Тема №10. Административная ответственность как вид юридической ответственности.
Занятие №1
Вопросы для обсуждения
1. История развития института административной ответственности в России.
2. Понятие и признаки административной ответственности.
3. Законодательство об административных правонарушениях, его цели и задачи.
4. Принципы административной ответственности.
5. Действие законодательства об административных правонарушениях во времени.
6. Действие законодательства об административных правонарушениях в пространстве.
1 вопрос. В развитии нормативной основы (института) административной ответственности в России можно выделить три этапа.
Первый — с незапамятных времен до 1984 г. В это время административная ответственность вначале полностью, потом в основном, а в конце этапа во многом регулировалась многочисленными подзаконными актами (правительственными, ведомственными, местных государственных органов). Не было акта, который бы регулировал общие вопросы административной ответственности.
Второй этап — 1984—1991 гг. В эти годы в России вопросы административной ответственности за небольшими исключениями регулировались Кодексом об административных правонарушениях РСФСР, принятым в 1984 г.
Третий этап начался в 1991 г. Это этап декодификации. Его особенность в том, что действует КоАП РСФСР, но издается много законов и ряд указов Президента Российской Федерации, актов глав исполнительной власти субъектов Федерации, которые регулируют отдельные вопросы административной ответственности. Нормы новых актов не включены в КоАП РСФСР и действуют параллельно с его нормами.
Нормативную основу административной ответственности сейчас, как и до начала в 1980 г. процесса кодификации таких норм, образуют многие нормативные акты. Особое место среди них принадлежит Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, принятому 20 июня 1984 г. Он кодифицировал республиканское законодательство об административной ответственности и значительно развил его. Наряду с материальными нормами (система взысканий, составы правонарушений и др.) Кодекс содержит большое число административно-процессуальных норм, регулирующих производство по делам об административных правонарушениях.
КоАП РСФСР является главным источником по ряду причин:
• он самый большой по объему кодифицированный акт, регулирующий административную ответственность;
• он регулирует общие вопросы ответственности (систему взысканий, принципы их применения, производство по делам об административных правонарушениях и др.);
• во многих актах прямо сказано, что если в них не урегулированы какие-то вопросы, нужно руководствоваться общими нормами КоАП (ст. 289 ТК РФ, например). К тому же нужно иметь в виду, что до 1990 г. в этом Кодексе находилось все законодательство РСФСР об административной ответственности. Начиная с 1990 г. число источников нормативной основы административной ответственности стало резко расширяться. В 90-х гг. было издано большое число актов по этому вопросу, нормы которых в КоАП РФ не вошли.
Среди них нужно прежде всего назвать Таможенный кодекс Российской Федерации, в котором более 170 статей посвящены административной ответственности за нарушение таможенных правил. Ряд налоговых нарушений называет Налоговый кодекс Российской Федерации. Не включены в КоАП РСФСР соответствующие нормы законов «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Земельного кодекса и других федеральных законов.
Таким образом, сейчас существует и действует большое количество федеральных норм об ответственности, не включенных в КоАП РСФСР. Первая причина такой декодификации в том, что Кодекс объединил только нормы об ответственности граждан, а новое законодательство либо устанавливает административную ответственность только организаций, либо граждан и организаций.
Второй причиной процесса декодификации стало бурное законотворчество субъектов Федерации. Федеративный договор, а затем Конституция Российской Федерации 1993 г. отнесли административное и административно-процессуальное право к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Поскольку ряд вопросов вообще не регламентировался КоАП РСФСР, а в ряде случаев действовали нормы, санкции которых субъекты Федерации считали слишком малыми, они стали принимать новые акты. С 1992 г. главы исполнительной власти, законодательные органы субъектов Федерации издали уже много законов, постановлений и даже кодексов, регулирующих на их территории применение административных взысканий за нарушения разных правил.
Примерно с начала 1997 г. начался новый этап в развитии регионального законодательства об административной ответственности: этап подготовки и принятия кодифицированных актов, объединяющих переработанные нормы всех ранее принятых актов субъекта РФ, регулирующие административную ответственность.
10 декабря 1997 г. был официально опубликован Кодекс Свердловской области об административной ответственности, а 1 января 1998 г. он вступил в силу.
Принятие Кодекса — интересный момент в развитии не только областного, но и всего российского законодательства. Это видно уже из его названия — Кодекс. В нем объединены переработанные в процессе его подготовки нормы об административной ответственности, содержавшиеся во всех ранее принятых законах Свердловской области. Все эти нормы систематизированы, они стали организованной системой.
В ст. 1 названного Кодекса сказано: «Законодательство Свердловской области об административной ответственности состоит из настоящего Кодекса». Иными словами, все ранее принятые нормы с 1 января 1998 г. действуют в том виде, в каком они включены в Кодекс, а нормы, не вошедшие в него, утратили юридическую силу.
С 1995 г. субъекты Федерации начали принимать разные кодексы. Своеобразие же данного акта, во-первых, в его содержании, а во-вторых, в том, что по этой теме есть федеральный Кодекс. Возникла ситуация, когда по вопросу, который ст. 72 Конституции Российской Федерации отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В Свердловской области действуют два кодекса: федеральный и областной.
Областной Кодекс в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Уставом Свердловской области устанавливает основания и условия административной ответственности за проступки, не предусмотренные федеральным законодательством. После принятия федерального закона, устанавливающего ответственность за совершение определенных административных правонарушений, соответствующие нормы Кодекса не применяются, а в Кодекс вносятся необходимые изменения.
Работа по кодификации законодательства об административной ответственности началась еще в шестидесятых годах нашего века. К 1980 г. был подготовлен проект «Основ законодательства СССР и союзных республик об административной ответственности». В соответствии с существовавшими в те годы организационными обычаями проект был направлен на рассмотрение в Политбюро ЦК КПСС. В целом он был одобрен, но было принято решение об изменении его названия. И в октябре 1980 г. Верховный Совет СССР принял «Основы законодательства об административных правонарушениях». Потом и все кодексы бывших союзных республик, которые начали принимать с 1984 г., тоже назывались кодексами об административных правонарушениях.
Но такое название не точно отражает содержание этих актов. Во-первых, они и КоАП РСФСР, в частности, не только содержат перечень административных проступков, но и устанавливают санкции за их совершение. Во-вторых, КоАП регулирует систему взысканий, размеры, содержание каждого из них, принципы и сроки наложения. В-третьих, КоАП содержит большое число процессуальных норм, регламентирует процедуру привлечения и ответственности. Таким образом, КоАП РСФСР регулирует комплекс вопросов об административной ответственности, фактически является кодексом об административной ответственности.
То же самое можно сказать и о кодексе Свердловской области. Наряду с систематизированным перечнем административных проступков, он регулирует общие вопросы административной ответственности, систему взысканий, подведомственность дел и другие вопросы. И очень хорошо, что закону было дано название, которое отвечает его содержанию: Кодекс об административной ответственности.
Значительное внимание в Кодексе уделено разграничению подведомственности дел об административных правонарушениях. К сожалению, в КоАП РСФСР не решены вопросы подведомственноети применительно к составлению административных протоколов (кто вправе их составлять). Ранее такие нормы были включены в КоАПы Казахской и Украинской союзных социалистических республик, но их не было в российском праве. Поэтому статья областного Кодекса «Составление протокола об административном правонарушении» является важной новеллой не только областного, но и всего российского законодательства.
Можно предположить, что в ближайшее время будет принят новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (ах, как хочется, чтобы его назвали исходя из содержания: кодексом об административной ответственности!). Будущая структура нормативной основы этой ответственности представляется такой:
• существует федеральный кодекс, который является главным источником норм об административной ответственности. Таможенный и Налоговый кодексы регулируют на федеральном уровне ответственность за нарушения таможенных и налоговых правил. А в субъектах Федерации действуют кодексы или кодифицированные законы об административных правонарушениях. В основном региональный закон устанавливает ответственность за нарушение законов субъекта Федерации, охраняет, обеспечивает принуждением региональные регулятивные нормы;
• и федеральный, и региональный кодифицированные акты должны регулировать вопросы ответственности граждан и организаций (индивидуальных и коллективных субъектов). Серьезные изменения должны быть внесены в систему взысканий: нужно отказаться от исправительных работ, возмездного изъятия, конфискации, одновременно ввести лишение лицензий, общественно полезный труд в свободное от работы время, уменьшить максимальный размер штрафа, налагаемого на граждан, до 25 минимальных размеров оплаты труда;
• в действующем законодательстве очень много казуистичных норм, устанавливающих ответственность за порчу разных видов имущества (линий связи, транспортных средств, объектов благоустройства и др.), за неповиновение разным должностным лицам. Такие специальные нормы полезно заменить общими нормами об ответственности за порчу, неповиновение;
• особо хочется отметить необходимость расширения процессуальных гарантий права на защиту.
2 вопрос. Административная ответственность наступает за деяния, менее опасные для общества, чем преступления.
Давая характеристику административным правонарушениям, законодатель в КоАП РФ не называет их, в отличие от преступлений, общественно опасными деяниями. Мы же считаем возможным говорить об общественной опасности административных правонарушений (хотя степень этой опасности в большинстве случаев меньше, чем у преступлений). Примерами здесь могут быть административные правонарушения: посягающие на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения; в области охраны окружающей природной среды; в промышленности, строительстве и энергетике; на транспорте и в области дорожного движения и др.
Административная ответственность обладает чертами, свойственными юридической ответственности вообще. Однако ей присущи и специфические черты, характерные только для данного вида юридической ответственности:
1. административная ответственность в большинстве случаев является внесудебной ответственностью. Административные наказания назначаются должностными лицами значительного числа государственных органов системы исполнительной власти или определенными коллегиальными органами во внесудебном порядке, хотя и судьи рассматривают значительное количество таких правонарушений. Все эти органы являются субъектами административной юрисдикции;
2. административные наказания назначаются должностными лицами правонарушителям, не подчиненным им по службе. По этому признаку административная ответственность отличается от дисциплинарной ответственности, при которой меры взыскания применяются в основном в порядке подчиненности вышестоящим органом или должностным лицом;
3. поскольку административная ответственность наступает за деяния, менее опасные, чем преступления, то и административные наказания, как правило, менее суровы, чем уголовные наказания;
4. применение административной ответственности не влечет судимости лица, совершившего правонарушение. Это лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения наказания;
5. существенной особенностью института административной ответственности является то обстоятельство, что субъектом ответственности могут быть не только физические, но и юридические лица. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств;
6. в отличие от уголовной ответственности, которая устанавливается только федеральным законом (УК РФ), административная ответственность устанавливается КоАП РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ об административных правонарушениях.
Итак, законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:
§ общих положений и принципов законодательства об административно правовых нарушениях;
§ перечня видов административных наказаний и правил их применения;
§ административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
§ порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установления мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
§ порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Административная ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, в том числе административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, устанавливается законами данных субъектов. При этом в одних субъектах РФ принимается единый закон в виде кодекса, в других — единый некодифицированный законодательный акт об административных правонарушениях (либо об административной ответственности), в третьих — законы об административных правонарушениях (административной ответственности) за правонарушения, совершаемые в отдельных сферах деятельности и отраслях управления. Примерами третьего случая может служить законодательство Иркутской области, Московской области, Санкт-Петербурга и некоторых других субъектов РФ.
Признаки административной ответственности и виды административных взысканий
Административная ответственность — разновидность юридической ответственности, которая выражается в применении административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение. Понятие административного правонарушения содержится в ст. 2.1 КоАП РФ: «Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность». С учетом этого определения можно называть следующие признаки административного правонарушения:
§ деяние - акт волевого, осознанного поведения, может быть действием (переход улицы на красный сигнал светофора) или бездействием (неявка в суд для исполнения обязанности присяжного заседателя);
§ антиобщественный характер - посягательство на интересы гражданина, государства и общества: обобщенный перечень таких интересов дан в ст. 1.2 КоАП РФ и конкретизируется в содержащихся в нем правовых нормах;
§ виновность - аналогичная уголовному праву конструкция с умыслом и неосторожностью (ст. 2.2 «Формы вины» КоАП РФ);
§ противоправность - ситуация, при которой объект посягательства не только представляет определенную ценность для личности, государства и общества, но и охраняется правом.
Важно понятие наказуемости, при которой административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения (ст. 3.1 КоАП РФ).
Виды административных взысканий определены в ст. 3.2 КоАП РФ.
За совершение административных правонарушений могут применяться следующие административные наказания:
§ предупреждение. Это выносимое официальное порицание управомоченным органом в письменной форме, установленной законодательством;
§ административный штраф. Это денежное взыскание, размер которого определяется в статье, устанавливающей ответственность за конкретное правонарушение;
§ возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения. Принудительно изымаемая вешь продается, а бывшему собственнику вещи выплачиваются деньги, вырученные от ее продажи за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета;
§ конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Это аналогичное предыдущему принудительное изъятие без какой-либо компенсации;
§ лишение специального права, предоставленного физическому лицу (права охоты, управления транспортным средством и т. п.);
§ административный арест. Он подразумевает содержание нарушителя в условиях изоляции от общества на срок до 15 суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции — до 30 суток;
§ административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;
§ дисквалификация. Это лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также управление юридическим лицом в иных случаях;
§ административное приостановление деятельности.
Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности; правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах); порядка управления; общественного порядка и общественной безопасности; градостроительной деятельности; транспортной безопасности.
В качестве основных и дополнительных административных взысканий применяются возмездное изъятие и конфискация предметов, административное выдворение. Другие административные взыскания применяются только в качестве основных. За одно правонарушение может быть наложено основное либо основное и дополнительное взыскания.
Дела об административных правонарушениях рассматриваются в пределах компетенции, установленной гл. 23 КоАП РФ:
§ судьями (мировыми судьями);
§ комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
§ федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами, а также иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами или подзаконными актами.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
§ мировыми судьями;
§ комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
§ уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ;
§ административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.
Раздел IV КоАП РФ посвящен производству по делам об административных правонарушениях. Рассматривая дело, управомоченный орган выясняет характер совершенного правонарушения, личность правонарушителя, его имущественное положение, иные обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Как и при отправлении правосудия но уголовным делам, здесь для объективности рассмотрения в производстве по делу могут участвовать адвокат, свидетели, эксперты, переводчик.
Административное наказание за совершенное административное правонарушение назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение. Давность привлечения к административной ответственности по общему правилу — не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения.
3 вопрос. + из 2 вопроса
Определение основных задач законодательства об административных правонарушениях соответствует принципиальным положениям, закрепленным Конституцией РФ. Они существенно обновлены, что было необходимо в силу того, что до введения в действие новой редакции КоАП они (основные задачи) были определены с учетом условий существования Союза ССР и не отражали современный государственный статус российского государства.
Соответственно основное внимание законодателя при определении задач административного законодательства в духе российской Конституции сосредоточено на защите личности, охране прав и свобод человека и гражданина (ст.2 Конституции РФ). Вместе с тем им учтены международные принципы и нормы, относящиеся к статусу человека и гражданина, которые были восприняты Российской Федерацией.
Гражданин и его интересы находятся в центре внимания и при обозначении иных задач законодательства об административных правонарушениях. Именно в таком смысле следует расценивать направленность его на охрану здоровья граждан, санитано-эпидемиологического благополучия населения, защиту экономических интересов физических лиц, общественной нравственности. В конечном счете этим целям служит также охрана окружающей среды, общественного порядка и общественной безопасности.
В Особенной части КоАП имеются составы административных правонарушений, сгруппированные по главам: "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" (гл.5), "Административные правонарушения, посягающие на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность" (гл.6) и т.д. В подобном аспекте можно характеризовать и гл.14, в которой содержатся составы административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, хотя многие ее нормы направлены против нарушений предпринимательского законодательства.
Новеллой является защита общественной нравственности. В этой области сформулированы новые составы правонарушений. Это связано с широким распространением в обществе таких явлений, как проституция, наркомания и др.
По-прежнему одной из центральных задач законодательства об административных правонарушениях является охрана собственности во всех ее современных формах (гл.7), а также общественных отношений в важнейших сферах экономической системы страны. В последнем случае имеется в виду борьба с административными правонарушениями в промышленности, строительстве и энергетике (гл.9), на транспорте (гл.11), в области дорожного хозяйства (гл.12), в области связи и информатизации (гл.13), в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг (гл.15), в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (гл.10), в области охраны окружающей природной среды и природопользования (гл.8).
Не меньшее значение имеет направленность КоАП против административных правонарушений, посягающих на институты государственной власти (гл.17), на установленный порядок управления (гл.19).
Нельзя не отметить и тот факт, что в самостоятельную группу выделены административные правонарушения в области таможенного дела (гл.16); ранее нарушения таможенных правил фиксировались в ТК. Глава 18 посвящена административным правонарушениям в области защиты государственной границы РФ и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории РФ. Наконец, выделена и самостоятельная гл.21, нормы которой предусматривают административную ответственность за правонарушения в области воинского учета.
Таким образом, задачи законодательства об административных правонарушениях, определяемые ст.1.2 КоАП, воспроизводят в более совершенном и современном варианте те, которые были определены ст.1 КоАП РСФСР и в развернутом виде отражаются в структурных подразделениях (главах) Особенной части настоящего Кодекса.
Сформулированные задачи законодательства об административных правонарушениях служат выполнению важной профилактической функции - предупреждению административных правонарушений.
О значимости этих задач свидетельствует не только их характеристика. Она становится очевидной при их сравнении, например, с задачами уголовного законодательства. Так, ст.2 УК в качестве задач называет охрану прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений.
Нетрудно заметить совпадение основных параметров, характерных для задач уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях, что закономерно, ибо и то и другое служит единой правоохранительной цели, реализуемой различными юридическими средствами. Вместе с тем эта общность задач дает основания для того, чтобы в дальнейшем провести грань между преступлениями и административными правонарушениями, равно как и между уголовными и административными наказаниями.
4 вопрос. Административная ответственность может служить не только целям укрепления законности и защиты нарушенных прав и свобод граждан и иных лиц.
Государство, его органы, пытаясь искоренить правонарушения, создать стабильный правопорядок в некоторых случаях используют такие методы борьбы, что сами превращаются в правонарушителей и преступников. Для того чтобы административная ответственность не превращалась в свою противоположность, юридическая наука и практика выработали ряд принципов, соблюдая которые государство действует в рамках законности и не переходит той грани, за которой реакция на правонарушение предстает новым правонарушением. В числе основных принципов административной законности чаще всего называют следующие принципы:
1) законности;
2) обоснованности;
3) справедливости;
4) неотвратимости административной ответственности;
5) презумпции невиновности;
6) права на защиту лица, привлеченного к ответственности;
7) недопустимости привлечения к ответственности за одно и то же правонарушение два и более раз.
Принцип законности административной ответственности означает, что деятельность государственных органов и должностных лиц по ее применению ответственности ведется в полном соответствии с требованиями действующего законодательства и не выходит за пределы его требований, смысла и целей.
Ответственность применяется только за совершенное правонарушение, т.е. виновное противоправное деяние деликтоспособного лица. Никакие иные факты и обстоятельства не могут служить основанием для применения санкций. Ответственность применяется компетентным органом или должностным лицом. При этом значительная часть административных проступков рассматриваются только судами. Важной гарантией защиты прав и свобод человека является закрепленный ст. 47 Конституции РФ принцип, согласно которому никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
