Основные теории местного самоуправления

Рассмотрим различные взгляды на природу местного самоуправления и соответствующиетеории. Они сформировались в основном в XIX веке. В сводном виде характеристика этих теорийпредставлена в табл. 1.1.1.

Таблица 1.1.1

Основные теории местного самоуправления

Представителями теории свободной общины, или общественной теории местногосамоуправления, считаются Р. Гнейст, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и др. По их мнению, ктрем конституционным властям (законодательной, исполнительной и судебной) необходимодобавить четвертую - общинную. Община должна иметь право на самостоятельное и независимоеот центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признаетее. Носитель власти в ней - народ. Отсюда следует, что круг общинных дел отличен отгосударственных, государственное вмешательство в ее внутренние дела недопустимо,должностные лица местного самоуправления не являются государственными чиновниками.Изложенная теория обладает тем недостатком, что на деле местное самоуправление не толькопризнается, но и регулируется государством. Полное невмешательство государства в деламестного самоуправления невозможно.

Разновидность общественной теории самоуправления - хозяйственная. По мнению еесторонников (Р. Моль, А. Васильчиков), функции самоуправления - строго хозяйственные. Этимоправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора заее деятельностью. Однако властные функции общины на практике не могут быть толькохозяйственными.

Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют частьфункций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Всесамоуправляющиеся единицы, согласно этой теории, рассматриваются как субъектыгосударственных прав, предоставленных им в полное обладание. Поэтому необходимо наличиевыборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемымправительством.

В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласноей, должностные лица местного самоуправления не являются профессиональными чиновниками,так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местногонаселения. Самоуправление выражается прежде всего в самостоятельности граждан, несущихсвою безвозмездную службу и потому свободных в своем волеизъявлении.

Государственная теория (Л. Штейн, Н. Лазаревский, А. Градовский), в противоположностьрассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление - часть государства, ипоэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел. Согласно этойтеории, общинные дела - часть государственных дел, переданных для исполнения на местах.Источником общинной власти является государство. Всякое управление есть дело государства,поэтому местное сообщество не обособлено от него, а служит его интересам и целям. Практикаорганизации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

Следует заметить, что между государственными и местными делами все же естьпринципиальное различие.

Государство имеет дело с гражданами.

Местное самоуправление имеет дело с жителями.

Это образное выражение принадлежит видному российскому юристу М. Краснову и несетглубокий смысл.

Действительно, соблюдение гражданских и социальных прав и свобод человека,зафиксированные в Конституции РФ, - вопрос государственный, тогда как устройство жизни вконкретном поселении - вопрос местного значения.

Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной, государственно-общественной природы местного самоуправления. Соответствующая теория предполагаетвыполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороныгосударства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случаеорганы местного самоуправления выступают в качестве агентов государства на местном уровне идействуют под его контролем.

Наряду с различием местных и государственных дел, следует подчеркнуть принципиальноеотличие местного самоуправления от самоуправления в общественных организациях. Оно состоитв том, что местное самоуправление носит форму публичной власти. Член самоуправляемойобщественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям и требованиям,может просто выйти или быть исключенным из ее состава. Жителя данного поселения исключитьневозможно, поэтому он должен быть принужден к выполнению общих правил и порядков,установленных общиной. Для этого органы местного самоуправления должны иметь властныеполномочия, полученные от избравшего их населения.