Идеи федерализма в истории политико-правовой мысли

Понятие федерации

1. Основные подходы к определению федерации

2. Причины возникновения федерации

3. Конфедерация – как переходная форма

 

Литература

1. Васильев В.И. Германский федерализм: проблемы развития. – М., 2000.

2. Остром В. Смысл американского федерализма. – М., 1995.

3. Подберезкин А.И. Международный опыт и особенности российского федерализма. – М., 2000.

4. Хакимов Р.С. Федерализм в России и в мире. – Казань, 2004.

5. Федерализм: теория, история, отношения / Под ред. Б.Н. Топорнина. – М., 2001.

6. Червонюк Г.В.Теория государства и права. М., 2003.

7. Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. – М., 2000.

 

Само слово «федерация» происходит от лат. federare – объединение, союз.[4]

Термин «федерация» акцентирует внимание на структурной, прежде всего, организационной стороне государства как состоящего из «соединенных» частей. В отечественной и зарубежной литературе длительное время федерация определялась как форма государственного устройства, как государство, состоящее из других государств или государственных образований (штатов, провинций, земель и др.), которые называются обобщенно субъектами федерации. Отношениям в федеративном государстве уделялось не так много внимания.

Применение системного подхода переключило акценты на систему связей и отношений, согласно которой «федеративное государство представляет собой нечто большее, чем сумма составляющих его компонентов».[5] Главный предмет изучения теперь составляют не столько территориальные структуры, их органы и зафиксированные в конституциях пункты о распределении полномочий, сколько взаимосвязи и отношения власти. Исследователи обращают внимание, прежде всего на наличие двух уровней государственной власти в федерации и на особенности отношений этих властей. Однако подавляющее большинство федераций не рассматривают субъекты как государства, следовательно, утверждение о государственной власти субъекта звучит необычно. Разрешение этого противоречия возможно различными путями. С одной стороны, можно признать, что государственная власть присуща не только государству, но и другим формам государственности (субъектам федерации, политическим автономиям и др.). С другой стороны, можно пойти по пути конструирования особого рода публичной власти субъекта федерации. Такие попытки также имели место.

Есть еще одна проблема, связанная с определением федерации через отношения власти различного уровня. Некоторые авторы, исследуя федеративные государства, пришли к выводу, что административные границы внутри федерации не всегда являются границами для разграничения различных уровней власти. Нидерландский (позже американский) политолог А. Лейпхарт описал экстерриториальную форму федеративного устройства государства, когда его элементами являются не только и не столько территориальные, сколько этнические (или только этнические) образования.[6] А. Лейпхарт исследовал федерации не только в юридическом смысле. Он анализировал также некоторые другие государства с различными этническими группами, прежде всего, саамами (Норвегию, Швейцарию с их саамскими «парламентами»), и считал, что распределение власти в таких государствах происходит не по географическому признаку) (территориальные субъекты), а скорее по культурному признаку, исходя из принадлежности граждан к тому или иному сообществу. Такие государства Лейпхарт называл корпоративными федерациями. По существу, речь шла о федерациях компактных (а иногда и разрозненных) этнических сообществ, а не о федерациях субъектов, ее членов.

Подход А. Лейпхарта позже нашел свое подтверждение и в конституциях новых федераций, правда, в отчетливом виде пока что только в Бельгии (с 1993 г.), где наряду с территориальными субъектами, созданными по национальному признаку, образованы представительные органы валлонского, фламандского и других сообществ, имеющие право издавать нормативные акты по определенным вопросам (главным образом, по вопросам языка, образования, культуры и др.). Этнический подход к структуре федерации получил отражение в находящейся под контролем международных миротворческих сил хорватско-мусульманской федерации Боснии и Герцеговины (часть страны внутри государства с одноименным названием). Правда, в обоих случаях территориальные субъекты, а в Боснии и Герцеговине – территориальные границы, включающие разные этнические анклавы, сохраняются, они не вытеснены полностью этническими.

Сочетание в единичных федерациях территориального и этнического принципа сообществ (независимо от места проживания лиц, относящих себя к сообществу) и современный акцент на властеотношения вовсе не означает, что прежний, в своей основе организационный подход к исследованию федерации утратил свое значение. Современный исследователь федерализма И.А. Умнова определяет «природу федеративного государства» как «систему организации в обществе государственной власти, самоуправляемой на основе договора».[7] Такой подход обосновывается, в частности, в работах зарубежных авторов Д. Элейзера, В. Острома, опубликованных в 90-х гг. С этой точки зрения, как пишет И.А. Умнова, «любая федерация по своей сути самоуправляемое договорное государство, в котором разделение и осуществление государственной власти на всех уровнях должно основываться на достижении договоренности и самоуправления». Если власть делится меду центром и составными частями «сверху», без согласия составных частей федерации либо согласования с ними, считает И.А. Умнова, то в этом случае, какие бы ни были права у территорий, государство не может быть признано по своей природе федеративным. Даже в том случае, «если власть разделена на основе согласия сторон, но ни центр, ни составные части не обладают полнотой власти для осуществления своих функций, не имеют возможности самодостаточно самоуправляться, то в этом случае... федерализм подменяется либо унитаризмом, либо конфедеративным устройством».[8]

Однако, спорным является вопрос о создании федерации на основе договора. Как правило, юридические договоры о создании федерации не заключались, не было таких договоров и в дальнейшем, после фактического создания федерации. В некоторых случаях договором можно считать принятие представителями субъектов конституции (например, преобразование США из конфедерации в федерацию в 1787 г.), но это не относится к тем странам, где федерация создавалась (Нигерия в 1964 г.) или коренным образом реформировалась «сверху» (Индия в 1956 г.). Не все субъекты «соглашались» на «договор», предлагаемый им в виде конституции (например, не ратифицировала федеральную конституцию Западной Германии 1949 г. Бавария, в России, хотя Конституция 1993 г. была поддержана 58,4% избирателей, в 24 субъектах она была отклонена большинством голосов). Во многих странах федерации создавались колониальными властями, о каком-либо договоре здесь трудно говорить. Можно привести и другие факты, говорящие о том, что такая позиция неприемлема для всех существующих федераций. Договор предполагает свободу воли и равноправие сторон. Первого в ряде случаев не было (многие федерации создавались «сверху»), а второго иногда нет в существующих федерациях. Несубъекты (союзные, федеральные территории и др. в тех федеративных государствах, где они есть) неравноправны с субъектами федерации, а последние в некоторых федерациях неравноправны между собой.

К тому же и сама И.А. Умнова говорит, что схема образования федеративного государства: договор - конституция является предпочтительной, но не обязательной. «Образование государства только на основе конституции также возможно».[9]

Утверждать, что выбор федеративной формы государственного устройства населением страны происходит в полной мере осознанно, не вполне верно. Федерация - это достаточно сложное образование, понятие которого не должно ограниваться лишь осознанием людьми возможности самостоятельно управлять частью своих дел.

Однако элемент согласия должен присутствовать. Возникать он может позднее, после создания федерации, и не обязательно должен выражаться в договоре об образовании федерации. Это могут быть договоры с субъектами, уже состоящими к федерации, например, о разграничении предметов ведения. По Положению о согласии, сотрудничестве, союзе в той или иной редакции содержатся во всех конституциях федеративных государств. Принятие федеральной конституции и внесение поправок в нее, как правило, требуют согласия субъектов федерации. Обычно конституции предусматривают совместные полномочия федерации и субъектов, их осуществление требует сотрудничества.

Есть и другие положения конституций, характеризующие элемент согласия в федеративном государстве (структура верхней палаты, чаще всего основанная на паритетном представительстве субъектов федерации, согласительные комиссии при преодолении вето одной из палат, президентские согласительные процедуры при разногласиях субъектов федерации и т.д.).

В приведенной концепции природы федеративного государства, есть еще положения, которые подверглись критике со стороны других авторов. Так, например, не согласен с применением тезиса о самоуправлении В.Е. Чиркин, который говорит, что формулировка о самоуправляемой государственной власти вообще крайне неудачна. «С точки зрения юридического подхода понятия самоуправления (обычно речь идет о местном самоуправлении) и государственной власти – разные понятия».[10]

В.Е. Чиркин не согласен и с применением тезиса о разделении в федерации государственной власти «на всех уровнях». В субъектах федерации, пишет В.Е. Чиркин, есть уровень административно-территориального деления, где может быть представлена государственная власть (например, назначение регирунгс-президентов в округах земель в Германии или комиссионеры округов в штатах Индии), а может быть, и не представлена (в общинном звене действует только публичная власть территориального коллектива – местное самоуправление, избранные советы и бургомистры в той же Германии, панчаяты в Индии).[11]

Существуют и другие подходы к определению понятия федерации. Федерацию характеризуют как особую политическую систему, расположенную на определенном уровне в ряду таких систем. Американский автор М. Гродзинисвидит своеобразие этой системы в том, что органы управления не смешиваются, не расположены друг над другом и не связаны иерархическими отношениями, они объединены в одно целое и вместе с тем обособлены, причем ни одному из них не отдается предпочтение.[12] Британский автор К. Уир также определяет федерацию как политическую систему, где действует сочетание центрального и регионального уровней управления, которые в своих сферах управления равны между собой и действуют независимо друг от друга.[13] Если такой принцип закреплен в конституции, то это федерация, считает К. Уир (другими авторами к такой форме отнесена Испания, где существует автономия всех крупных территориальных единиц).

К характеристике федерации как политической системы примыкает швейцарский автор М. Шредер, хотя и со своих позиций. Он возражает против тезиса о федеративном государстве как «варианте децентрализованного государства» и утверждает, что оно представляет «политическую систему, связанную с целеполаганием и материальными ценностями».[14]

В таком подходе к федерации как политической системе также есть свои плюсы и минусы.

Например, по мнению В.Е. Чиркина, недостатком такого утверждения можно назвать то, что под политической системой общества принято понимать нечто другое. В тех странах, где нет федерации, есть своя политическая система и поэтому понятие федерации нельзя определять через понятие политической системы.[15]

Неверными кажутся тезисы об отсутствии иерархии и предпочтения, а также о независимости федерации и ее субъектов даже в своих сферах управления. Власть в субъектах федерации имеет все же «нижестоящий» характер, даже если они и были историческими источниками власти федерации (например, при создании США). Кроме того, существуют совместные предметы ведения, во многих федерациях есть институт федерального принуждения и т.д.

Среди достоинств такого подхода отмечается понимание федерации как явления, имеющего политическое качество, а также тезис не только о разделённости органов управления, но и о целостности государственной власти, что позволяет осмыслить федеративное государство с новых позиций.

Имеются и иные подходы к определению сути федеративного государства. Многие считают, что его наиболее характерными чертами являются децентрализация и кооперативные отношения федерации и ее частей («кооперативный федерализм»). Ранее эти отношения видели в отношениях федерации и ее субъектов (как определенных форм государственности). Теперь их обычно распространяют и на отношения между субъектами, но в отличие от отношений первого рода не считают их политическими (договоры политического характера между субъектами конституции запрещают).

Многие ученые-юристы при определении федеративного государства более конкретны. Некоторые из них перечисляют дюжину определенных признаков или институтов, которые должны быть присущи государственному устройству, чтобы именовать его федерацией. До сих пор проблема не решена.

К общим признакам федерации относят:

1) территория государства состоит из территории субъектов;

2) верховная власть принадлежит федеральному правительству;

3) субъекты федерации могут иметь собственную Конституцию и правовую систему;

4) единое гражданство федерации и ее субъектов;

5) в структуре федерального парламента имеется палата представителей субъектов федерации;

6) внешние отношения осуществляют органы власти федерации.

 

II. Основные мотивы появления федеративных государств лежат в сфере истории, культуры, религии, этнической или лингвистической принадлежности, но в качестве причины могут выступать и чисто экономические потребности или же стремление к большей безопасности.

В момент создания США один из «отцов-основателей» нового государства Мэдисон писал: «Мы показали, что Союз – это наш оплот против иноземной опасности, учредитель мира в нашей собственной среде, охранитель нашей торговли и других общих интересов, единственная альтернатива военным учреждениям, подорвавшим свободы в Старом Свете, и действенное лекарство против болезни партийной розни, которая в прошлом принесла гибель народоправию в других странах, а в последнее время начала выказывать тревожные симптомы и у нас»[16]. Соединенные Штаты исходили из потребности укрепления демократических и республиканских начал, при этом в основу положили принцип «плавильного котла», т.е. все этносы и языки должны были исчезнуть в едином американском народе, а религия была жестко отделена от государства. Однако жизнь показала, что этнический аспект никуда не исчезает, если даже не учитывается в федеративном устройстве. Официальным языком США является английский, но с каждым годом возрастает, например, роль испанского особенно в южных штатах, где он стал фактически вторым языком.

Основание Швейцарского Союза относится к 1291 г., когда в борьбе с Габсбургами три кантона – Швиц, Ури и Унтервальден «для защиты себя совместными силами заключили между собой союзный договор, в котором обещали друг другу совместную помощь и постановили споры между собой разрешать мирным путем». Союзный договор 1291 г. был дополнен в 1315 г. положением о том, что «союзные кантоны не должны сноситься с чужими землями одни без ведома других». Затем к этим лесным кантонам присоединились новые и все они приняли название Швейцария. Для ведения общих дел кантоны образовали Конгресс уполномоченных кантонов. Первоначально компетенция Конгресса касалась главным образом дел внешней политики: войны, мира, заключения международных договоров, а также наблюдения за тем, чтобы споры между кантонами решались третейскими судами и чтобы одни кантоны не нарушали прав других. Но в последующие годы добавились полицейские функции, определение общих правил предотвращения заразных болезней, рыбной ловли и пр. В 1848 г. была принята конституция страны, которая превратила Швейцарию из конфедерации (союза государств) в федерацию (союзное государство), состоящее из 26 кантонов.

Швейцария, объединяя суверенные кантоны, исходила из принципа единства в многообразии, поддерживая и защищая этнические и религиозные потребности. Объединение кантонов в единое государство лучше обеспечивало защиту их суверенитета, а федеративная форма государства гарантировала культурное многообразие. В преамбуле Федерального Основного закона Швейцарии 1999 г. есть следующие строки: «Швейцарский народ и кантоны, понимая ответственность созидания..., желая жить в единстве, во взаимном уважении и при сохранении многообразия..., понимая, что свободен только тот, кто пользуется своей свободой, и что сила народа измеряется благополучием слабых», принимает конституцию. Швейцарская модель федерализма жестко привязана к этническому, религиозному и лингвистическому разнообразию страны. Поэтому там функционируют четыре государственных языка: немецкий, французский, итальянский и ретороманский, хотя доминируют немецкоязычные кантоны, а итальянский кантон всего лишь один.

Итак, США и Швейцария олицетворяют два разных принципа. США строит федерацию без учета этнических особенностей – штаты не несут национальной окраски, оставляя решение этнических, религиозных, культурных проблем меньшинств специальным структурам или законодательству. Швейцария в основу федерации кладет этническое и религиозное разнообразие, именно федеративная форма призвана решать культурные проблемы общества. Поэтому кантоны и коммуны (муниципалитеты) имеют этнический и религиозный признаки. Коммуна всегда немецкоязычная или франко-говорящая, итальянская или ретороманская, католическая или протестантская, но не бывает смешанной немецко-французской или католическо-протестантской. Коммуна и кантон, имея автономные источники финансирования, способны самостоятельно решать вопросы культуры и образования, не обращаясь к федеральному правительству.

Если какие-то общности проживают достаточно компактно, то их проблемы можно решить путем территориального федерализма. Однако если на одной территории проживают несколько этнических или религиозных групп с ярко выраженной политической волей, тогда дело осложняется и требует создания дополнительных структур. Так произошло в Бельгии, где столкнулись интересы фламандцев, франкофонов и немецко-говорящего населения. Там была создана модель «персонального федерализма», сочетающего территориальный и экстерриториальный принципы в виде сосуществования субъектов-территорий и субъектов-сообществ. Таким образом, Бельгия включает в качестве субъектов три сообщества: Французское, Фламандское и Германоязычное и три региона: Валлонский, Фламандский и Брюссельский.

Своеобразной была политическая ситуация в побежденной Германии. Союзники из антигитлеровской коалиции были озабочены возможностью восстановления тоталитарного режима. «В этой связи федеративный принцип воспринимался как многообещающая возможность предотвратить аккумулирование власти и злоупотребление ею»[17]. Разработанная система федерализма оказалась не только стабильной, но и содействовала становлению демократии, а также быстрому экономическому росту Германии.

Помимо вышеназванных способов, формирование федеративных государств также происходило путем завоеваний или покупки территорий. Так, к числу союзных территорий США, приобретенных вследствие военных действий, относились современные штаты Флорида, находившаяся во владении Испании до 1819 г., Калифорния, Колорадо, частично территории штатов Аризона, Нью-Мексико, Техас, перешедшие к США по договору с Мексиканскими Соединенными Штатами от 2 февраля 1848 г. К союзным владениям США, присоединенным путем покупки, относились Луизиана, Аляска, Алеутские и Виргинские острова, южная часть штатов Нью-Мексико и Аризона. Таким образом, в США появилось пятьдесят штатов.

Преимущества федеративных государств:

1. Федерация позволяет лучше учитывать особенности отдельных территорий, создает механизмы, отвечающие интересам этнических, религиозных или лингвистических общностей, порождает стимулы для более быстрого экономического развития субъектов. Федерализм позволяет избегать конфликтов, ведь основа этого типа государства – договорные отношения, а договор – это всегда компромисс, взаимопонимание, согласование интересов целого и частей.

Распад Югославии, СССР и Чехословакии, на первый взгляд, противоречит сказанному выше. Однако эти страны, не будучи демократическими, и не могли быть подлинными федерациями. Подлинно федеративное государство может быть создано только на основе демократического плюрализма и гражданского согласия, оно опирается как на групповые, так и на индивидуальные интересы, предоставляет реальную самостоятельность его субъектам. В переходных условиях России (от тоталитарного режима к демократии) федерализм выполняет функцию территориального каркаса демократии.

2. Современное государственное управление стало очень сложным и бюрократизированным. Информационные потоки растут и усложняются. Федеративная система, перераспределяя эти потоки между различными уровнями власти, позволяет оптимизировать процесс принятия решений. Местные власти могут быстрее, чем центр отреагировать на интересы своего населения и найти решение, которое будет гораздо более приемлемым для региона. Такой тип государственного устройства оказывается более рациональным и гибким. Это и более созидательная система, потому что имеющийся на местах опыт позволяет решать многие проблемы, которые не видны из центра.

III. Анализ особенностей федерализма требует рассмотрения вопроса о конфедерациях и конфедеративной форме государственного устройства. Это необходимо для того, чтобы проиллюстрировать возможность эволюции федерации в конфедерацию. Конфедерация как форма союза государств, сохраняющих суверенитет практически в полном объеме, сравнительно редко встречалась в истории. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г, Швеция и Норвегия до 1905 г., Соединенные Штаты Америки с 1781 по 1789 г., Швейцария в период с 1815 по 1848 г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мира и в XX столетии. Одной из них была Сенегамбия, объединившая в 1982 г. два государства – Гамбию и Сенегал – в конфедеративный союз. Но через несколько лет она распалась. Такая же судьба постигла в 1961 г. Объединенную Арабскую Республику – конфедерацию, созданную Египтом и Сирией в 1958 г.

Опыт истории конфедераций свидетельствует о том, что эта форма является переходной либо к полному распаду союза, либо к федеративной форме государственного устройства. Совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации, она, под воздействием тех или иных причин, зачастую теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Характерно то, что к федеративной форме устройства перешли только конфедерации с мононациональным составом населения (США, Швейцария, Германия), а многонациональные конфедерации (Австро-Венгрия, Швеция и Норвегия и ряд других) распались. При переходе к федеративной форме государственного устройства огромное значение приобретают экономические факторы. Фактически только они могут сбить волну центробежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое. Для конфедеративной формы государственного устройства характерны следующие черты:

1. Конфедерация образуется на основе соответствующих договоров. Договорной была и первая общенациональная конституция США – Статьи о Конфедерации 1781 г., для ратификации которой требовалось согласие всех американских штатов.

2. Субъекты конфедерации имеют право свободного выхода. В отличие от федераций, где попытка сецессии рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.

3. Суверенитет в конфедерации принадлежит государствам, входящим в ее состав. Никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации. Фактически суверенитет конфедераций не признается и международным правом, поскольку конфедерации лишены суверенной власти над своей территорией и населением. Международные договоры с конфедерациями носили ограниченный характер и заключались, главным образом, для решения вопросов войны и мира.

4. В предметы ведения конфедерации входит небольшой круг вопросов. Он включает вопросы войны и мира, внешней политики, формирования единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.

5. В конфедерациях образуются только те государственные органы, которые необходимы для осуществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, нет судебных органов. Ограничен круг органов исполнительной власти.

6. Парламент конфедерации формируется представительными органами ее субъектов, которые обязывают своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям и указаниям.

7. Постоянно действующие государственные органы конфедерации лишены властных полномочий. Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия: они адресованы не гражданам, а органам власти субъектов конфедерации.

8. Субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, то есть отказа в признании либо отказа в применении актов союзной власти.

9. Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов ее субъектов. Правом непосредственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов, конфедерация не обладает.

10.Субъекты конфедерации имеют право устанавливать таможенные и иные ограничения, препятствующие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.

11. Как правило, в конфедерациях отсутствует единая система денежного обращения.

12. Воинские формирования набираются субъектами конфедерации, причем нередко сохраняется двойное их подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектов.

13. В конфедерациях нет союзного гражданства.

Деятельность конфедерации носит исключительно целевой характер и является временной (5-7 лет). По замечанию Ф.В. Тарановского, «компетенция власти союза определяется целью, ради которой заключено межгосударственное союзное соглашение, обнимает собой дела, точно указанные в соглашении и представляет собой только специальную часть государственной компетенции, не распространяющуюся на все функции государственной власти. Властью союза связана только государственная власть входящих в союз государств. Поэтому власть союза не распространяется на население, входящих в союз государств и не становится к населению в непосредственное, правовое отношение». [18]

Идеи федерализма в истории политико-правовой мысли

 

1. Античные и средневековые представления о союзных государствах

2. Развитие идей федерализма в эпоху Просвещения

3. Теория федерализма и практика государственного строительства США

4. Сепаративные и унитарные теории федерализма

Литература

1. Конституции зарубежных государств. М., 1996.

2. Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.

3. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992.

4. Федералист. Политическое эссе. М., 1994.

5. Топтарева И.Б. Политико-правовые истоки учения о федерализме // Право и политика. 2001. № 9.

6. Ященко А. Международный федерализм. Идеи юридической организации человечества в политических учениях до к. 18 в. М., 1998.

 

I. Идея объединения народов и государств возникла еще в античности, а не исключено, что и раньше. Платон в диалоге «Критий» повествует о легендарном острове Атлантида, на котором был создан союз десяти независимых частей (государств), сочетавший в себе признаки и федерации, и конфедерации.

В Древнем Риме существовали так называемые федеративные общины (foederatae civitates), свобода которых обеспечивалась договором (foedus) и которые, находясь под властью Рима, пользовались известной самостоятельностью в отличие от податных общин, обладавших ограниченным самоуправлением.

Цицерон, развивая учение стоиков, приходил к выводу о необходимости союза человечества, распространяя его до мирового общения. Как юридический принцип, вытекающий из единого естественного права: если люди следуют единому закону, то они становятся гражданами единого града. Поэтому вселенную можно представить как единое государство богов и людей.

Римские политические мыслители, как и римские юристы, заложившие основы римского права, видели объединение стран и народов как единую юридическую организацию человечества, единую империю под эгидой Рима.

Средневековые представления о всемирной империи основывались на идеях Римской империи. Но если Римская империя была политической реальностью, то идея средневековой мировой империи так и осталась теоретической утопией, оказав влияние на формирование европейского менталитета, а также на весь последующий ход развития европейской, а затем и американской государственности.

На рубеже XV-XVI вв. в Западной Европе формировались капиталистические отношения, происходило первоначальное накопление капитала, а в политическом плане шел процесс оформления национальных государств, сопровождавшийся бесконечными войнами и конфликтами из-за государственных границ, разгулом насилия и жестокости. Особенно остро эта ситуация ощущалась в Италии, наследнице некогда богатой и мощной Римской империи, а к Х в. расчлененной на множество мелких, постоянно враждующих государств, которым к тому же постоянно угрожала внешняя опасность.

Это обстоятельство и побудило выдающегося политического мыслителя Н. Макиавелли (1469-1527) не только к разработке его доктрины, касающейся государственного устройства, роли государя и методов его руководства страной, но и к обоснованию необходимости объединения государств для создания более сильного и сплоченного союза, способного противостоять агрессии. Достоинства такого союза Макиавелли видел в возможности избегания войн и насилия, в способности сохранения и приумножения приобретенного.

Макиавелли не создал теории федерализма, но он размышлял над тем, каким путем можно объединить и сплотить отдельные близкие между собой страны. Расширение республики путем завоевания представлялось ему наименее приемлемым. Более удачным вариантом он считал приобретение союзников при сохранении за консолидирующим государством верховенства в союзе. Для своего отечества, Флоренции, Макиавелли считал наиболее предпочтительным путь соединения нескольких республик союзом, в котором все его составляющие единицы обладали бы равными правами. Расширение союза должно идти за счет добровольного присоединения к нему. Примером, достойным подражания, он считал ахейский и этолийский союзы государств в Древней Греции, а в современном ему мире – Швейцарию и Швабский союз.

Интересным является утверждение Макиавелли относительно характера объединяющихся государств. Он полагал, что государства, образующие федерацию, не должны быть разнохарактерными, не должны слишком далеко находиться территориально.

Макиавелли говорил и о недостатках федерации, среди которых он называл, например, общий для всех совещательный орган, который менее оперативен в принятии решений, нежели властный орган единого государства (города). Поэтому Макиавелли советовал не расширять состав федерации за пределы двенадцати-четырнадцати субъектов[19].

Большую роль в развитии идей федерализма сыграл протестантизм и особенно кальвинизм, которые выводили власть и государство из природы и воли отдельного человека[20]. Хотя все идеи Ж. Кальвина относились, естественно, к церковному устройству, в их основе лежал принцип демократической организации, общенародной выборности при образовании церковных учреждений. В дальнейшем эти взгляды укоренились в идее народного суверенитета, права на сопротивление народа тирании, они дали импульс последующим революционным и радикальным теориям. Но самое главное в том, что они подготовили общественное сознание к восприятию идей федерализма.

Последователем Кальвина был Иоганнес Альтузиус (1557-1638), сильное влияние на которого оказала доктрина договора Кальвина и Цвингли о том, что Бог передает право на управление не Королю и не Римскому папе, а народу Израиля. Согласно Альтузиусу, власть также принадлежит не Королю, а народу, который лишь наделяет его ограниченными полномочиями[21].

Альтузиус считается родоначальником теории социального федерализма. В своем наиболее известном сочинении «Politika Methodice Digesta et exemlis sacris et profanes illustrata» (1603-1614) он сконструировал такую политическую систему, которая пронизана социальными отношениями, основанными на согласии и социальной солидарности[22].

Немецкий историк права Отто Юлиус фон Гирке (1841-1921), посвятивший большую часть своего творчества анализу и толкованию учения Альтузиуса, обращает особое внимание на то, что для Альтузиуса субъектом политики является не индивид, а сообщество людей, поскольку он считал, что только народ может быть носителем всей полноты власти и всеобщей компетенции[23].

Государство характеризовалось как союз общностей, иерархически возвышающийся над меньшими по размерам общностями или союзами, связанными между собой прямо или косвенно особым соглашением.

Семья, профессиональный союз, община и провинция являются у него связующими элементами между индивидом и государством. Любой более обширный союз составляется из корпоративных единств более тесных союзов. Он обладает особой коллективной жизнью и собственной юридической сферой и высшему союзу подчиняется лишь настолько, насколько это необходимо для достижения его специфической цели. Государство отличается от составляющих его союзов своим исключительным суверенитетом; оно как высшая правовая сила наделяется новыми свойствами и функциями, но его право ограничено правами составляющих его союзов. В случае нарушения «той границы разрушается договор соединения, и каждый из членов снова приобретает полный суверенитет»[24].

Альтузиус пытался доказать, что дуализм между сословием и князем, проявляемый в управлении средневекового государства, можно снять при помощи конституционного регулирования, что, по его мнению, возможно лишь путем создания федераций.

В отличие от Гоббса, Альтузиус не отделял власть от церкви, но трактуется она как данная Богом. Король не обладает абсолютной властью, он лишь имеет ограниченные, регулируемые полномочия, которые можно в случае необходимости ограничить через право на сопротивление.

Будучи ограниченными, властные полномочия также делимы, следовательно, могут быть переданы местным властям, городу, области, и, наконец, Империи. Федеративное устройство представлялось Альтузиусу в виде ряда сообществ, складывающихся на следующих друг за другом уровнях. Образованный таким образом союз он называл общественно-политическим союзом (consociation politica)[25].

Альтузиус одним из первых исследователей природы федерализма обозначил проблему сохранения отдельных социально-экономических и культурно-религиозных сообществ (как сегментов общего образования) в пределах целостного государства. И именно поэтому его «Политику» называют первой современной теорией федерализма.

II. Дальнейший процесс развития федеральных отношений в мире происходит в результате ограничения абсолютной власти. В результате этого ограничения формируется государственный суверенитет со всеми его основными признаками: территориальной целостностью, верховенством государственной (центральной) власти, внешним признанием данного государства другими государствами, свидетельствующими о том, что государство обладает наивысшей и неограниченной властью по отношению ко всем субъектам, находящимся в пределах его границ.

Дж. Локк под федерализмом понимал сообщество людей, подданных государства, противопоставляя его остальной части человечества. Поэтому ущерб, нанесенный одному из членов сообщества (государства), по его мнению, следует считать ущербом всему народу, государству[26]. Эта мысль в последующем была развита А. Гамильтоном, который суть американского федерализма видел не в договоре между штатами и федерацией, а в договоре между гражданами государства.

Выдающуюся роль в развитии идей современного федерализма сыграл Шарль Монтескье. Современный федерализм – это реализация политологической модели, предложенной им в XVIII в. Он исходил из парадокса: настоящая демократия может быть реализована лишь в небольшом по размерам государстве, но такое образование легко становится добычей неприятеля. С другой стороны, большая Империя неуязвима для внешнего врага, но демократия внутри такой огромной структуры невозможна. Идея Монтескье состояла в том, чтобы синтезировать эти две формы власти, используя преимущества обеих; большое и сильное государство должно состоять из ряда локальных демократических республик, во многом автономных, но делегирующих центру права в области коллективной обороны, внешней политики, денежного обращения и т.д. Наблюдая природу человеческого общества, Монтескье пришел к выводу о неизбежности международной солидарности и о необходимости разделения властей. Последнее в политической науке, как правило, связывается с разделением власти между ее законодательной, исполнительной и судебной ветвями. Но оно значительно шире и вполне может быть распространено на отношения между федеральным центром и субъектами федерации, поскольку Монтескье видел в разделении властей принцип наиболее целесообразного и разумного государственного устройства.

Ш. Монтескье в первых трех главах IX книги «Духа законов» размышляет о сильных и слабых сторонах федеративных отношений. Федерацию он рассматривает как договор, основанный на доброй воле государств, заключающих его с целью создания более сильного государства, сознательно идя на утрату международно-правового статуса и права самостоятельного заключения международных договоров[27].

Федерация, по Монтескье, – идеальная форма государственного устройства. Монтескье видит преимущество федерации, прежде всего, в надежности и устойчивости, поскольку деструктивным силам здесь противостоят многочисленные центры сопротивления против разрушения как изнутри, так и извне. Монтескье считал, что федерации свойственна республиканская форма правления и что включение в состав федерации монархии может привести к ее разложению. Кроме того, он выступал противником такого устройства союзного государства, при котором каждый член союза вправе независимо выступать на международной арене и вступать в иные союзы, что равнозначно его негативному отношению к конфедерации[28].

Идеи Ш. Монтескье о федеративном устройстве, но уже в более широком плане, вплоть до создания всеобщей конфедерации цивилизованных народов, развивали Ж. Кондорсе, А. Тюрго и др. Казавшиеся в свое время социальными и политическими утопиями, они, спустя два века, обрели зримые черты в решениях Гаагского конгресса 1948 г, и в Маастрихтском договоре, подписанном в 1992 г. 12 государствами – членами Европейского сообщества, образовавшими Европейский Союз – межгосударственное объединение, сочетающее черты международной организации и федеративного государства.

III. Хотя идея объединения стран и народов возникла много веков назад, реально федерализм в современном его понимании как форма государственности насчитывает немногим более двух веков. Впервые потребность теоретического осмысления проблем федерализма с политических и правовых позиций применительно к конкретной политической ситуации возникла при образовании Соединенных Штатов Америки.

Потребность создания единого и сильного государства стимулировала «отцов-основателей» Соединенных Штатов на изучение, прежде всего, принципиальных вопросов, касающихся самой сущности федеративных отношений, полномочий федерального правительства и его взаимоотношений с правительствами штатов. Так появился знаменитый «Федералист», который представляет собой серию статей А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея, опубликованных под псевдонимом «Публий» в ряде ведущих американских газет в период, предшествующий принятию Конституции США 1787 г., ставший классическим документом мировой политико-правовой мысли. Авторы «Федералиста» сумели резко повернуть общественное мнение в сторону централизаторской концепции, на основе которой была разработана и принята американская Конституция 1787 г. Так утвердилась теория, согласно которой государственным суверенитетом обладала только федерация в целом.

Характерно, что, добившись известной стабильности федерации, штаты вновь поставили под сомнение монистическую теорию. В соответствии с их интересами была принята X поправка к Конституции Соединенных Штатов, которая гласит: «Полномочия, не предоставленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом»[29].

IV. Стержневым вопросом всех теорий федерализма изначально был вопрос о суверенитете. Он до сих пор остается одним из самых острых и спорных как с точки зрения теории, так и практики развития федеративных отношений. Его по-разному решали представители различных направлений: классической теории делимости суверенитета, сепаративных теорий суверенитета штатов; унитарных теорий суверенитета федерального государства; теории участия штатов в образовании федерального суверенитета; дуалистической федеративной теории.

Эти концепции, начиная с конца XVIII в., отражали борьбу двух тенденций в понимании суверенитета.

Государственную самостоятельность отдельных частей федерации он называл суверенитетом и им должны обладать как все субъекты федерации, так и сама федерация как единое государство.

Государственная власть – не сумма прав, а право в государстве. Политическая жизнь, практика федерализма довольно скоро показали слабость теории разделенного суверенитета, ибо в государстве может быть только один суверенитет. Несостоятельность теории разделенного суверенитета стала очевидной уже при решении вопроса об установлении высшей судебной инстанции.

На смену теории разделенного суверенитета пришла сепаративная теория. Ее сторонники признавали суверенитет либо только субъектов федерации, либо только федерации в целом. В первом случае мы имеем дело с конфедерацией. В первом случае мы имеем дело с конфедерацией. Дж. Кальхаун и М. Зейдель мыслили федерацию как союз независимых государств, скрепленный договором, который в дальнейшем может быть по желанию одной из сторон быть расторгнут. Подписание договора означает отказ государства от своих прав и своего верховенства в пользу нового союзного государства, а принятие конституции является юридическим закреплением этого отказа.

Федеративные государства, возникая на договорных началах, основывают свою дальнейшую деятельность на конституциях. В федеральных парламентах помимо палат, представляющих субъекты федерации, есть нижние палаты, принимающие законы и являющиеся представительством всего народа данного федеративного государства. Поэтому очень скоро федерации (стоит набрать силу) обнаруживают тенденцию к укреплению федерального центра.

Сепаративные теории в сущности являлись отрицанием федерализма, поскольку признавали только две крайности: унитарное государство (при полном подчинении провинций) либо конфедерация (если сохранялся суверенитет субъектов федерации).

Практическая несостоятельность рассматриваемых выше концепций привела в конце концов к признанию неделимости суверенитета и закреплению его за федеральным центром. Такое государственность целостная система с сильным федеральным центром и четким разграничением предметов ведения между ним и субъектами федерации, в таком государстве суверенитет принадлежит государству в целом, т.е. в лице федеральной власти всем составным частям государства, а следовательно, всему народу. Поэтому вся власть исходит от народа, и только народ вправе решать самые жизненно важные проблемы государственного устройства и политики государства.

Концепция, объясняющая такую природу федеративного государства, получила название унитарной теории. Она была впервые теоретически разработана и изложена П. Лабандом и Г.Еллинеком. Согласно этой теории все государственные объединения сводятся к двум категориям: либо союзы, основанные на международном договоре (конфедерация), либо это корпорации, носящие государственно-правовой характер (федерация).

Со стороны отдельных субъектов федерации, если они заявляют о своем исключительном положении в федерации с точки международного статуса. Юридическое основание межгосударственного объединения есть договор, который по желанию сторон может быть расторгнут. Юридическое основание федеративного государства как корпорации частного права есть конструкция, нарушение которой влечет необходимые санкции против нарушающего единство государства субъекта федерации. Власть федерации суверенна и распространяется на субъекты федерации.

Опыт истории показывает, что создавать какую-либо общую теорию федерализма или единую модель невозможно и не имеет смысла. Но поскольку идея федерации прочно овладела умами людей в XX в. и имеет тенденцию к еще более широкому развитию в следующем тысячелетии, возникает настоятельная необходимость суммировать все достижения и просчеты, которые имелись на ее пути. Эта огромная работа требует совместных научных исследований в масштабах всего мира и вряд ли стоит категорически отрицать кажущуюся нам сегодня утопической идею глобального федерализма, выдвинутую в Манифесте Вентотена еще в ходе Второй мировой войны (1941 г.). Углубляющиеся процессы европейской интеграции, которая много веков назад тоже возникла как утопия, уже поставили перед наукой множество проблем политического, экономического, юридического, социокультурного и иного порядка. Несомненно, что огромное значение будет иметь для человечества опыт Российской Федерации.