Федерализм в истории России

 

1. Периодизация государственного устройства России.

2. Период Древней Руси (X-XV вв.).

3. Период Московского государства (XV-XVII вв.).

4. Период Российской империи.

5. Советский период в становлении федеративных отношений.

6. Современный период развития федерализма.

Литература

1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Р. Федерализм в истории России. В 4-х т., М., 1993 – 1995 гг.

2. Григонис Э.П. Государственный механизм России: история и современность, СПб, 2004.

3. Исаев И.А. История государства и права России. – М., 1993.

4. История государства и права России / Под ред. Ю.П. Титова. - М., - 1997.

5. Краснов Ю.К. История Государства и права России. М., - 1997.

6. Костамаров Н.И. Русская история. В 3-х т. М., - 1998.

7. Солженицын А.И. Россия в обвале. М.: 1998.

8. Стешенко Л.А. Многонациональная Россия – государственно-правовое развитие X-XXI вв. – М., 2002.

 

1. Россия – государство со своими уникальными особенностями и опытом государственного устройства, с постоянными переходами от восточного пути развития к западному. В истории государственное устройство России представляет собой переплетение унитаризма и федерализма с большим опытом автономизации.

По поводу федерализма в истории России существуют две противоположные точки зрения. Первая из них представлена Н.И. Костомаровым, который считал, что «вся история Руси удельного уклада есть постепенное развитие единого начала, но вместе с тем и борьба его с началом самодержавия». А.И. Солженицын, наоборот, утверждает, что в течение веков никогда не возникало ни потребности, ни даже мысли о федеративном устройстве». В черырехтомнике Абдулатипов, Болотникова, Яров «Федерализм в истории России» обосновывают позицию, что процесс государственного строительства в России имеет признаки федерализма. Самобытность России, ее народов и территорий, необходимость единства этого многообразия определили особенности формирования российской государственности. Развитие российского федерализма невозможно осветить, не придерживаясь какой-либо строгой хронологии ее многовековой истории. Традиционная советская периодизация по социально-экономическим формациям здесь не подходит. И современные историки выделяют от 10 (И.А. Исаев) до 16 (Ю.К. Краснов) этапов истории российского государства и права. Однако для исследования российского федерализма необходима более краткая периодизация, которая отражала бы специфику коренных преобразований в форме государственного устройства России.

По мнению Э.П. Григониса, до становления Московского государства существовали отдельные древнерусские государства, объединившиеся в 9-12 вв. в некий конфедеративный союз под эгидой Киева. Феодальная раздробленность есть продолжение древнерусской государственности. Все конфедерации или превращаются или стремятся в федерализм. Поэтому закономерно первым этапом становления государственного механизма России считать период Древней Руси, включая и Киевскую Русь и феодальную раздробленность.

Период 15-17 вв. вошел в историю как период централизованного государства, которое еще называют Московским. По форме государственного устройства Россия была унитарным государством. Лишь в 1654 г. в составе России появляется первая национальная политическая автономия – Украина, но это уже было преддверие следующего этапа - Российской империи. Россия официально была провозглашена империей в 1721 г. Как отмечает А. Каппелер, «полной современной истории России как многонационального государства до сих пор не существует». На самом деле этот период начинается еще раньше – с начала петровских преобразований. В петербургский период до 1917 г. Россия является унитарным децентрализованным государством с автономными образованиями (Финляндия, Польша, Бухарский и Хивинский эмираты, Тува). Последующий советский период также характеризуется качественным своеобразием.

Таким образом, выделяют следующие этапы становления государственного устройства России:

1) Период Древней Руси (X-XV вв.);

2) Период Московского царства (XV-XVII вв.);

3) Период российской империи (XVIII в. до 1917 г.);

4) Советский период (1917-1993 гг.);

5) Современный период (с 1993 г.)

 

2. Образование Древнерусского государства было прочно связано с объединительными процессами на землях восточнославянских племен. Абдулатипов, Болтенкова и Яров считают, что «начало формирования российской государственности относится к IX в., когда объединились Киев, Новгород, Смоленское, Полоцко-Черниговское, Туро-Финское и другие княжества. По мнению И.А. Исаева, процесс объединения шел более сложным образом. Еще в IX в. на территории восточных славян, было образовано 14 племенных союзов, возникших как военное объединение. В дальнейшем эти союзы объединились в три крупных политических центра – южный союз (Куяба) во главе с Киевом, северный союз (Славия) – Новгород – юго-восточный союз – Артания – Рязань. Эти союзы Исаев называет протогосударствами. В 882 г. 2 крупных политических союза – Киевский и Новгородский объединились под властью Киева. С этого времени и сложилось Древнерусское государство. Процесс объединения продолжался и в более позднее время. Объединение всех восточнославянских земель в одно государство стало основной задачей первых киевских князей, которые постепенно стали называться Великими.

В состав Киевской Руси вошли не только восточнославянские земли, но и территории, заселенные финскими племенами. Поэтому с древних времен наше государство не было мононациональным, что наложило отпечаток на дальнейшее развитие форм государственного устройства в России. Своеобразием древнерусской государственности стало то обстоятельство, что постепенно все княжества, входящие в Киевскую Русь, стали возглавлять потомки киевских князей из династии Рюриковичей. Уже Великий Владимир ликвидировал термин светлых князей, не принадлежавших роду Рюриковичей и раздал их земли своим сыновьям. Общие совместные дела, касающиеся всех княжеств, вопросы их взаимоотношения между собой решались на княжеских судах. Однако они собирались редко и их решения не имели обязательной силы. Более того, решения судов часто только укрепляли независимость отдельных княжеств. Так, Любечский суд князей 1097 года закрепил принцип «отчины», по которому за князьями закреплялись земли, которыми владели их отцы.

Центробежные традиции складываются и в самих княжествах, которые в свою очередь делятся на уделы (удельные княжества). Этот процесс приводит к распаду Киевской Руси. Время феодализма в свою очередь приводит к потере политической самостоятельности большинством земель. Часть из них оказывается под татаро-монгольским игом, другая входит в состав Великого княжества Литовского и в дальнейшем в польско-литовское государство. Политически независимыми остаются Новгород и отделившийся от него в 1348 г. Псков. Новгородские земли занимали огромную территорию: в нее входил весь Север Великой Русской равнины до Северного Ледовитого океана. На востоке земли Новгорода простирались в Зауралье. Сам город Новгород состоял из пяти концов, и соответственно этому, вся новгородская земля разделялась на 5 областей (пятин). С юридической точки зрения, Новгородское государство следует считать унитарным децентрализованным государством с автономным образованием. Эта автономия была законодательной: в каждом городе Новгородской земли было свое народное собрание. В эти города назначались посадники.

По поводу государственного устройства Киевской Руси существуют различные мнения: так, И.А. Исаев называет Древнерусское государство своеобразной федерацией племен, т.е. это был союз не государств, а племен. Ю.К. Краснов полагает, что киевская Русь не была сильно централизованным государством, политическая федерация княжеств еще не сложилась. Э.П. Григонис же считает, что союз русских княжеств носит не федеративный, а конфедеративный характер и Киевская Русь – это не союзное государство, а союз государств.

М.В. Глигич-Золотарева выделяет признаки древнерусского протофедерализма, в описаниях древнерусского протофедеративного государства ясно видны зародыши современных федеративных институтов.

1. Фикскация союзного характера государства в высшем акте договорного характера – ряде. Впоследствии объединение земель русскими князьями осуществлялось также путем «примучивания» племени обложения их данью и оброком. Размер и порядок взимания дани оформлялись уставами. Обращает на себя внимание тот факт, что ряд изначально заключался не между отдельными славянскими городами и племенными союзами, а между ними и князем. Данная традиция сохранилась вплоть до наших дней – взять хотя бы Федеративный договор 1992 г., где субъекты Федерации договаривались с самой Федерацией, а не друг с другом, как это должно быть в процессе создания Федеративного государства «снизу».

2. Значительная степень самостоятельности теорий, наличие в ряде положений об их исключительном ведении. В древнерусском протофедерализме данный институт имел следующую конфигурацию: Каждый со своим родом жил особо, на своем месте, каждый владел особо своим родом». В вечевом ведении просматривается даже некоторое подобие конкурирующей кмпетенции (городские вечевые собрания рассматривали внешнеполитические и военные вопросы только в отсутствие князя либо его представителя).

3. Финансовый и налоговый протофедерализм. Экономической базой союзных отношений была дань.

4. Наличие органа власти, представляющего территории, его участие в выработке норм права, обязательное рассмотрение им вопросов войны и мира. На Руси испокон веков существовал дружинный совет (совет знати), состоящий из удельных князей и бояр, который принимал важные общегосударственные решения. По свидетельству Ибн-Фадлана, он состоял примерно из 400 человек. Византийский историк Лев Диакон, описывая данный орган во время русско-византийской войны 971 г., употребляет латинизированный термин «комент».[30]

III. С образованием Московского государства в XIV-XV вв. начинается качественно новый этап в политико-правовой истории России. В этот период государственное устройство России характеризуется постоянно усиливающимися тенденциями к централизации. Присоединяемые к Москве ранее независимые княжества постепенно утрачивают всякую политическую самостоятельность и стремятся превращаются в обыкновенные административно-территориальные единицы унитарного государства. Процесс этот сопровождался становлением абсолютизма, единовластной формы правления. В этот же период Россия переходит в многонациональное государство. Начало этому процессу положило присоединение к Московским землям Великого Новгорода, на северных территориях которого в будущем сложились такие субъекты РФ как республика Карелия, Коми, Ненецкий автономный округ. В это время народы Европейского Севера находились еще на догосударственной стадии развития. Иначе сложилась ситуация на востоке, где уже существовали государства – Казанское, Астраханское и Сибирское. Во 2-й половине XVI в. началась широкая экспансия на восток, ведущее свое начало со взятия Иваном IV Казани в 1552 г., Астрахани в 1556 г., (присоединение Башкирии – 1557 г.). На вновь приобретенных территориях европейской части России в будущем будут сформированы такие республики как Башкортостан, Татарстан, Удмуртия, Калмыкия, Чувашия, Мордовия, Марий Эл. В Сибири и на Дальнем Востоке впоследствии сложились республики Алтай, Хакасия, Якутия, Бурятия, почти все автономные округа. Присоединялись земли в состав Московского государства без всякого предоставления автономии. Россия оставалась унитарным, централизованным государством. Лишь к концу существования Московского государства в 1654 г. складывается одна автономия в составе России. В том году представительный орган Украины – Переяславская Рада – обращается к России с просьбой о вхождении Украины в состав России. Это просьба была удовлетворена русским Земельным Собором. Между Россией и Украиной был заключен договор – Мартовские статьи, который предусматривал автономию для Украины. По этому договору Украина была разделена на 3 части – Левобережную Украину, Слободскую Украину, Запорожскую Сечь. Высшими органами власти Украины были Войсковая и Генеральская Рада (вместе Рада генеральной старшины). Исполнительную и судебную власть сосредоточил в своих руках гетман – выборное высшее должностное лицо. Контроль за деятольностью украинских властей осуществлял специально для этих целей созданный Малороссийский приказ. На Украине была сохранена собственная правовая система, основная на нормах Литовского статуса и Магдебургского права, действовали правила Литовского судопроизводства. Автономии Украины сохранялись до 1755 г., когда на нее было распространено общеимперское губернское деление. Собственная правовая система на Украине просуществовала до 1783 г.

IV. В период Империи Россия продолжает расширяться во все стороны света. На востоке ее территория доходит до Курильских островов; на юге – до границ с Турцией, Персией, Афганистаном, Китаем; на западе – до Балтийского моря и немецких земель. Россия становится крупнейшим в мире государством по занимаемой территории. Новые территории присоединяются к России различным путем. В результате почти 100-летнего завоевания во 2-й пол. XIX в. в состав России входит Северный Кавказ, территория современных республик Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня. Многие территориальные приобретения становятся возможными в результате войн с иностранными государствами. В результате войн со Швецией в состав России вошла Эстляндия и Лифляндия (часть современной Латвии) в 1721 г., Финляндия в 1809 г. Страны Закавказья – Армения, Азербайджан, Грузия присоединены к России в результате многочисленных русско-иранских и русско-турецких войн 1-й пол. XIX в. Многие территории были приобретены в силу международно-правовых актов. В результате трех разделов Польши совместно с Пруссией и Австрией (1772, 1793, 1795 гг.) в состав России были включены Белоруссия, Литва, Западная Украина, Курляндия (часть современной Латвии). По решению Венского конгресса 1815 г. после разгрома наполеоновской Франции к России отходит большая часть этнической Польши. По Бухарестскому договору в 1812 г. в Россию вошла Бессарабия. Во 2-й пол. XIX в. происходит колонизация Казахстана и Средней Азии. Распространенным становится протекторат России над небольшими странами. В 1711 г., еще до образования Российской империи, оформляется протекторат над Молдавией. В 1868 г. устанавливается протекторат над Бухарским и Хивинским Ханствами. Последним протекторатом Российской империи стала в 1914 г. Тува.

Входившие в состав России новые земли, территории и народы были очень разными по политическому, правовому, экономическому развитию. Исходя из социально-экономического развития присоединенных территорий, строилось и управление ими Российской империей. Западные национальные окраины, как наиболее развитые, пользовались значительной долей самостоятельности. Восточные и южные национальные окраины имели обычное или даже военное управление (Кавказ, Средняя Азия). В оценках степени самостоятельности западных национальных окраин Российской империи в юридической науке пока еще нет единого мнения.

Дореволюционный государствовед А.Э. Нольде (Очерки русского государственной права. Спб., 1891.) считал, что в XIX в. вся полоса западных пограничных областей России от Бессарабии до Финляндии состояла из автономных образований. В советское время Российская империя рассматривалась как «тюрьма народов», поэтому она считалась жестко централизованным государством. В наше время такие исследователи как Краснов Ю.К., Четвераков Г.Н. полагают, что присоединение многочисленных народов к России сопровождалось часто тем, что их территории сохраняли особый правовой режим, даже порой элементы государственности. Э.П. Григонис отмечает, что исторические факты свидетельствуют о том, что правовое положение некоторых из автономных образований были более самостоятельным, чем статус будущих советских республик, официально считавшихся суверенными государствами.

Так, Финляндия под наименованием Великого княжества Финляндского действительно обладала автономией в составе России. Она имела собственную законодательную власть – Сейм. Российский Император, обладавший всей полнотой законодательной власти, лишался ее на данной территории. Для Великого княжества Финляндского Император России юридически был лишь главой исполнительной власти. К тому же и исполнительная власть принадлежала ему не полностью. В 1809 г. был образован собственный исполнительный орган власти Великого княжества Финляндского – Правительствующий сенат, избираемый Сеймом. Председателем Сената был генерал-губернатор, назначаемый императором. Роль Российского Императора, одновременно являющегося Великим князем Финляндским, сводилась к утверждению законов, принятых Сеймом. Он представлял Финляндию во внешних отношениях. Сама форма правления в Финляндии напоминала парламентскую монархию, а ее правовой статус в составе России приближался к статусу доминиона, подобно доминиону Великобритании. Финляндия имела собственную Конституцию, утвержденную Александром I в 1809 г. В Великом княжестве Финляндском действовал собственная судебная система, не замыкающаяся на всероссийскую. Подобным статусом обладала и Польша. Присоединенная к России в 1815 г., большая часть этнической Польши стала именоваться Царством Польским. В том же 1815 г. Польша получила октоированную Александром I Конституцию. Подобно Великому Княжеству Финляндскому в Польше действовал законодательный Сейм. Император России одновременно являлся Королем Польским. Для управления Польшей Император назначал своего наместника. При наместнике действовал Государственный Совет и Административный Совет, состоящий из министров-поляков. Подобно Великому Княжеству Финляндскому Польша имела свою внутреннюю судебную систему и даже собственную армию. Царские власти с присоединением Финляндии и Польши и предоставлении им автономии задумывались и над возможностью федерального устройства России в будущем. Об этом свидетельствует разработка в 1812-1824 гг. в канцелярии Н. Новосильцева проекта Государственной уставной грамоты Российской империи. По этому проекту Россия должна быть разделена на 12 больших областей – наместничеств. В каждое из которых включены несколько губерний. В наместничествах предусматривалось создание законодательных сеймов и «правительственных» советов. О том, что в намерения Александра I входило превратить Россию в федеративное государство писалось в дореволюционной литературе и современными авторами (Скрипнев Е.А., Четвертаков А.М., Э.П. Григонис). Однако, несмотря на предоставленную автономию Польше, поляки вели ожесточенную борьбу за полную независимость. Ряд крупных жестоких польских восстаний также жестоко были подавлены.

Для управления Бессарабией в 1813 г. были приняты «Правила временного управления Бессарабской областью». Управление осуществлялось Верховным Советом во главе с наместником, назначаемым императором. В этот Совет входили представители местного боярства. Законодательного органа власти в Бессарабии не было. Поэтому в отличие от Великого княжества Финляндского и Польши это была не политическая, а административная автономия. Остальные западные национальные районы автономии в истинном ее понимании не имели, но в то же время они обладали определенной степенью самостоятельности в правовой и судебной сферах. Прибалтика, Украина, Белоруссия имели собственную, исторически сложившуюся систему права, особое сословное законодательство, местную судебную систему. В 1822 г. был принят «Устав об управлении инородцами», где было подчеркнуто, что управлять инородцами нужно строгой осмотрительностью в местном применении и сообразуясь притом с обычаями разных племен. Оседлые народы во многом приравнивались к русскому населению. Для кочевых и бродячих народов сохранялись традиционные родовые организации и управление.

В восточных национальных окраинах России было несколько территорий, имевших статус протектората. Под протекторатом в теории государства и права и международном публичном праве понимается международный договор, по которому одно государство обязывается оказывать помощь другому, более слабому государству. Более сильное государство осуществляет его представительство во внешних делах, обеспечивает вооруженную защиту, а иногда оказывает экономическую и культурную помощь. В своих же внутренних делах государства, имевшие статус протектората, остаются самостоятельными. В 1868 г. Россией был установлен протекторат над Бухарским и Хивинским ханствами в Средней Азии. Правители этих государств признавались вассалами российского царя. В своих внутренних делах они были полновластными монархами, но не имели права внешних отношений.

Последним территориальным приобретением России была Тува. В XIX в. и нач. ХХ в. Тува находилась под влиянием Китая. После ряда дипломатических ходов в 1914 г. Россия объявила о протекторате над Тувой. В отличие от Бухарского и Хивинского ханств Тува имела большую самостоятельность и фактически вошла в состав империи на правах автономного образования. Тува под названием Уранхайского края была включена в состав Енисейской губернией. Краем управлял комиссар, подчиненный енисейскому губернатору. Сохранялось прежнее деление Тувы на суманы, арбаны. Начальники этих административных единиц назначались и смещались комиссаром из представителей тувинской знати. Они пользовались значительной самостоятельностью при решении местных дел, но были лишены права решать внешнеполитические вопросы.

После крушения империи бывшие политические автономии Финляндия и Польша стали независимыми. На территории Бухарского и Хивинского ханств образовались полунезависимые государства – Бухарская и Хорезмская народные советские республики, которые были упразднены в 1924 г. в результате так называемого национального размежевания в Средней Азии. Их территории вошли в состав Узбекской и Туркменской ССР. В июне 1918 г. решением съезда тувинского народа. Тува вышла из состава России. Только в 1944 г. Тува под названием Тувинской народной республики на правах автономной области вновь вошла в Россию. В 1961 г. Тува получила статус автономной республики. Ныне Тува одна из 21 российской республики.

Вне пределов автономных образований и протекторатов территория Российской империи была разделена на административно-территориальные единицы – области и губернии, которые управлялись централизованно. Наличие автономных образований свидетельствует о значительной децентрализации государственной власти, которая усилилась, и наличием в России земского и городского самоуправления. Российская империя по форме государственного устройства являлась унитарным государством с автономными областями. Разделение властей по вертикали в Российской империи стало реализовываться раньше, чем разделение по горизонтали. Можно сказать, что форма государственного устройства Российской империи как бы «перегнала» форму ее правления.

Краткий период временного правительства характеризуется самопровозглашением автономии не только в национальных окраинах, но и в чисто русских областях. Официально административная автономия была предоставлена Туркестану, Закавказью. С октября 1917 г. начинается качественно новый советский этап развития форм государственного устройства в России.

V. Марксистско-ленинская идеология изначально крайне отрицательно относилась к федеративному устройству. Однако не учесть многонациональный характер территорий, оставшийся от Российской империи, пришедшие к власти большевики не могли. На форму государственного устройства советского государства в немалой степени повлиял и рост национального самосознания на окраинах России. Несмотря на официальное название, вновь образованного государства – Российская Советская Социалистическая Федеративная Республика – формой государственного устройства Россия стало централизованное государство с автономными образованиями.

Вновь вопрос о форме государственного устройства встал в 1922 г. В результате внутрипартийной дискуссии по предложению В.И. Ленина был образован Союз ССР. Его образованию предшествовали решения высших партийных органов, что доказывает фактическое единовластие коммунистической партии в Советском государстве. 30 декабря 1922 г. на I Всесоюзном съезде Советов Союз ССР был юридически создан. Съездом был утвержден Договор об образовании СССР и Декларация об образовании СССР, которые вошли составной частью в Конституцию 1922 г. Образованию СССР предшествовали конфедеративные союзы РСФСР с Украиной, Белоруссией, республиками Закавказья и некоторыми другими государственными образованиями на территории Российской империи. Конфедеративные отношения между советскими республиками были оформлены разнообразными двухсторонними и многосторонними соглашениями. Например, в 1920 г. был заключен договор Азербайджана и России о военно-экономическом союзе. В 1921 г. заключается «Союзный рабоче-крестьянский договор» между РСФСР и Украинской СССР. По этому договору создавались объединенные комиссариаты военных и морских дел, внешней торговли, финансов труда. Аналогичные договоры в 1921 г. были заключены между РСФСР и Белорусской, Грузинской, Армянской ССР. 22 февраля 1922 г. по специальному соглашению полномочные представители от Азербайджанской, Армянской, Белорусской, Бухарской, Грузинской, Дальневосточной республик, Украины и Хорезма передали РСФСР представительство советских республик на общеевропейской экономической конференции. Единого договора об образовании конфедерации не было, что вовсе не отрицало конфедеративных отношений между отдельными советскими республиками.

По способу образования СССР был договорной федерацией. Однако, фактически Договор об образовании СССР касался только первых республик, подписавших его – РСФСР, Украины, Белоруссии, Закавказской Федерации, впоследствии распавшейся на три республики: Азербайджан, Армения, Грузия. Следующими союзными республиками стали Узбекская и Туркменская ССР. В правовых актах о вхождении в СССР этих республик, а также образованных затем и Казахской, Таджикской, Киргизской ССР оговаривалось положение о распространении на них Союзного Договора 1922 г.

В Конституции СССР 1936 г. упоминания о договоре уже не было, хотя в тексте ее СССР определен как союзное государство, образованное на основе добровольного объединения. Поэтому все новые республики, образованные после 1936 г. (Молдавия, Литва, Латвия, Эстония, Карело-Финская ССР) уже никакого отношения к договору 1922 г. не имели. В этой связи с юридической точки зрения представляется вполне правомерным расторжение союзного договора в декабре 1991 г. единственными учредителями СССР: Россия, Украина и Белоруссия, учитывая, что 4 учредитель – Закавказская Федерация прекратила свое существование.

По принципам образования СССР представлял собой ярко выраженную национальную федерацию. Каждая союзная республика была названа по наименованию «титульной нации», хотя в некоторых из них коренное население не составляло даже абсолютного большинства. В марксистско-ленинском государствоведении федерация рассматривалась как способ решения национальных вопросов. Распад Советского Союза, равно как и распад иных национальных федераций социалистического типа – Чехословакия, Югославия подтверждает тезис о недолговечности национальных федераций. Юридически Советский Союз был симметричной федерацией. Формально все союзные республики были абсолютно равны как между собой, так и в отношениях с союзным центром.

Сущность федерации определяется степенью децентрализации государства, разделением властей по вертикали. «Централизованные» федерации, например, Индия, федерациями в полном смысле не являются, некоторые исследователи называют их квазифедерациями СССР, исходя из положений всех советских Конституций, был именно такой федерацией. Об этом свидетельствуют нормы Конституций, предоставляющие право центральным органам власти приостанавливать и отменять республиканские решения (Ст. 20, 36 Конституции 1922 г., ст. 49, 69 Конституции 1936 г., ст. 121, 134 Конституции 1977 г.). Фактически и законодательство союзных республик было под контролем союзных властей. Законы, издаваемые республиканскими органами, были всегда однотипными и различались лишь в мелочах. Все органы государственной власти на всей территории СССР выполняли партийные директивы, в том числе и в сфере законодательства. «Централизованная» федерация в Союзе ССР сочеталась с конституционными нормами о суверенитете союзных республик и о праве свободного выхода из состава Союза (сецессис). Это позволяет многим авторам, в том числе Кисилеву, Атаманчуку утверждать о конфедеративной природе СССР. Действительно, во всех советских Конституциях непременно указывалось на суверенитет союзных республик. При этом Конституции 1924 и 1936 гг. подчеркивают, что суверенитет союзных республик ограничен в пределах ведения Союза ССР (ст. 3 Конституции 1924 г., ст. 15 Конституции 1936 г. Ст. 76 Конституции 1977 г.) Фактически суверенитетом в Советском государстве обладал только сам Союз в лице его высших органов. Право свободного выхода союзной республики из состава Советского Союза, было также закреплено во всех советских Конституциях. [– Урбшис – последний министр иностранных дел Литвы на приеме 1940 г., когда Литве передали Вильнюс, поднял вопрос выхода республик из состава Союза, на что Сталин ответил: «Да, если они пожелают, могут, но в каждой из них на то и есть коммунистическая партия, чтобы они этого не пожелали!»] Когда в эпоху перестройки прибалтийские республики изъявили о выходе из состава Союза, оказалось, что в советском законодательстве отсутствуют какие-либо механизмы осуществления сецессии республиками. Перед распадом СССР в спешном порядке был принят соответствующий закон о выходе из его состава, однако центробежные процессы было уже не остановить.

Таким образом, юридически Советский Союз был договорной симметричной федерацией, основанной по национальному принципу. Фактически Советский Союз был жестко централизованным унитарным государством. Однако, если Союз ССР был федеративным государством хотя бы юридически, то этого нельзя сказать о РСФСР, входящей в его состав. Это было своего рода уникальное государство, не знающее аналогов в мировой практике – своеобразная «федерация в федерации». РСФСР и фактически и юридически была унитарным государством с автономными образованиями (автономные республики, автономные области, автономные округи). Остальная часть территории была представлена обыкновенными административно-территориальными единицами. Национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР легло в основу федеративного строя РФ. Вновь образованное после октября 1917 г. государство РСФСР – уже по своему названию было задумано как федеративное. Причем первоначально федерация в России стала складываться как договорная. 23 марта 1919 г. было заключено «Соглашение центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской автономной Башкирии». Однако договорной процесс образования новой федерации на этом и остановился. К тому же первая российская автономия – Туркменская АССР – была образована в 1918 г. центральными органами власти. В дальнейшем был выбран путь не федерализации, а автономизации отдельных частей России. Поэтому официальное название государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика (РСФСР) не вполне соответствовало реальному положению дел. Процесс образования автономий в РСФСР кратко выглядит следующим образом. Первой автономией в 1918 г. стала Туркменская Автономная Советская Социалистическая Республика. В настоящее время на этой территории находятся независимые государства Средней Азии – Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан. В 1919 г. были образованы Башкирская АССР, в 1920 г. Татарская АССР, а также Киргизская (Казахская) АССР (ныне независимое государство Казахстан) и Крымская АССР – ныне автономная республика в составе независимой Украины. В 1921 г. Дагестанская АССР, а также Горская республика (современные Адыгея, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия и Чечня). В 1922 г. образовалась Якутская АССР. Кроме автономных республик образовывались и так называемые трудовые коммуны – трудовая коммуна немцев Поволжья (1918 г.) и Карельская трудовая коммуна (1920 г.). Первая была упразднена в 1941 г. и более не восстанавливалась. Карелия в 1940 г. была преобразована в Карело-Финскую АССР. В 1956 г. она вновь вошла в состав РСФСР в качестве АССР. В 1920 г. образуется еще одна форма автономии – автономная область – тогда же были образованы Чувашская, Калмыцкая, Марийская автономная область Вотякского народа, и Удмуртия. Впоследствии они были превращены в АССР. В 1921 г. были образованы автономные области – Коми и Ойротская, Горно-Алтайская. Была образована и Еврейская Автономная область – ныне единственный субъект РФ, сохранивший наименование автономная область.

В 1921 г. из состава РСФСР вышел обширный Дальневосточный регион от Байкала до Тихого океана, где образуется самостоятельное государство Дальневосточная Республика, в составе которой была Бурято-Монгольская автономная область. В 1922 г. Дальневосточная Республика объединилась с РСФСР, а в 1923 г. была создана Бурято-Монгольская АССР.

В 1921-1924 гг. происходит постепенное расформирование Горской АССР на Северном Кавказе. В 1944 г. в состав РСФСР вошла на правах автономной области Тувинская республика, преобразованная в 1961 г. в АССР.

В 1925 г. появляется еще одна форма автономии народов Севера – национальный округ (после принятия Конституции 1977 г. – Автономный округ). Создаются 10 таких округов (Агинский, Бурятский, Коми-Пермяцкий, Корякский, Ненецкий, Таймыр, Усть-Ордынский, Бурятский, Ханты-мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий). Особенностью автономных округов и автономных областей в составе РСФСР стало то, что они входили в состав соответствующих краев или областей РСФСР.

Вся остальная территория РСФСР состояла из краев и областей, являвшимися обычными административно-территориальными единицами. К моменту принятия Конституции РФ в 1993 г. было 6 краев, 43 области, 2 города федерального значения, 16 АССР, 5 автономных областей, 10 автономных округов.

Процессы преобразования государственного устройства начались в 1990 г.

В течение 1990-1991 гг. все АССР провозгласили свой суверенитет. В 1991 г. из названия АССР было исключено слово «автономия» и они стали именоваться республиками в составе России. В этом же году правовой статус автономных областей был увеличен до статуса республики за исключением Еврейской автономной области. Все автономные области, в том числе и Еврейская, вышли из состава соответствующих краев и стали входить в РФ непосредственно. Многие республики изменили свое название. Другие республики стали использовать двойное название на русском национальном языке (Саха) Якутия, Хальмг – Танг - Калмыкия, Чаваш - Чувашия. Некоторые области изменили свои названия в связи с возвращением исторических наименований их областных центров – Горьковская область, Нижегородская, Калинско-Тверьская, Куйбышев – Самарская.

31 марта 1992 г. в Москве было подписано три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти суверенных республик в составе РФ (договор); между федеральными органами государственной власти автономной области и автономных округов (три договора) между федеральными органами государственной власти и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга. Федеральный договор не подписали Республика Татарстан и Чечено-Ингушская Республика. Тексты всех трех договоров были включены в Конституцию 1978 г. в качестве ее составной части. Эти договоры придали статус субъектов федерации не только республикам, как ранее, но и краям, областям, городам федерального значения, автономным областям, автономным округам

Подписание федерального договора в 1992 г. дало основание некоторым авторам считать современную Россию договорной или конституционно-договорной федерацией. В конституционном праве зарубежных стран признается объединение ранее независимых государств единое целое, а конституционной, разделение унитарного государства на составные части, имеющие статус субъекта федерации. Договорно-конституционная федерация характеризуется тем, что часть субъектов федерации добровольно объединились в союзное государство на основе договора, а другая часть присоединилась другим путем. Поэтому Россия не может быть признана конституционно-договорной федерацией, так как федеративный договор подписан 31 марта 1992 г. вовсе не учредил новое федеральное государство, а лишь разграничил предметы ведения и полномочия между органами власти федерации и ее субъектов в рамках уже существующего государства. Федеративное устройство России впервые в ее многовековой истории было установлено только Конституцией 1993 г. на основе уже существующего национально-территориального и административно-территориального деления фактически унитарного государства – РСФСР. То есть РФ формировалось по принципу «сверху вниз», что характерно для конституционной федерацией.

Некоторые авторы, такие как И. Умнова, считают Россию договорно-конституционной федерацией, понимая при этом Федеративное государство, учрежденное договором и Конституцией, с приоритетом договора. Однако конституционно-договорная федерация характеризуется тем, что разграничение предметов ведения и полномочий между федерациями и ее субъектами.

Современный период развития федерализма в России включает в себя три этапа:

Первый этап, до середины 90-х гг. ХХ в., характеризовался регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли местных органов государственной власти в управлении подведомственной территорией. Баланс сил в отношении «Центр - регионы» постепенно сдвигался в пользу регионов.

В 1990 г. подписанием декларации о суверенитете РСФСР было положено начало самопровозглашению государственных суверенитетов автономными республиками. В самостоятельные административно-территориальные единицы выделились почти все бывшие автономные области.

В 1992 г. Федеративный договор не подписали Татарстан и Чечня, провозгласив себя независимыми государствами. Субъекты Федерации взяли столько суверенитета, сколько смогли. Например, Тува закрепила за собой право объявления военного положения, принятия решений по вопросам войны и мира; Башкортостан, Якутия, Тува приняли республиканские законы о воинской службе; Бурятия, Коми, Тува, Башкортостан, Калмыкия, Карелия, Северная Осетия, Ингушетия утвердили порядок введения чрезвычайного положения на своей территории; Дагестан, Татарстан, Башкортостан, Тува, Ингушетия, Коми, Свердловская и Новгородская области и др. взяли на себя вопросы регулирования внешней политики и международных договоров. Кроме этого, в конституциях ряда национальных республик было записано право выхода из состава РФ, верховенство республиканских конституций над Конституцией РФ.

Согласно Конституции России, все шесть типов субъектов федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа имеют равные права, но реально каждый из субъектов Федерации выстроил собственную модель взаимоотношений с центром и закрепил ее двусторонними договорами, стремясь зафиксировать как можно большую передачу полномочий. В результате разноуровневость Федерации возросла, позиции центра ослабли, отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции в правовом, экономическом, информационном пространстве страны.

В 1993-1994 гг. была проведена радикальная реформа межбюджетных отношений. Впервые в российской практике были установлены единые (за исключением Татарстана, Башкортостана и Якутии) нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого трансферты стали распределяться на основе единой формулы, В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля регионов удвоилась, превысив к середине 90-х гг. 50%, финансовая база региональной власти окреп)

Второй этап, с 1996 по 1999 гг., характеризуется дальнейшим укреплением политической и экономической власти региональных элит, расцветом сепаратизма и возникновением реальной угрозы территориальной целостности российского государства.

В 1996 г. были проведены выборы губернаторов, и регионы в лице губернаторов получили значительную независимость от центра. Одновременно на местах возникла гипертрофированная исполнительная власть с единоличным лидером во главе. Усилились позиции межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Восемь глав региональных ассоциаций вошли в Президиум правительства РФ.

В бюджетно-финансовой сфере баланс сил между Центром и регионами в основном сохранялся. Однако в 1996 г. взяла вверх тенденция к индивидуальным согласованиям размера трансфертов. Поэтому в 1998 г. правительством России была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений на 1999-2001 гг.

Попытки Москвы сократить налоговую базу регионов, уменьшить прямые трансферты в 1998 г. не увенчались успехом. Вместе с тем, имело место необоснованное изъятие доходов региональных бюджетов за счет изменения налогового законодательства. Например, в ноябре 1998 г. регионы понесли потери в результате образования торгового дома РАО «Газпром». Так бюджетные потери Екатеринбурга составили 10% от налоговых доходов города, Нижегородской области – более 400 млрд. руб. По мнению глав многих регионов РФ, такое изменение налоговой базы противоречило закону о бюджетном устройстве России.

Одновременно лидерам регионов-доноров не удалось перенести преимущественное решение налоговобюджетных проблем из правительства в Совет Федерации. В системе межбюджетных отношений достаточно четко прослеживалась тенденция к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов Федерации, наряду с сокращением их доли в распределении налогового потенциала страны.

В России на втором этапе сложились все условия для развития сепаратизма: многонациональность государства, экономическое неблагополучие, неравенство регионов в отношениях с центром, несовершенство политико-административного деления РФ, географическая удаленность регионов.19 Импульсом дезинтеграции стал кризис государственности, укрепление местных элит. В итоге к началу 1999 г. Россия вступила в кризисный период развития сложившейся к тому времени конституционно-договорной Федерации.

Третий этап начался с середины 1999 г. и продолжается по настоящее время. Характеризуется усилением центра; укреплением руководства федеральных ведомств в субъектах Федерации; сменой ряда представителей Президента в регионах; выводом федеральных служащих из-под контроля региональных властей; ужесточением контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ; принятием Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации». Конституционный суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ суверенитет субъекта Федерации.

В целях административного обеспечения верховенства федеральных законов создано семь федеральных округов. Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. на полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе возложены функции контроля за исполнением федеральных законов; координации деятельности федеральных органов в федеральных округах; анализа деятельности правоохранительных органов; организации согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Изменился порядок формирования Совета Федерации, при котором роль губернаторов в решении общенациональных проблем снизилась. Создание Государственного Совета как совещательного органа пока не компенсировало потери статуса региональных лидеров. Губернаторы выведены из большой политики и должны по логике Центра сосредоточиться исключительно на решении экономических проблем своих регионов и поиске внутренних источников регионального дохода. Одновременно Президент РФ получил право снимать руководителей регионов, что должно вынудить их административно подчиняться структурам федерального Центра.

По сути, завершился процесс заключения договоров о разграничении полномочий центра с субъектами Федерации. Договоры изначально выступали временной мерой и результатом политического компромисса. По мнению руководителей ряда областей, краев, договорный порядок разграничения компетенции федерального центра и субъектов РФ доказал свое несовершенство. Вместе с тем, руководство Башкортостана, Татарстана, Свердловской области считает договорную форму отношений с федеральным центром оптимальной и выступают за пролонгацию действующих и подписание новых соглашений в различных сферах деятельности исполнительной власти.

Налоговый кодекс РФ не уравновешивает интересы центра и регионов и перераспределяет бюджетные ресурсы в пользу центра. В 2001 г. федеральный бюджет концентрировал 70% доходов, поступающих в бюджетную систему страны, против примерно 50% в 2000 г. Централизация финансовых ресурсов обосновывается необходимостью гарантирования всем гражданам России равных гражданских и социальных прав независимо от региона проживания.

Получил популярность тезис о «губернизации» России или создании 8-10 укрупненных регионов вместо существующих 89 субъектов РФ.

Современная цель трансформации федеративных отношений перекликается со стратегией российского Президента вернуть стране статус сверхдержавы. Президент РФ В.Путин считает, что: «Россия нуждается в сильной государственной власти и должна иметь ее. Сильная государственная власть в России – это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство»

Можно выделить четыре сценария в институциональной модернизации РФ.

Сценарий 1. Унитарное государство. В данном сценарии основное внимание будет сосредоточено на укреплении вертикали исполнительной власти, регламентации взаимоотношений трех уровней власти: местного самоуправления, субъектов РФ, федерального центра, уменьшению финансовой базы регионов в пользу федерального бюджета. При этом последует отказ от выборности губернаторов и глав местного самоуправления и полное административное и экономическое подчинение нижестоящих уровней власти вышестоящим, централизация управления по типу, существовавшему в бывшем СССР. Данный сценарий представляется мало реализуемым, гражданское общество и рыночные отношения достигли зрелости, позволяющей регионам противостоять утрате своей идентичности.

Сценарий 2. Конфедерация. Преобладание центробежных тенденций над центростремительными при слабости федерального центра может привести к созданию конфедеративного государства со следующими принципами: сохранение субъектами полного суверенитета и независимости, законодательная фиксация права и порядка выхода из состава субъектов государства, придание официального статуса местному национальному языку, дезинтеграция и быстрое разрушение структур государственного контроля и вертикали управления могут привести к распаду государства. хаосу, анархии в разных сферах жизнедеятельности, негативные последствия которых превзойдут издержки постепенного эволюционного развития Федерации. данный сценарий важно не допустить любой ценой, слишком тяжелыми могут оказаться последствия распада российского государства после формирования неустойчивой модели конфедерации.

Сценарий 3. Демократический федерализм базируется на отказе от национального принципа федеративного устройства, административно-территориальной реформе, экономическом либерализме, достаточно развитом гражданском обществе.

Нельзя игнорировать тот факт, что Россия - это многонациональное государство, и новый федерализм должен обеспечивать этнонациональные интересы в центре и на местах. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г., под национальной безопасностью РФ понимается «безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации». Р. Абдулатипов считает, что место и роль народов России в развитии Российского государства исторически недооценивается. По его мнению, самобытное, свободное развитие и всестороннее сотрудничество народов и есть содержание национального вопроса в современных условиях. Вместе с тем, право наций на самоопределение таит в себе угрозу распада государства. На наш взгляд, исключение национального принципа территориально-административного устройства страны не ущемляет прав многочисленных этносов России, а меняет подход к решению национального вопроса: от восприятия национальностей как народа-государства к свободному безопасному развитию наций-этносов в Российском государстве, обеспечению самобытности их развития.

Демократическая модель федерации будет строиться на основе изменения сложившегося административно-территориального деления страны в направлении укрупнения субъектов Федерации. Многие мелкие регионы по своему потенциалу далеки от экономической самодостаточности и не могут функционировать как субъекты Федерации. Демократический федерализм требует дальнейшей децентрализации бюджетной системы; разделения налогов на федеральные, региональные и местные; четкого разграничения доходно-расходных полномочий федерального и регионального уровней государственной власти. Нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах должна быть законодательно закреплена принятием закона о государственных минимальных стандартах. Препятствием к осуществлению этого сценария могут стать амбиции руководителей субъектов РФ, возражающих против укрупнения регионов страны.

Сценарий 4. Конституционный федерализм. Во многом повторяет принципы демократического федерализма с тем отличием, что число и границы существующих 89 регионов не изменяются, либо укрупнение субъектов РФ касается только областей и краев, а национальные республики сохраняют свой привилегированный статус. При данном сценарии в основе федерации остается национально-территориальный принцип, а федерация, будучи конституционной, характеризуется асимметричностью и неравноправием разных типов субъектов Федерации.

Многие предпосылки и правовые контуры демократического федерализма к настоящему моменту созданы. Поэтому Россия с большой вероятностью будет развиваться от асимметричной договорной федерации – через асимметричную конституционную – к симметричной конституционной федерации.