Конституция РСФСР 1918 годабыла первой в истории конституций Советской социалистической республики. По предложению В.И. Ленина первый раздел Конституции составила принятая III съездом Советов в январе 1918 г. "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа". Конституция была принята постановлением V Всероссийского съезда советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов 10 июля 1918 годаи вступила в силу 19 июля после публикации в «Известиях ВЦИК». Провозглашала Всероссийский съезд советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов высшим органом государственной власти. Проект Конституции 1918 г. готовился 4 месяца (апрель—июль 1918 г.).
Необходимо отметить, что Конституция РСФСР 1918 г. впервые на законодательном уровне закрепила опыт организации и деятельности новых местных органов власти. Специальный раздел «Организация советской власти на местах» был посвящен принципам формирования местных органов власти, предметам их ведения; в главе 11 содержались нормы, закрепляющие порядок образования и деятельность городских Советов.
На VII Всероссийском съезде Советов, состоявшемся в 1919 г., в отчетном докладе ВЦИК и СНК РСФСР излагались основные вопросы хозяйственного строительства, говорилось и о том, что сделано Советами и что предстоит им сделать в этом отношении в ближайшем будущем. Съезд принял ряд постановлений, которые усиливали единство управления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то же время должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления и комиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип двойного подчинения. Все заведующие отделами не назначались, а выбирались местными исполкомами. Съезд официально закрепил то, что уже фактически существовало в ряде губерний.
На VII Всероссийском съезде Советов, состоявшемся в 1919 г., в отчетном докладе ВЦИК и СНК РСФСР излагались основные вопросы хозяйственного строительства, говорилось и о том, что сделано Советами и что предстоит им сделать в этом отношении в ближайшем будущем. Съезд принял ряд постановлений, которые усиливали единство управления, все отделы на местах стали отделами местных исполкомов и в то же время должны были подчиняться соответствующим вышестоящим органам управления и комиссариатам РСФСР. Таким образом, был установлен принцип двойного подчинения. Все заведующие отделами не назначались, а выбирались местными исполкомами. Съезд официально закрепил то, что уже фактически существовало в ряде губерний.
Местное самоуправление уже не рассматривалось как «особая власть», противопоставляющаяся центральным органам государственной власти. Органы местного самоуправления, созданные в XVIII в., постепенно превращались в органы государственной власти.
Городские Советы были важным звеном местных органов государственной власти. Они были автономны в вопросах местного значения, но должны были «сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями более крупных советских организаций, в состав которых входили. Таким путем создается связный, во всех своих частях однородный организм - Республика Советов».
Кроме того довольно успешно укреплялась система «двойного подчинения». С одной стороны, городские Советы как органы государственной власти образовывали свой исполнительный аппарат, который полностью им подчинялся. По всем вопросам Советы контролировали деятельность исполнительных органов, могли отменять их решения и распоряжения, если они противоречили закону. Этот аппарат составляли исполнительные комитеты, отделы, управления и другие подразделения и службы исполкомов городских Советов.
С другой стороны, исполнительные комитеты городских Советов вместе с подчиненными ему отделами и управлениями входил в общую систему централизованного аппарата государственного управления и действовал как составная часть этой единой системы. Исполнительные комитеты практически организовывали выполнение решений и городского Совета, и вышестоящих государственных органов.
Одновременно подавляющая часть отделов и управлений городского Совета находилась также в двойном подчинении. По горизонтали отделы и управления подчинялись образовавшему их городскому Совету и его исполнительному комитету, а по вертикали - вышестоящему одноименному органу государственного управления. Задачи повышения роли местных, в том числе городских Советов требовали дальнейшего перевода на систему двойного подчинения целого ряда местных отраслевых органов.
Таким образом, система местных Советов, в том числе и городских Советов, созданная после революции, в ряде отношений была противоречива.
