При проведении госэкспертизы (негосударственной) градостроительной и проектной документации элементы ЭЭ входят в ее состав.

Система ЭО содержит такие элементы, как экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза, регулируемые экологическим законодательством, принципы и правила подготовки предынвестиционной, предпроектной и проектной документации, отраженные в СП и СНиП, ведомственных инструкциях, нормах участия общественности, содержащихся в законодательстве по градостроительству и землепользованию, и т.д.

Таким образом, утверждение процедуры ОВОС в России началось не законодательным путем, не через основополагающий природоохранный закон, а через нормативную документацию органа государственного управления, регулирующего непосредственно подготовку проектной документации по реализации хозяйственной деятельности.

Правовые отношения в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования определены в ряде действующих законов Российской Федерации, которые условно можно разбить на четыре группы.

I. Общие законы.

1. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

2. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (с изм. от 15 апреля 1998 г.).

3. Федеральный закон от 9 июля 1998 г. № ИЗ-ФЗ «О гидрометеорологической службе».

4. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-Ф3 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

II. Блок законов по экологической безопасности.

1. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

2. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1 в редакции Федеральных законов от 2 марта 1998 г. № ЗО-ФЗ и от 20 декабря

1999 г. № 214-ФЗ.

3. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

4. Федеральный закон от 5 июня 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» (с изм. от 12 июля 2000 г. № 96-ФЗ).

5. Федеральный закон от 25 ноября 1994 г. № 49-ФЗ «О ратификации Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением».

6. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами».

7. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» (с изм. от 27 декабря

2000 г.).

8. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (с изм. от 18 декабря 2006 г.).

III. Блок законов по радиационной безопасности населения.

1. Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (с изм. от 10 февраля 1997 г.).

2. Федеральный закон от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения».

3. Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. № 29-ФЗ «О финансировании особо радиационно-опасных и ядерно-опасных производств и объектов».

4. Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории».

IV. Блок законов по природным ресурсам.

1. Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ.

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября

2001 г. № 136-Ф3.

3. Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ.

4. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».

5. Федеральный закон от 6 мая 1998 г. № 71-ФЗ «О плате за пользование водными объектами» (с изм. от 7 августа 2001 г.).

6. Федеральный закон от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (с изм. от 22 декабря 2000 г.).

7. Федеральный закон от 14 декабря 2001 г. № 163-Ф3 «Об индексации ставок земельного налога».

8. Федеральный закон от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю».

9. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель».

10. Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 г. № 27-ФЗ, с изм. от 8 августа 2001 г.).

11.Федеральный закон от 21 июля 1997 № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции».

12. Федеральный закон от 23 декабря 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах».

13.Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 169-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

14.Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире».

15. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации».

16. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (с изм. от 10 февраля 1999 г.).

17.Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

С 1 января 1997 г. действует Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ) от 13 июня 1996 г. № 64-ФЗ, в гл. 26 которого рассмотрены экологические преступления.

С 1 июля 2002 г. на территории Российской Федерации вступил в действие новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ. Задачами законодательства об административных правонарушениях являются, в частности, охрана здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охрана окружающей среды. Вопросы защиты окружающей среды затронуты в гл. 7 «Административные нарушения в области охраны собственности» и гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» КоАП РФ.

5. Основные положения Федерального закона «Об охране окружающей среды»

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» заменил Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды». Структура Федерального закона «Об охране окружающей среды» практически повторяет структуру Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», однако его содержание принципиально новое.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» в ст. 1 даны основные понятия в сфере нормирования, государственного экологического мониторинга, экологического аудита, наилучшей существующей технологии, экологического риска, экологической безопасности. Изменения коснулись всех определений в области нормирования качества окружающей среды. Дано принципиально новое определение государственного экологического мониторинга. Также впервые в законе даны определения экологического аудита, наилучшей существующей технологии и экологической безопасности.

Основные принципы охраны окружающей среды, сформулированные в ст. 3, допускают воздействие хозяйственной и иной деятельности на природную среду с учетом требований в области охраны окружающей среды. При этом снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду должно достигаться на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов. Закон требует обеспечить сочетание интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности.

Полностью изменены полномочия субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Эти полномочия включают:

• разработку и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила не ниже установленных на федеральном уровне;

• организацию и осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственного экологического мониторинга, формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды;

• государственный экологический контроль за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Существенные изменения претерпел раздел, посвященный методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды.

К этим методам отнесены:

• разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов;

• предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации;

• поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды.

В соответствии с требованиями нового закона в России была полностью изменена система нормирования в области охраны окружающей среды. Законом определено, что нормирование заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, а также государственных стандартов и иных документов. Нормирование осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

К нормативам качества окружающей среды Законом отнесены нормативы, установленные в соответствии с химическими, физическими и биологическими показателями состояния окружающей среды.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц устанавливаются следующие нормативы:

• допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

• образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

• допустимого изъятия компонентов среды;

• допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Законом вводится добровольная и обязательная экологическая

сертификация как один из элементов осуществления экологически безопасной хозяйственной деятельности.

Принципиально изменен раздел, посвященный экологической экспертизе. В него в качестве самостоятельной статьи включена оценка воздействия на окружающую среду, проводимая в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. Она осуществляется при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений. Впервые введена норма права о том, что порядок проведения экологической экспертизы устанавливается Федеральным законом «Об экологической экспертизе».

В новый закон включена гл. VIII «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности». Она содержит принципиально новые статьи: «Требования в области охраны окружающей среды при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств»; «Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки»; «Требования в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества».

Федеральным законом «Об охране окружающей среды» изменен порядок осуществления государственного экологического контроля. Теперь государственный экологический контроль осуществляют специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а не только органы государственной власти в области охраны окружающей среды (в структуре бывшей Госкомэкологии России) (см. табл. 1.1). При этом перечень объектов, подлежащих федеральному контролю, определяется Правительством Российской Федерации.

Новым законом внесен ряд изменений, касающихся ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Так, субъектам хозяйственной деятельности вменена обязанность полного возмещения вреда окружающей среде, в том числе и по проектам, которые имеют положительное заключение ЭЭ. Вред окружающей среде возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками, а при их отсутствии — исходя из фактических затрат, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Иски о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, могут быть предъявлены в течение 20 лет.

Также изменен порядок ограничения, приостановления или прекращения деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Если раньше надзорные органы своими предписаниями могли приостановить или прекратить деятельность хозяйствующих объектов, то теперь требования об ограничении, о приостановлении или прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, должны рассматриваться судом или арбитражным судом.

С 1992 г. после выхода Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» начали эффективно применяться экономические методы управления антропогенным воздействием на окружающую среду. В Законе 1991 г. был определен порядок уплаты платежей за воздействие на окружающую среду и их распределения по бюджетам разных уровней. Поступающие в экологические фонды деньги служили финансовой основой выполнения природоохранных программ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

В новом законе порядок платежей вообще отсутствует. Кроме того, ряд природопользователей в 2001 г. оспорили в суде порядок введения базовых нормативов платежей Правительством России. Несмотря на то что Конституционный суд подтвердил правильность действий правительства, до настоящего времени процедура компенсационных платежей за загрязнение окружающей среды не определена.

Кроме платежей за загрязнение окружающей среды, в качестве экономических механизмов управления воздействием на окружающую среду используются штрафные санкции за сверхнормативное воздействие на окружающую среду в результате аварий, вызванных проявлением природных и антропогенных факторов экологической опасности. Определение ущерба, нанесенного окружающей среде, базируется на специальных методиках, которые, к сожалению, утверждены только на уровне отдельных ведомств.

6. Основные положения Федерального закона «Об экологической экспертизе»

При переходе России к рыночным отношениям экологическая экспертиза оказалась основным элементом принятия решений на любом уровне управления. Переход к экономическим методам управления в первую очередь предусматривал развитие независимой экологической экспертизы как одного из важнейших инструментов в процессе принятия решений.

Существовавшая в прошлом практика осуществления хозяйственной деятельности без учета существующего и прогнозируемого состояния природной среды, без оценки последствий от хозяйственной деятельности привела к ухудшению экологической обстановки и образованию очагов социальной напряженности в местах расположения экологически неблагополучных предприятий. В целях предотвращения принятия экологически непродуманных решений на стадии разработки предпроектной и проектной документации в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» впервые были сформулированы основы проведения экологической экспертизы в Российской Федерации. Во исполнение этих принципов был разработан и принят Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ

«Об экологической экспертизе». Он регулирует все отношения в области экологической экспертизы.

Законом определено, что экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. В соответствии с Законом на территории Российской Федерации осуществляются экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза (ОЭЭ).

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» регламентирует следующие вопросы:

1) принципы экологической экспертизы;

2) полномочия в области экологической экспертизы федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

3) порядок проведения экологической экспертизы, включая: объекты ЭЭ федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации; порядок формирования экспертной комиссии ЭЭ; права и обязанности эксперта и руководителя; принятие заключения ЭЭ;

4) порядок проведения ОЭЭ, включая: объекты ОЭЭ; условия проведения ОЭЭ; отказ в государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ; принятие заключения ОЭЭ;

5) права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе;

6) финансирование ЭЭ и ОЭЭ;

7) виды нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе;

8) порядок разрешения споров в области экологической экспертизы между субъектами Российской Федерации и между муниципальными образованиями.

Положительное заключение ЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации ее объекта. Оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Федеральным законом «Об экологической экспертизе» установлена ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации в этой области. Споры в области экологической экспертизы между субъектами Российской Федерации разрешаются посредством согласования решений по предметам спора и

принятия согласительных документов. В случае отсутствия таких решений споры в области экологической экспертизы между субъектами Российской Федерации разрешаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Споры в области экологической экспертизы между муниципальными образованиями разрешаются в судебном порядке в соответствии с процессуальным законодательством.

7. Нормативная база в области проектирования народнохозяйственных объектов

Основополагающие нормы содержатся в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»; экологическому нормированию отведена отдельная глава (гл. V «Нормирование качества окружающей среды»), В ней выделено и охарактеризовано несколько видов экологических нормативов, норм и требований.

1. Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира.

2. Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей среде.

3. Нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий устанавливаются на уровне, обеспечивающем сохранение здоровья и трудоспособности людей, охрану растительного и животного мира, благоприятную для жизни окружающую природную среду.

4. Нормативы предельно допустимого уровня безопасного содержания радиоактивных веществ в окружающей среде и продуктах питания, предельно допустимого уровня радиационного облучения населения устанавливаются в границах, не представляющих опасности для здоровья и генетического фонда человека.

5. Предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве устанавливаются в дозах, обеспечивающих соблюдение нормативов предельных допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания.

6. Нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания устанавливаются путем определения минимально допустимой дозы, безвредной для здоровья человека, по каждому используемому химическому веществу и при их суммарном воздействии.

7. Экологические требования к продукции устанавливаются на новую технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, способную оказать вредное воздействие на окружающую природную среду. Нормативы предельно допустимых воздействий должны быть соблюдены в процессе производства, хранения, транспортировки и использования продукции.

8. Предельно допустимые нормы нагрузки на окружающую природную среду устанавливаются при формировании территориально-производственных комплексов, развития промышленности, сельского хозяйства, строительстве и реконструкции городов с учетом потенциальных возможностей окружающей среды, необходимости рационального использования территориальных и природных ресурсов.

9. Нормативы санитарных и защитных зон устанавливаются для охраны водоемов и иных источников водоснабжения, курортных, лечебно-оздоровительных зон, населенных пунктов и других территорий от загрязнения и других вредных воздействий.

Практически во всех законах, затрагивающих вопросы экологической безопасности, а также в законах ресурсного блока существует раздел или статья, регламентирующая вопросы экологического нормирования применительно к конкретному объекту права. Существенным элементом нормативно-правового обеспечения экологического нормирования в РФ является стандартизация, т.е. разработка широкого перечня стандартов, включающих ГОСТ, ОСТ, СанПиН, СП, ПДК и т.д.

В нормативно-правовом обеспечении экологического нормирования высока роль международных природоохранных актов. По отношению к российскому законодательству международная норма является приоритетной и после ратификации Федеральным Собранием РФ вступает в силу взамен национальной.

Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. № 545 «О порядке разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов» были установлены нормативные объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду (предельно допустимые и временно согласованные), порядок определения органами Минприроды России лимитов на размещение отходов конкретным предприятиям, учреждениям и орга- низациям-природопользователям с указанием этапов и сроков достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов.

Основной нормой действующего законодательства о техническом регулировании является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании». Техническое регулирование — это нормирование требований к продукции, процессам, стандартизации, сертификации, подтверждению соответствия, государственному и иным видам контроля за продукцией, процессами, услугами и другим объектам технического регулирования.

Закон устанавливает правила в сфере нормирования, стандартизации, сертификации, декларирования соответствия, государственного и других видов контроля на рынке, в производстве, хранении, транспортировании и утилизации продукции.

С момента вступления закона в силу, т.е. с 1 июля 2003 г.:

• отменяются законы «О стандартизации» и «О сертификации продукции и услуг»;

• другие законы действуют только в части, не противоречащей закону «О техническом регулировании»;

• министерствам и ведомствам запрещается издавать нормативно-правовые акты обязательного характера в сфере технического регулирования; в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливается запрет на ведомственное нормотворчество в сфере обязательных требований к объектам технического регулирования. С 1 июля 2003 г. министерства и ведомства могут выпускать только рекомендательные документы;

• изданные до 1 июля 2003 г. стандарты и нормы министерств и ведомств являются обязательными только в части безопасности продукции и услуг;

• запрещается совмещать сертификацию и аккредитацию;

• запрещается совмещать обязательную сертификацию и государственный надзор;

• все декларации о соответствии подлежат регистрации в органе по техническому регулированию (ранее — в любом органе по сертификации);

• обязательная сертификация и декларирование не распространяются на продукцию, включенную в технические регламенты, если это не предусмотрено соответствующими регламентами. Для этой продукции также не требуется предъявление сертификатов или деклараций о соответствии при ее ввозе в Россию.

Если обязательное подтверждение соответствия предусмотрено техническим регламентом, то оно осуществляется в той форме и по тем правилам, которые определены соответствующим техническим регламентом.

На основании ст. 6 Федерального закона «О техническом регулировании» одной из целей принятия технического регламента является охрана окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений. В соответствии со ст. 46 со дня вступления в силу настоящего Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений. Относительно действия указанной статьи в области строительства существует письмо Госстроя РФ о применении ст. 46 Федерального закона от 22 декабря 2003 г. № ЛБ-8381/9 «О техническом регулировании», до вступления в силу соответствующих технических регламентов в области строительства подлежат обязательному исполнению требования действующих нормативных документов в строительстве, принятых до 1 июля 2003 г., направленные на достижение целей технического регулирования и обеспечивающие охрану окружающей среды, экологическую безопасность и соблюдение санитарных правил при осуществлении градостроительной деятельности (в том числе рациональное использование природных ресурсов).

Поскольку план-график принятия технических регламентов в области охраны окружающей среды не выполняется, действие существующих стандартов и правил сохраняется в полном объеме.

8. История развития системы экологической экспертизы в России

Официальным началом деятельности по оценке воздействия на окружающую среду в нашей стране принято считать 1985 г., когда были утверждены СНиП 1.02.01-85 «О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», где в приложении 4 «Охрана окружающей среды» появилась рекомендация, согласно которой этот раздел рабочего проекта (проекта) строительства хозяйственного объекта должен был содержать комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну.

В СССР именно хозяйственное законодательство включало определенные положения, направленные на предотвращение негативного воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Нормы и правила планирования и проектирования содержали, наряду с техническими, природоохранные и санитарные стандарты, а также определенные требования по проведению инженерных и экологических расчетов, изысканий, по оформлению проектной документации. Например, начиная с 1970-х гг. существовало требование о включении в большинство видов проектной документации раздела «Охрана окружающей среды», описывающего проектируемые природоохранные меры. Кроме того, для осуществления определенных видов деятельности необходимы были согласования государственных органов, отвечавших за охрану окружающей среды или ее отдельных компонентов.

С середины 70-х гг. XX в. в СССР активно внедрялась концепция территориальных комплексных схем по охране природы, которые часто разрабатывались параллельно с планами или программами территориального развития. Такие схемы были, по сути, первой попыткой осуществлять систематический анализ состояния окружающей среды и прогноз его изменения при развитии отраслей народного хозяйства.

В 1980-е гг. СССР столкнулся с многочисленными экологическими проблемами (воздух городов, засоление почв Средней Азии, обмеление Арала, загрязнение Волги, Оби, озера Байкал и т.д.). Попытки разрешить их с помощью директивных методов показали принципиальную недостаточность существующих механизмов учета экологических факторов при принятии хозяйственных решений.

Частью процесса принятия решений была оценка намечаемой деятельности специальными комитетами экспертов, входившими в состав Госплана, Госстроя, ряда других министерств и региональных органов власти. Всего к середине 1980-х гг. насчитывалось примерно 900 таких экспертных комитетов. Проект, план или программа не могли вступить в стадию реализации до вынесения положительного заключения соответствующим экспертным комитетом¹.

Обязательность экологической экспертизы проектов и необходимость разработки соответствующих нормативно-правовых актов были сформулированы в Постановлении Верховного Совета СССР «О соблюдении требований законодательства по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов» (1985). Вскоре Госстрой СССР принял Инструкцию о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений (1985), согласно которой проектная документация должна была включать комплексную оценку предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации объекта на окружающую среду.

Именно это положение о комплексной оценке послужило прототипом введенной позднее оценки воздействия на окружающую среду, удостоверяющей экологическую допустимость реализации проекта, т. е. первый механизм экологической оценки в СССР был создан на основе практики проведения экспертиз. Важную роль в создании этого механизма сыграла и общественность, обеспокоенная келейными решениями о реализации таких крупных проектов, как поворот северных рек и строительство Катунской ГЭС. Беспокойство вызывали не столько возможные последствия осуществления конкретных проектов, сколько отсутствие процедуры экспертной оценки, независимой от ведомств- заказчиков.

Таким образом, ОВОС как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при подготовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране была инициирована в 1988 г. До этого времени она была уделом в основном коллективов ученых, которые прогнозировали изменения состояния окружающей среды, происходящие под влиянием антропогенной деятельности.

В 1989 г. Верховный Совет СССР принял Указ «О неотложных мерах по улучшению экологической ситуации», который запрещал финансирование проектов и программ, не имевших положительного заключения ЭЭ, и в том же году Госкомприроды циркулярным письмом ввел процедуру оценки воздействия на окружающую среду. Отделам ЭЭ запрещалось принимать на экспертизу проекты, не содержащие результатов ОВОС. Одновременно Госкомприроды издал приказ, обязывавший заказчиков представлять проектную документацию на экологическую экспертизу и включать в состав такой документации результаты проведения оценки воздействия на окружающую среду. В обязанности Госкомприроды входило рассмотрение переданной документации в течение сорока пяти дней и подготовка заключений, выводы которых носили обязательный характер.

Экологическая переориентация деятельности института проектирования и соответствующие структурные изменения в проектных организациях начались по существу в 1992 г., когда территориальные органы системы Госкомприроды получили указание от руководства Комитета не принимать на государственную экологическую экспертизу обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС. В том же году была утверждена Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов, которая впервые использовала аббревиатуру ОВОС и явилась первым нормативным документом в этой области.

В соответствии с данной Инструкцией результаты ОВОС подлежали рассмотрению отделами ЭЭ. Впоследствии Инструкция была использована рядом министерств и ведомств для разработки отраслевых инструктивно-методических документов по ОВОС.

До настоящего времени эта Инструкция используется в некоторых странах СНГ (например, в Беларуси), а в других послужила основой для создания национальных процедур ОВОС (например, в Казахстане).

На основе Временной инструкции более 20 министерств и ведомств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР отраслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали первым «эшелоном» нормативной базы по оценке воздействия на окружающую среду.

Основной целью разработки отраслевой нормативной базы по ОВОС был максимальный учет отраслевой специфики воздействия на окружающую среду исходя из знания особенностей используемых технологий при подготовке обосновывающей документации на развитие предприятия.

После подписания Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте в СССР сложилась существующая и поныне в России система ЭО.

Советское природоохранное законодательство продолжало действовать в России за исключением тех случаев, когда принимались новые российские законодательные акты, заменяющие или отменяющие его.

В Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991) ЭЭ стала иметь обязательный характер. Ей должна была подвергаться плановая и проектная документация, включая технико-экономические обоснования всех проектов вне зависимости от их масштаба и предметной области. Была предусмотрена также возможность проведения общественной экологической экспертизы. Реализация проектов без положительного заключения ЭЭ запрещалась.

Вслед за Временной инструкцией Советом Министров утверждается Положение о экологической экспертизе (1993), которое оставалось основным нормативным актом в этой сфере до принятия в конце 1995 г. нового Федерального закона «Об экологической экспертизе».

В 1994 г. было утверждено Положение об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. В нем говорилось, что ОВОС является составной частью процесса принятия решений, и подчеркивалась необходимость проведения ОВОС на самой ранней стадии разработки проекта. Процедура и содержание ОВОС в основном соответствовали зарубежным подходам к ЭО.

Процедура ОВОС проводилась чаще всего для проектов, осуществляемых крупными компаниями, заботящимися о своем международном имидже, для крупных проектов с участием иностранного капитала, а также для проектов, финансируемых международными организациями — Европейским банком реконструкции и развития, Всемирным банком и т.п. При этом в качестве нормативных документов, регулирующих процедуру ОВОС, использовались внутренние инструкции этих организаций, иногда адаптированные для российских условий. Например, Руководство по проведению ОВОС (1998), подготовленное Международным центром обучающих систем под эгидой Всемирного банка, предлагает развернутую и детальную трактовку оценки воздействия на окружающую среду, совместимую как с российской нормативно-правовой базой, так и с процедурами Всемирного банка. Руководство описывает основные этапы процесса ОВОС инвестиционного проекта различными органами власти. Оно было рекомендовано Минприроды России в качестве учебного материала по методике ее проведения.

Тем не менее использование Руководства инвесторами и органами власти было ограниченно, особенно в регионах. Вероятно, это было связано не только с недостаточным распространением данного материала, но и с тем, что некоторые его рекомендации (например, подготовка проекта Заявления о воздействии на окружающую среду) выходят за рамки требований российского законодательства.

С принятием Федерального закона «Об экологической экспертизе» и ряда связанных с ним нормативных актов, в частности Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации (2000), законов и кодексов по природопользованию, Федерального закона «Об охране окружающей среды» (2002), региональных законов и подзаконных актов о лицензировании природопользования сформировалась в общих чертах современная российская система ЭО.

К сожалению, проводимые в России административные преобразования пока не отразились должным образом на состоянии окружающей среды и природопользовании, несмотря на то что управление в данной сфере подверглось серьезным изменениям: созданы федеральные агентства по лесному хозяйству и водным ресурсам, по недропользованию, подведомственные Минприроды России. Федеральная служба по экологическому, техническому и атомному надзору отделена, наконец, в своих функциях от использования природных ресурсов, руководство ею осуществляет Правительство РФ.

Однако анализ полномочий Минприроды России как базового государственного органа, в ведении которого находится эксплуатация природных ресурсов и охрана окружающей среды, показывает, что координирующая деятельность министерства в этой сфере проявляется слабо.

К началу 2000 г. в России была создана работоспособная система управления окружающей средой. За последовавшие шесть лет Государственная Дума и Правительство РФ приняли еще 683 нормативных акта, касающихся охраны окружающей среды и рационального природопользования. В том числе многие акты содержали изменения требований уже существовавшего законодательства. Ряд введенных прежде ограничений был отменен: запрещение на ввоз радиоактивных отходов, сброс пестицидов, возведение хозяйственных объектов в границах национальных парков и т.д. Были приняты новые редакции природоресурсных кодексов. Каждая последующая редакция предусматривала сокращение общего природопользования и передачу природоохранных мероприятий на усмотрение собственника.

Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЭ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» одновременно внес принципиальные изменения более чем в десяток ключевых федеральных законов, в том числе природоохранных. Это привело к нелегитимности многих десятков правовых нормативных актов.

Как подтверждает практика и специальные исследования, проведенные Всемирным банком и группой российских экспертов, требования представления материалов ОВОС на государственную экологическую экспертизу и проведение самой ЭЭ являлись для российских предприятий основным побудительным мотивом выполнения экологических оценок. Требования обязательности и гласности ЭЭ, правовых последствий заключения ЭЭ более всего прочего стимулировали заказчиков и проектные организации к подготовке материалов экологического обоснования намечаемой деятельности. Именно механизм экологической экспертизы стал непреодолимым барьером на пути многих опасных или общественно неприемлемых проектов. И хотя формально процедура экологического обоснования не отменена, но все достижения этой формы экологического и общественного природоохранного контроля остались в прошлом.

9. Нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функции экологической экспертизы

Нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функции ЭЭ, — это, прежде всего, Конституция Российской Федерации (ст. 9 об использовании и охране природных богатств), Федеральные законы «Об охране окружающей среды» (ст. 3 о принципах охраны окружающей среды, ст. 33 о целях экологической экспертизы), «Об экологической экспертизе», многочисленные нормативные акты, принятые в соответствии с этими федеральными законами.

Экологическая экспертиза представляет собой управленческую процедуру контрольной проверки прогноза предполагаемых последствий в системе принятия решения о социально-экономическом развитии отдельно рассматриваемой территории или конкретного хозяйственного объекта, реализация которого окажет значимое воздействие на окружающую природную среду этой территории или страны в целом, с целью подготовки заключения о возможности экологических и других последствий реализации предлагаемого решения. Данная процедура рассматривается как осуществление предупредительного экологического контроля. Административное право относит экспертизу к одному из основных направлений административного надзора — как предварительный контроль, в частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства и т.п.

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» на протяжении десятилетней практики применения доказал высокую эффективность в природоохранной деятельности, что подтверждается практически неизменной его редакцией. Вносимые изменения были связаны с перераспределением полномочий органов государственной власти и не затрагивали процедуру организации и проведения ЭЭ, лишь фиксируя этапы проводимой в России административной реформы. Наиболее значимые последствия их вступления в силу' заключаются в следующем: правоотношения в области экологической экспертизы регулируются только федеральным законодательством, полностью исключены ст. 7 и 8, ранее устанавливавшие полномочия федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов в области ЭЭ. При этом определение федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, его функции и полномочия отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что изменения, внесенные в ст. 10 Федерального закона «Об экологической экспертизе» были направлены на усиление роли ЭЭ, закрепление исключительной компетенции федерального органа исполнительной власти в области ЭЭ, на ее организацию и проведение. При этом в рамках проводимой административной реформы функции по организации и проведению ЭЭ были распределены между Росприроднадзором, находящимся в ведении Минприроды России, и Ростехнадзором, руководство которым осуществляло Правительство Российской Федерации.

После 2004 г. с возникновением Ростехнадзора основная доля объектов ЭЭ оказалась в пределах его компетенции, и экспертиза проводилась как непосредственно этим федеральным органом власти, так и через его территориальные структуры (в рамках субъекта Российской Федерации или межрегиональными территориальными управлениями).

Как выяснилось, административная реформа 2004 г., не решившая никаких проблем экологической политики, усугубила ситуацию с экологической экспертизой, возникшую в 2000 г. после упразднения Госкомэкологии. Только в период 2004 — 2006 гг. произошло несколько реорганизаций служб, уполномоченных проводить ЭЭ, в том числе и на региональном уровне.

С 2007 г., как указывалось выше, поле ЭЭ резко сократилось после передачи функции экологической экспертизы на уровень госэкспертизы проекта в целом (в соответствии с изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс Российской Федерации). Наконец, летом 2008 г. произошла очередная реорганизация надзорных природоохранных органов, формально оставившая ЭЭ только в компетенции Ростехнадзора, который даже не располагает квалифицированными кадрами необходимого профиля.

Правовое поле применения ЭЭ в настоящее время резко сократилось. Федеральный закон от 1 января 2007 г. № 232-Ф3 внес кардинальные изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГРК РФ) в части проведения государственной экспертизы строительных проектов. Из объектов ЭЭ практически полностью исключена документация, обосновывающая градостроительную деятельность.

Теперь в соответствии с пп. 5, 9 ст. 49 ГРК РФ предметом государственной экспертизы стала оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. В соответствии с Федеральным законом от 1 января 2007 г. № 232-Ф3 ЭЭ для подавляющего большинства объектов строительства практически ликвидирована, оказавшись введенной в состав государственной экспертизы проектной документации.

Градостроительный кодекс Российской Федерации, однако, делает изъятие из перечня представляемых на экспертизу объектов. По-прежнему ЭЭ должна проводиться: а) для проектов особо опасных и технически сложных объектов (ст. 48.1); б) для объектов, располагающихся в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ (ст. 49, часть 6).

10. Общие требования к экологической оценке проекта

В основе методологии ЭО лежат три принципа: превентивности, комплексности и демократичности.

Принцип превентивности означает, что ЭО проводится до принятия основных решений по реализации намечаемой деятельности, а также что ее результаты используются при выработке и принятии решений. Экологическая оценка должна проводиться не только до принятия решения о возможности осуществления намечаемой деятельности (например, выдачи соответствующего разрешения), но и до принятия важнейших проектных решений. Наконец, последовательная реализация принципа превентивности приводит к необходимости стратегической экологической оценки (СЭО), предметом которой являются решения более высокого уровня, предшествующие планированию конкретных проектов.

Одним из важных инструментов реализации принципа превентивности является анализ альтернатив. Рассмотрение и сравнение нескольких альтернатив достижения целей намечаемой деятельности и вариантов ее осуществления дает возможность принять оптимальное решение в зависимости от результатов ЭО.

Принцип комплексности подразумевает совместное рассмотрение и учет факторов воздействия намечаемой деятельности и связанных с ними изменений во всех природных средах, а также в социальной среде. Задача ЭО состоит не только в том, чтобы проследить, насколько соблюдаются стандарты и нормативы для отдельных компонентов природной среды, но и в том, чтобы понять, как природно-социальная система в целом отреагирует на воздействие намечаемой деятельности.

Принцип демократичности отражает тот факт, что ЭО не должна ограничиваться научно-техническими проблемами, поскольку предполагаемое воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду затрагивает интересы потенциально неограниченного круга лиц и организаций. Большинство из них не обладают какими-либо формальными полномочиями в отношении этой деятельности. Интересы общества в целом защищают разного рода системы разрешений и лицензирования, нормы проектирования. Общественность должна иметь возможность непосредственно участвовать в процессе ЭО, и мнение населения должно учитываться наряду с заключениями экспертов.

Поэтому ЭО должна проводиться в соответствии с регламентированной процедурой, правила которой известны и понятны всем ее участникам, имеющим определенные права и обязанности.

Отсутствие демократичности, закрытость и непрозрачность процесса принятия решения часто приводят к тому, что на практике решения принимаются на основе неформальных переговоров и соглашений с участием отдельных, наиболее влиятельных заинтересованных сторон. В результате нередко страдает объективность ЭО.

При проектировании одновременно должны выполняться условия поддержания экономической стабильности, социальной справедливости и экологической безопасности. Прогностические модели развития территориальных образований в ближайшем и отдаленном будущем позволяют формализовать цели развития общества и отдать предпочтение тем стратегиям, которые обеспечивают поэтапное достижение целей с соблюдением баланса интересов и своевременным выявлением и снятием существующих противоречий. Последнее особенно важно в силу взаимной обусловленности главных задач социально-экономического развития любой территории, одним из решающих факторов устойчивости которого является поддержание экологической безопасности.

Требование, чтобы проекты обеспечивали устойчивость окружающей среды, подтверждает известный экономический принцип: капитальные затраты не должны рассматриваться в качестве дохода. Доходом является максимальное количество продукции, которое может быть получено благодаря проекту без ущерба для возможностей данного проекта давать то же количество продукции в будущем. При превышении регенеративных возможностей вовлеченной в круг влияния проекта окружающей среды возможности производства продукции по данному проекту будут снижаться.

Обеспечение устойчивого развития требует учета экологического фактора на всех этапах инвестиционной деятельности: от возникновения замысла до его реализации и восстановления состояния среды обитания после завершения деятельности в рамках этого замысла.

Учет экологического фактора должен быть не дискретным, а непрерывным и осуществляемым в рамках единого подхода в виде экологического сопровождения инвестиционного проекта, которое включает несколько шагов.

1. Экологическая классификация проекта (заявитель/заемщик обосновывает, а банк анализирует доказательства необходимости рассматривать экологические проблемы в рамках реализации настоящего проекта). Экологическая классификация проводится на стадии отбора проектов, предложенных для финансирования, с целью выявления важнейших потенциальных экологических проблем, которые необходимо будет решить в процессе планирования проекта и его разработки. В результате экологической классификации проекту присваивают одну из категорий в зависимости от масштабов и степени значимости его воздействия на окружающую среду. Другими результатами классификации могут быть определение важнейших проблем экологического характера, видов дальнейших ЭО и составление предварительного календарного плана таких оценок. При положительном решении переходят к следующему шагу.

2. Экологическое обоснование проекта (заявитель выделяет основные экологические проблемы, играющие первостепенную роль в принятии решения о выделении займа или кредита). В случае если реализация проекта требует проведения ЭО, заемщик обязан подготовить проект технического задания по такой оценке и найти специалистов, которые могут выполнить эту работу. При разработке проекта технического задания крайне важную роль играет определение объема мероприятий по проведению ЭО. Обычно банки стараются играть активную роль в формировании технического задания, чтобы получаемый объем знаний был необходимым и достаточным. Для этого специалисты банка соотносят систему обоснования с критериями инвестирования.

Имеется достаточно много примеров ЭО, в процессе которой по инициативе ученых огромные финансовые средства затрачивались на сбор информации буквально о всех аспектах окружающей среды. В результате таких оценок была получена несущественная, а иногда просто излишняя информация. Эта проблема избыточности информации на завершающей стадии разработки проекта возникает неизбежно, если на этапе формулировки технического задания не выполнена классификация значимости факторов и воздействий.

Таким образом, при разработке технического задания ЭО банки в первую очередь уделяют внимание проблемам, играющим первостепенную роль в принятии окончательного решения об инвестировании проекта.

Проведение ЭО неразрывно связано с подготовкой техникоэкономического обоснования и разработкой проекта, проводит его непосредственно сам заемщик. Итоговый отчет о результатах оценки представляется в банк до начала работы над заключением по проекту. Заемщик несет полную ответственность за результаты экологической оценки воздействия проекта на окружающую среду.

3. Подготовка раздела «Охрана окружающей среды» в итоговом резюме по проекту.

В состав технико-экономического обоснования в качестве раздела или самостоятельного тома входит раздел (том) «Охрана окружающей природной среды», который содержит характеристику современного состояния окружающей среды, перечень источников воздействий, их влияние на окружающую среду и население, прогноз возможных последствий воздействия на окружающую среду, социально-экономические и медико-гигиенические условия, а также описание дополнительных мер, снижающих негативные последствия воздействий на разных этапах инвестиционного цикла.

4. Включение обязательств заемщиков по охране окружающей среды в документы о предоставлении займа или кредита и контроль за выполнением экологических нормативов в процессе реализации проекта. В ходе переговоров с заемщиком рассматриваются планируемые мероприятия по обеспечению экологической приемлемости проекта и гарантии сохранения устойчивости окружающей среды. Достигнутые договоренности и обязательства заемщиков по охране окружающей среды включают в документы о предоставлении займа или кредита.

5. Реализация мероприятий по предупреждению негативных воздействий на окружающую среду и оценка фактически наблюдающихся видов воздействия на окружающую среду, а также эффективности мероприятий по уменьшению или предотвращению ущерба. Выполняется заемщиком и контролируется банком.

6. Подготовка раздела «Охрана окружающей среды» в итоговом докладе по реализованному проекту.

2.1.3. Ответственность участников процесса экологической оценки

В процессе экологической оценки участвуют следующие стороны:

• инициатор деятельности;

• специально уполномоченные органы;

• другие заинтересованные стороны;

• исполнители (проектировщики, изыскатели);

• эксперты.

Все они несут ответственность за выполнение ЭО с тем, чтобы лицо/орган исполнительной власти могли принять решение о возможности реализации проекта, но степень этой ответственности существенно различается.

Ответственность инициатора деятельности носит заявительный характер и сводится к декларативным оценкам экономических, социальных и экологических последствий реализации проекта. Специально уполномоченные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции консультируют исполнителей и формулируют рекомендации по содержанию технических решений, выдвигая ряд условий по выполнению требований природоохранного законодательства.

Другие заинтересованные стороны (обычно это органы муниципальной власти) несут ответственность перед населением, отстаивая социальные и экологические аспекты качества жизни.

Наиболее ответственны действия исполнителей и экспертов. Если первые отвечают за достоверность приведенных в проекте данных, то вторые свидетельствуют о допустимости реализации намечаемой деятельности в соответствии с требованиями законодательства.

11. Национальная процедура оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду

Всякая хозяйственная деятельность заведомо оказывает негативное воздействие на окружающую среду. Поэтому всегда необходимо иметь ответ на вопрос: насколько плата за это воздействие соответствует экономическим выгодам от реализации данной деятельности. В Указе Президента РФ № 440 «О концепции перехода России к устойчивому развитию» сформулированы критерии такого соответствия:

• никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба;

• ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов.

В соответствии с нормативными актами РФ для официального утверждения любого проекта необходимо проведение его экологической оценки государственными органами. Этот процесс, как указывалось выше, включает ОВОС и ЭЭ. Последовательное проведение ОВОС и экологической экспертизы документации, обосновывающей намечаемую деятельность, называют процедурой оценки воздействия на окружающую среду.

Результаты ОВОС являются предметом рассмотрения экологической экспертизы. Экологическая экспертиза проводится с целью анализа материалов ОВОС наряду с другой проектной документацией и для принятия решения о соответствии планируемой деятельности экологическим требованиям, а также для определения возможности предупреждения неблагоприятных последствий воздействия этой деятельности на окружающую среду. Заключение ЭЭ имеет обязательную юридическую силу для проекта.

В соответствии с требованиями Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте каждое государство — участник Конвенции должно разработать свою национальную процедуру экологического сопровождения хозяйственной деятельности.

Национальная процедура оценки возможного воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду состоит в проведении ОВОС и ЭЭ документации, обосновывающей намечаемую хозяйственную и иную деятельность в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе».

Проведение ОВОС на территории Российской Федерации регламентируется, наряду с Конвенцией, Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ, которое было утверждено приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. № 372 и Руководством по проведению оценки воздействия на окружающую среду при выборе площадки, разработке технико-экономических обоснований и проектов строительства (реконструкции, расширения и технического перевооружения) хозяйственных объектов и комплексов.

Общепринятым является следующее определение: оценка воздействия на окружающую среду представляет собой деятельность, направленную на выявление и прогнозирование воздействия на среду обитания, здоровье и благосостояние людей со стороны различных мероприятий и проектов, а также на последующую интерпретацию и передачу полученной информации.

Оценка воздействия на окружающую среду — процедура учета экологических нормативов при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества. В процессе ОВОС осуществляется выявление, анализ и учет прямых, косвенных и иных последствий для окружающей среды в результате планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности действующих субъектов в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.

Главное значение методологии ОВОС состоит в создании (с возможной — по уровню достигнутых знаний и квалификации — вероятностью) научной основы системы принятия решений об экологической безопасности проектов, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду.

В Российской Федерации проведение ОВОС относится к компетенции государственных органов пяти уровней. На первом уровне федеральные органы власти отвечают за разработку стратегии. На втором уровне территориальные отделения федеральных органов власти, действующие на территории субъекта Федерации, отвечают за установление нормативов и стандартов, лицензирование и контроль хозяйственной и иной деятельности. На третьем уровне органы власти субъекта Российской Федерации, такие как Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности и Управление по строительству, играют важную роль в осуществлении экологического контроля за хозяйственной деятельностью, а также имеют важное значение как структуры, обладающие специальными знаниями о характере деятельности и экологической обстановке в районе реализации проекта. Четвертый уровень представлен научно-исследовательскими центрами, высшими учебными заведениями, неправительственными организациями и т.д. На этом уровне накоплены обширные данные о характере деятельности, состоянии окружающей среды в районе реализации проекта и возможных воздействиях на окружающую среду. На пятом последнем уровне находятся международные организации, которые устанавливают условия, касающиеся экологических аспектов экономической деятельности в трансграничном контексте (например, финансовые институты Европейского союза, рабочие органы международных конвенций и т.д.).

Например, за экологическую оценку проекта морского порта на первом уровне ответственны: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, Федеральная служба земельного кадастра России. На втором уровне — территориальные органы федерального округа и региональные структуры федеральных органов (бассейновое водное управление, федеральное государственное управление «Водхоз», Специализированная морская инспекция и т.п.), на третьем — структурные подразделения администрации субъекта Федерации, занимающиеся вопросами охраны окружающей среды (Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, Комитет по благоустройству и дорожному хозяйству и т.д.).

12. Основные принципы и задачи оценки воздействия на окружающую среду

Основные принципы оценки воздействия на окружающую среду согласно международным и национальным процедурам достаточно близки:

• презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности;

• недопущение и (или) предупреждение возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

• рассмотрение во взаимосвязи технологических, технических, социальных, природоохранных, экономических и других показателей проектных предложений;

• альтернативность проектных решений, включая «нулевой вариант» — отказ от деятельности, формирование новых вариантов;

• гласность — доступность информации по проектным решениям для общественности на самой ранней стадии рассмотрения проекта для учета общественного мнения;

• ответственность инвестора за последствия реализации проектных решений.

В перечень основных задач, которые должны быть решены в процессе ОВОС, входят:

1) оценка состояния окружающей среды до реализации проектных решений, т.е. определение исходных (фоновых) характеристик и параметров компонентов окружающей среды, которые могут быть затронуты в процессе хозяйственной деятельности. Основным методом получени

При проведении госэкспертизы (негосударственной) градостроительной и проект­ной документации элементы ЭЭ входят в ее состав.

При проведении госэкспертизы (негосударственной) градостроительной и проектной документации элементы ЭЭ входят в ее состав.