Глава 2. Жилищные правоотношения в советской цивилистике

Проблемы, касающиеся сущности и гарантий права граждан на жилище, управление домами, рассматривались в советский период многими учеными-юристами: В.А. Боровцовым, Ю.Г. Васиным, В.П. Грибановым, Н.И. Коняевым, Ю.М. Коньковым, С.М. Корнеевым, В.Н. Литовкиным, Ю.К. Толстым и др. Однако, следует отметить, что исследовательские работы этого периода были выдержаны в духе официально принятой идеологии, производились с позиций классового подхода, не содержали достаточно критического анализа исследуемых проблем, информация излагалась авторами в соответствии с политическим курсом страны.

Правовые нормы института жилищных правоотношений дореволюционного периода были восприняты и советским гражданским законодательством, юридической доктриной, однако в несколько измененном виде.

В советском законодательстве, что во многом сказывалось и на доктрину, жилищные отношения в большей степени регулировались посредством административной юрисдикции, путем использования императивных предписаний, содержащихся в постановлениях ЦИК и СНК СССР. При этом в указанный период жилищные отношения окончательно обособились в самостоятельный вид правоотношений.

В советский период, как известно, происходило массовое заселение необеспеченных жильем слоев населения в жилые помещения, ранее принадлежавшие на праве частной собственности одному собственнику, вследствие чего активно формировался фонд многоквартирных домов. Возникновение и распространение модели общей долевой собственности спровоцировало создание правового механизма управления имуществом многоквартирного дома, построенного на следующей модели: владение, пользование и в установленных пределах распоряжение общим имуществом в многоквартирном доме должны осуществляться сособственниками по решениям, принимаемым большинством голосов (простым и квалифицированным).

В исследовании С.Б. Верещак справедливо отмечается, что на этапе становления советского государства улучшение жилищных условий осуществлялось стихийно за счет национализации и перераспределения имевшегося жилищного фонда. Цели жилищной политики не были четко сформулированы. Изменения в социальном составе населения повлекли изменения в субъектном составе жилищно-правового обеспечения[12]

Кодификация советского законодательства ознаменовала собой формирование позитивного права. В связи с этим более четкую правовую регламентацию получают отношения, возникающие по поводу жилища. Происходит формирование основных понятий жилищного права: «право на жилище», «жилище», «управление жилищем».

Право на жилище является понятием сложным, имеющим многоаспектный характер. До закрепления права на жилище на конституционном уровне (ст. 44 Конституции СССР 1977 года) многими учеными четкая грань между правом на жилище и правом на жилую площадь не проводилась, более того, зачастую они отождествлялись. Внимание ученых (Ф.М. Рудинский, В.П. Грибанов, И.И. Андрианов, С.С. Алексев, Е.М. Коньков и др.) акцентировалось на гражданско-правовом характере этого права. Значимым этапом на пути исследования сущности права на жилище стал вывод профессора П.И. Седугина о том, что конституционное право на жилище не сводится к гражданско-правовому понятию «права на жилую площадь», а по своей природе является государственно-правовой категорией. Вопрос о сущности и содержании этого понятия остается дискуссионным до настоящего времени, но можно сказать, что право на жилище является комплексным правовым институтом.

Существенное значение для формирования научных и правовых механизмов управления многоквартирными домами в советское время имел Декрет ВЦИК от 20 августа 1918 года «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах»[13]. В итоге жилищный фонд, ранее находившийся в частной собственности, был национализирован и передан в ведение местных Советов, которые и осуществляли первоначально управление им[14].

Однако, как отмечают многие ученые того периода, нехватка финансовых средств не позволяла Советам поддерживать жилье на необходимом уровне, что усиливалось нежеланием незаинтересованных в долгосрочном проживании жильцов поддерживать имущество в надлежащем состоянии. В связи с этим сохранность жилищного фонда в первые годы советской власти катастрофически снижалась: так, в эти годы в Москве оказываются разрушенными или приходят в полную негодность 7 тыс. многоквартирных домов, насчитывающих 41 тыс. квартир[15].

С целью сохранения разрушения и должного управления жилищным фондом СНК РСФСР издал 23 мая 1921 года Постановление «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и мерах борьбы с разрушением жилищ»[16], согласно которому ведомствам было поручено в кратчайший срок выработать положение об управлении домами в городах, с возложением ответственности за сохранность жилых помещений на домовые управления.

Миронов И.Б. отмечает, что по новым правилам в управлении многоквартирными домами должно было активно участвовать население, проживающее в доме. Таким образом, начала формироваться модель управления посредством принятия решений жильцами конкретного дома на их общем собрании. Однако это нельзя было признать известным механизмом общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме.

Общее собрание жильцов основывалось на том, что правовая связь лиц, участвовавших в таких собраниях, возникала не на основе права общей собственности, а базировалась на режиме пользования жилым помещением[17].

С принятием ЖК РСФСР уточнилось понятие «управление жилищным фондом», которое в этот период осуществлялось исключительно органами государственной или местной власти, а непосредственное – жилищно-эксплуатационными организациями, роль которых сводилась в основном к эксплуатации и содержанию жилищного фонда. Данная модель некоторое время просуществовала и в период смены власти, несмотря на тот факт, что часть многоквартирных домов уже не принадлежали государству.

Как пишет И.Б. Миронов, органы местного самоуправления, осуществлявшие права собственников в отношении муниципального имущества от имени муниципального образования, часто имевшие значительную долю жилых помещений в многоквартирных домах, а также как органы власти, отвечающие в советский период за состояние жилищного фонда, не имея никаких правовых оснований, по инерции взяли на себя правомочия всех собственников общего имущества в многоквартирных домах[18].

Учет интересов собственников в многоквартирных домах повлекло смену механизма управления: были созданы объединения собственников жилья, жилищные или жилищно-строительные кооперативы, что однако не находило долгое время отражения в законодательстве.

Таким образом, советский период развития научных взглядов на жилищные правоотношения в целом, и в сфере управления многоквартирными домами, отличается неровностью, разнонаправленностью и разрывом с предшествующей традицией. Однако, именно в сфере управления многоквартирными домами в данный период были заложены основы управления многоквартирными домами на основе механизма общего собрания собственников.