти (федеральной, региональной, местной). Это означает, что налогоплательщик обязан платить один и тот же налог одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. Такая система региональных «надбавок к налогам» эффективна, если применяется согласованное определение базы налогооблажения для органов власти всех уровней (Швейцария; США – налог на личные доходы и доходы корпораций).
Третий подход предполагает использование механизма нормативного распределения между бюджетами различных уровней доходов от конкретных видов налогов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет другого уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей налоговой ставки. К преимуществам этого подхода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональными органами власти.
3. Для федерального государства с богатыми и неравномерно распределенными по его территории природоресурсным потенциалом особое значение имеет проблема распределения между уровнями государственной власти прав на получение доходов от использования природных ресурсов. В перераспределении ренты действуют свои специфические правила и процедуры. Мировой практике известны три подхода к извлечению государством этих доходов.
Во-первых, государство может являться собственником природных ресурсов и получать соответствующие доходы в виде платы за разработку недр, доли добытого сырья, арендной платы за пользование природными ресурсами, выручки от их продажи.
Во-вторых, может использовать механизм налогооблажения для присвоения части доходов, возникающих у субъектов рынка от использования природных ресурсов, которые могут находиться как в государственной, так и в частной собственности, например, налог на добычу полезных ископаемых, налог на собственность на природные ресурсы.
В-третьих, государство может применить административные методы регулирования – устанавливать контроль за ценами, вводить ограничения на экспорт.
Налоговые поступления, имеющие своим источником природоресурсную ренту, характеризуются неустойчивостью. Они меняются в зависимости от уровня добычи и цен, причем и то, и другое неподвластно региональному контролю. Нестабильность налоговых сборов могут создать бюджетные проблемы для местных органов власти, которые нуждаются в постоянных и определенных налоговых поступлениях. Налогообложение или распределение налоговых поступлений от использования природных ресурсов на региональном уровне может привести к неэффективной миграции населения в регионы, богатые природными ресурсами, или расточительное расходование средств в этих регионах. Налоги на экономическую ренту дают возможность органам власти этих регионов снизить налоги, осуществлять денежные выплаты населению, обеспечить исключительно высокий уровень услуг и деловую активность.
Каждый регион, в котором ведется добыча природных ресурсов, считает себя обладателем «естественных прав» на свою долю доходов от них. Это является обоснованным, если признается первичность гражданства или национальной самоидентификации данного государственного территориального образования, но тогда это будет не федерация, а конфедерация. Способы распределения доходов от использования природных ресурсов должны обеспечивать согласование интересов федерации и ее субъектов.
Во-первых, необходимо компенсировать общие издержки эксплуатации природных ресурсов. Органы власти на местах и этнические группы, которые могут потерять свои доходы от традиционной деятельности, должны получить компенсацию финансовых, общественных, экологических издержек и потерь, связанных с добычей природных ресурсов.
Во-вторых, обеспечить присвоение федеральным бюджетом большей части ресурсной ренты с тем, чтобы была возможность ее перераспределения в интересах страны в целом.
В-третьих, право на получение доходов от использования природных ресурсов увязывается с общим режимом распределения налоговых поступлений между органами власти разных уровней. Зарубежный опыт регулирования территориального развития подтверждает возможность разумной государственной политики по отношению к регионам.
4. Классический пример федерального государства – Швейцария. Трехуровневая система территориальной организации предполагает наличие бюджетной иерархии. Основная часть средств поступает в региональные бюджеты (70% от налоговых поступлений; 30% – федеральных). При этом федерация получает косвенные налоги, а кантоны и общины – прямые. Налоги, поступающие в федеральный бюджет, как бы пересекаются с налогами кантональными. Имеет место двойное налогообложение одних и тех же объектов. Выравнивание региональных диспропорций происходит путем предоставления субсидий региональным бюджетам. Конкретные размеры обсуждаются на совещании финансовых директоров кантонов, по итогам которого принимается совместное решение. Распределение происходит на основе взаимной договоренности между представителями кантонов.
Для американской модели «бюджетного федерализма» характерно, что штаты фактически имеют такие же права в налоговой сфере, что и федерация в целом. Поэтому в штатах имеются те же по наименованию налоги, которые сообщаются в федеральных бюджетах. При этом право устанавливать размеры этих налогов являются прерогативой самих штатов. Наиболее существенным ограничением налоговых прав штатов является запрет установления таких косвенных налогов, как налог с оборота или налог на добавленную стоимость. Эти налоги рассматриваются как препятствующие свободной торговле между штатами, что запрещено Конституцией США. В то же время существует широкомасштабная практика финансирования федеральными властями развития штатов местных поселений. За счет федеральных субсидий финансировалось огромное число направлений социально-экономического развития на уровне штатов, включая такие, как строительство объектов инфраструктуры, здравоохранение, лесное хозяйство. Федеральные средства предоставляются штатам в виде целевых, блоковых и программных дотаций. Их распределение происходит под контролем комитетов и подкомитетов, Конгресса США. Федеральные министерства оговаривают условия использования средств, устанавливают порядок выполнения программ. Контролер-ревизор при Конгрессе США наблюдает за расходованием выделяемых штатам средств. Часть полученных по трансферту средств распределяется внутри штатов между бюджетами городов и округов с учетом населения, налоговых поступлений и доходов на душу населения.
Для Германии является актуальной проблема выравнивания, т.е. распределения доходов между двумя государственными уровнями – федерацией и землями. «Финансовое выравнивание» представляется собой наделение отдельных уровней бюджетными средствами, которые не носят целевого характера. При определенных условиях федерация предоставляет землям целевые выплаты для выполнения общих задач (улучшение региональной инфраструктуры, аграрные проблемы, строительство вузов, поддержка научных исследований). Целевые выплаты из федерального бюджета влияют на распределение финансовых ресурсов между федерацией и землями, но не внутри земель. Наделение каждого уровня соответствующими бюджетными ресурсами осуществляется посредством распределения налоговых поступлений по двум направлениям: между федерацией, землями и частично общинами (вертикальное финансовое выравнивание) и внутри земель (горизонтальное финансовое выравнивание).
Вертикальное финансовое выравнивание – это 1) выравнивание чрезмерной нагрузки. Если в соответствии с федеральным законодательством на земли возлагаются дополнительные расходы, то вместо изменения долей федерации и земель в НДС могут быть представлены федеральные финансовые субсидии; 2) компенсация особых затрат, связанных с созданием учреждений по требованию Федерации (например, в сфере обороны); 3) субсидии экономически слабым землям.
Горизонтальное финансовое выравнивание включает в себя: выделение из причитающихся землям поступлений НДС дополнительной доли для экономически слабых земель; выравнивающие субсидии для экономически слабых земель за счет экономически сильных, из федеральных средств. Установление земель, имеющих право на получение субсидий, и земель, обязанных их платить, осуществляется на основе сравнения финансового потенциала земель, включающих в себя доходы общин и с учетом количества жителей, дополнительных затрат (например, содержание морских портов).
Таким образом, мировая практика финансового регулирования территориального развития зависит от особенностей национальной экономики, государственного устройства и форм межнациональной интеграции.
Статус субъекта РФ
1. Теоретические основы определения статуса субъекта федерации.
2. Конституционно-правовой статус субъекта РФ.
3. Образование федеральных округов и укрупнение регионов.
4. Типология региональных режимов.
Литература
1. Бусыгин А. Федеральные округа: настоящее и будущее // Федерализм. 2003. № 3.
2. Валентей С. Три вызова России // Федерализм. 2000. № 4.
3. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М., 2005.
4. Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного состава РФ // Правоведние. 2001. № 1.
5. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2002.
6. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между РФ и ее субъектами. СПб., 2001.
7. Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. № 10.
8. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань, 1998.
9. Фляйнер Т., Фляйнер Л. Федерализм, федеративные государства и децентрализация // Казанский федералист. 2002. № 1.
I. Характеристика субъектов федерации идет от американской практики XVIII века (Чиркин В.Е., Указ.соч. С.7). Восстав против британского владычества колонии в Северной Америке объявили себя «государствами» («state»), подчеркивая свою независимость от британской короны. Выбор названия «estate» в Латинской Америке (Мексика, Бразилия) был связан с аналогичными процессами национально-освободительной борьбе. В Аргентине и Канаде используется термин «провинция», в Индии деление на «штаты» было простым заимствованием. Независимо от того, как построены федерации: на основе национальных (Бразилия), языковых (Индия), территориальных признаков (США), статус субъектов примерно одинаков. Они имеют признаки государственности, обладают государственной властью, но термин «государство» - это дань прошлому, независимо от того, как называются субъекты федерации – все они по своим качествам являются лишь государственными образованиями. Они не обладают государственным суверенитетом, над ними стоит другая государственная власть – федерация. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях (Австрия), либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации (США, Канада, ФРГ, Швейцария), но в любом случае она не затрагивает сферу политических отношений. Соглашения о культуре между Квебеком и Францией, об охране природной сферы в Альпах между Баварией и швейцарскими кантонами. Некоторые из субъектов федерации имеют довольно много экономических соглашений и имеют свои представительство в других странах (США, Канада, Германия, Россия). В настоящее время признается на право выхода субъектов из состава федерации, а лишь право самоуправления внутри федерации. Это связано с тем, что, во-первых, не всякий субъект федерации – это политико-территориальная организация этноса, во-вторых, самоопределение народов возможно в разных формах, среди которых сецессия – это крайняя и нежелательная мера; в-третьих, сецессия не может быть делом только одного субъекта федерации, даже если он имеет особый этнический состав, необходимо учитывать интересы сохраняющейся федерации и ост
