Индивидуальные предприниматели. 1 страница

В соответствии со ст. 32 комментируемого Закона индивидуальные предприниматели осуществляют образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам, программам профессионального обучения (более подробно см. комментарий к ст. 32).

В связи с тем что понятие индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность, является новым понятием, на практике на сегодняшний день возникают вопросы, связанные с применением положений относительно данной категории. Так, например, спорным является вопрос о возможности реализации индивидуальными предпринимателями дополнительных профессиональных программ. В соответствии с ч. 3 ст. 32 комментируемого Закона индивидуальные предприниматели осуществляют образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам, а также по программам профессионального обучения. Таким образом, осуществление такого подвида дополнительного образования, как профессиональное дополнительное образование, индивидуальными предпринимателями не предусмотрено.

Также возникает вопрос о необходимости получения индивидуальными предпринимателями лицензии на осуществление образовательной деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 91 комментируемого Закона получение лицензии индивидуальными предпринимателями обязательно, за исключением случаев, если индивидуальный предприниматель осуществляет образовательную деятельность непосредственно, то есть индивидуально. Разъяснение по данному вопросу содержится также в письме Минобрнауки РФ от 9 октября 2013 г. N 06-735 "О дополнительном профессиональном образовании".

Следует обратить внимание на тот факт, что в ст. 2 законодатель устанавливает отдельное собирательное понятие: организации, осуществляющие образовательную деятельность (п. 20 ст. 2), объединяющее в себе и образовательные организации, и организации, осуществляющие обучение. Также в данном пункте к организациям, осуществляющим образовательную деятельность, законодатель приравнивает и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность.

4. Часть 2 комментируемой статьи распространяет на организации, осуществляющие обучение (а также на индивидуальных предпринимателей), права, социальные гарантии и ответственность, которые установлены положениями комментируемого Закона в отношении образовательных организаций, тем самым уравнивая между собой все организации, осуществляющие образовательную деятельность. Именно в этих целях по тексту закона очень часто встречается именно термин "организации, осуществляющие образовательную деятельность".

Перечень прав, обязанностей и ответственность образовательной организации (а равно и организаций, осуществляющих обучение, и индивидуальных предпринимателей) установлены ст. 28 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к указанной статье).

Помимо норм, регулирующих права и ответственность самих организаций, осуществляющих образовательную деятельность, положения ч. 2 комментируемой статьи приравнивают также в правах и других участников образовательных отношений (обучающихся, педагогических работников), обучающихся (занятых) как в образовательных организациях, так и в организациях, осуществляющих обучение, или у индивидуальных предпринимателей.

Перечень прав и обязанностей педагогических работников установлен ст. ст. 46, 47 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к указанным статьям). Основные права обучающихся установлены ст. 34 комментируемого Закона.

 

Статья 22. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций

 

Комментарий к статье 22

 

1. Положения ст. 22 устанавливают особенности создания, реорганизации, и ликвидации образовательных организаций.

При этом следует учесть, что законодатель в данной статье не употребляет термин "организации, осуществляющие образовательную деятельность", который включает в себя и образовательные организации, и организации, осуществляющие обучение, а употребляет только термин "образовательная организация", тем самым сознательно сужая сферу действия статьи.

Как следует из определения, установленного ст. 2 комментируемого Закона, образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

Часть 1 комментируемой статьи уточняет положения ст. 2 и устанавливает, что образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

Подобная норма существовала и в Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", действовавшем до вступления в силу комментируемого Закона. Статьей 11.1 указанного Закона предусматривалось, что "государственные, и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций". Следовательно, комментируемые положения были перенесены в новый Закон почти без изменений.

При этом следует обратить внимание, что применяемая формулировка не совсем корректна. Статья 50 ГК РФ предусматривает перечень организаций, относящихся к некоммерческим, среди которых перечислены следующие:

- потребительские кооперативы;

- общественные или религиозные организации (объединения);

- учреждения;

- благотворительные и иные фонды.

При этом перечень некоммерческих организаций является открытым: ч. 3 ст. 50 ГК РФ прямо устанавливает, что некоммерческие организации могут создаваться и в других формах, предусмотренных Законом. Иные формы некоммерческих организаций установлены различными законами. Основная часть форм перечислена в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Однако перечень форм некоммерческих организаций, установленный в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ, также не является исчерпывающим. Дополнительно различные формы некоммерческих организаций закреплены в других законах, например:

- территориальное общественное самоуправление, которое на основании ст. 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" может являться юридическим лицом;

- общество взаимного страхования, которое также является некоммерческой организацией в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. N 286-ФЗ "О взаимном страховании".

При этом каждое юридическое лицо, регистрируемое в форме некоммерческой организации, создается для определенных целей. Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что далеко не все установленные законодательством формы некоммерческих организаций могут подходить для создания образовательной организации.

Так, например, общество взаимного страхования создается в целях взаимного страхования, под которым в соответствии со ст. 1 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. N 286-ФЗ понимается страхование имущественных интересов членов общества на взаимной основе путем объединения в обществе взаимного страхования необходимых для этого средств. Ясно, что данная форма некоммерческой организации не имеет никакого отношения к образовательной деятельности.

Основной формой для создания образовательной организации является учреждение (общие вопросы регулирования такой формы некоммерческой организации закреплены ст. 120 ГК РФ, а также ст. ст. 9, 9.1, 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ). При этом все-таки стоит заметить, что учреждение является не единственной приемлемой формой некоммерческой организации для создания образовательной организации. Предполагается, что уточнение в положениях комментируемого Закона перечня конкретных форм, в которых может создаваться образовательная организация, выглядело бы вполне логичным.

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что духовные образовательные организации должны создаваться в порядке, установленном законодательством РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

Выделение отдельно положений относительно духовных образовательных организаций обусловлено тем, что в соответствии со ст. 3 комментируемого Закона одним из принципов государственной политики в сфере образования является светский характер образования в государственных, муниципальных организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Также в п. 2 ст. 4 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" закреплено, что в соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства государство обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях.

В связи с этим ст. 19 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ установлены особенности деятельности духовных образовательных организаций, среди которых можно выделить следующие основные особенности:

- исключительное право создавать духовные образовательные организации предоставлено централизованным религиозным организациям;

- духовные образовательные организации регистрируются в качестве религиозных организаций;

- духовные образовательные организации реализуют образовательные программы, направленные на подготовку служителей и религиозного персонала религиозных организаций.

3. В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (его территориальный орган), обязан уведомлять о регистрации образовательной организации федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, или орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации по лицензированию образовательной деятельности, в порядке и в сроки, установленные законодательством.

Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" функции по государственной регистрации юридических лиц были возложены на Министерство РФ по налогам и сборам. В связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти на основании Постановления Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506 уполномоченным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, а также крестьянских фермерских хозяйств, является Федеральная налоговая служба РФ. Таким образом, исходя из буквального толкования положений указанных нормативных правовых актов функции по уведомлению о регистрации образовательной организации должны быть возложены на Федеральную налоговую службу РФ (их территориальные органы).

При этом следует учитывать, что при регистрации образовательных организаций речь идет о регистрации некоммерческой организации и, следовательно, она должна осуществляться по правилам, установленным для регистрации некоммерческих организаций.

В соответствии с ч. 1 ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ регистрация некоммерческой организации осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", но с учетом положений указанного Федерального закона о порядке государственной регистрации некоммерческих организаций.

Порядок регистрации установлен ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ. В соответствии с ч. 2 указанной статьи решение о государственной регистрации некоммерческой организации принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций, или его территориальным органом (функции по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций возложены на Министерство юстиции РФ (п. 30.7 Указа Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации")).

Таким образом, органом, который осуществляет регистрацию некоммерческих организаций, является Министерство юстиции РФ (его территориальные органы).

Органы Федеральной налоговой службы РФ в данном случае осуществляют только внесение в Единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании некоммерческих организаций, и действуют они строго на основании принимаемого Министерством юстиции РФ (его территориального органа) решения о государственной регистрации (ч. 3 ст. 13.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ).

Таким образом, предлагаемая законодателем формулировка в отношении определения органа, осуществляющего уведомление о регистрации образовательной организации, неоднозначна и может быть истолкована двояко.

Как уже говорилось выше, уведомление должно быть направлено:

- в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования.

Функции по контролю и надзору в сфере образования и науки возложены на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) в соответствии с п. 1 Постановления Правительства РФ от 15 июля 2013 г. N 594 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки";

- в орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий переданные полномочия Российской Федерации по лицензированию образовательной деятельности.

В соответствии с ч. 3 ст. 91 комментируемого Закона лицензирование образовательной деятельности осуществляется лицензирующим органом - федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, в соответствии с полномочиями, установленными ст. ст. 6 и 7 комментируемого Закона (подробнее см. комментарий к ст. ст. 6, 7 и 91).

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает, что в зависимости от того, кем создана образовательная организация, она может быть:

- государственной. Государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом РФ (ч. 5 комментируемой статьи);

- муниципальной. Муниципальной образовательной организацией является образовательная организация, созданная муниципальным образованием: муниципальным районом или городским округом (ч. 6 комментируемой статьи);

- частной. Частной образовательной организацией является образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций.

В Законе РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1, действовавшем до вступления в силу комментируемого Закона, аналогичные положения были закреплены в ст. 12. В указанном Законе использовалось понятие "образовательное учреждение" (положениями комментируемого Закона введено и используется новое понятие "образовательная организация"). При делении на государственные, муниципальные и частные использование понятия "учреждение" было определяющим, так как именно для учреждений характерно деление на такие виды (см. ст. 120 ГК РФ, а также ст. ст. 9, 9.1, 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ);

5. Частями 8 и 9 комментируемой статьи закреплены ограничения, применяемые в отношении образовательных организаций, реализующих определенные виды образовательных программ.

Так, ч. 8 комментируемой статьи устанавливает, что образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, могут создаваться только Российской Федерацией. Часть 9 устанавливает ограничения для образовательных организаций, являющихся специальными учебно-воспитательными учреждениями открытого и закрытого типа и реализующих образовательные программы для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода. Такие образовательные организации могут создаваться только Российской Федерацией или субъектом РФ.

6. Часть 10 комментируемой статьи устанавливает, что образовательная организация реорганизуется или ликвидируется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом особенностей, предусмотренных законодательством об образовании. Общий порядок реорганизации юридических лиц определен ст. ст. 57 - 60 ГК РФ, общий порядок ликвидации юридических лиц - ст. ст. 61 - 64 ГК РФ.

7. Особенности реорганизации и ликвидации в отношении отдельных видов образовательных организаций предусмотрены ч. ч. 11 и 12 комментируемой статьи.

Так, для принятия федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления решения о реорганизации или ликвидации государственной и (или) муниципальной образовательной организации необходимо наличие положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения. Принятие же решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения.

8. Части 13 и 14 комментируемой статьи закрепляют положения, уточняющие порядок реорганизации и ликвидации образовательных организаций, предусмотренный ч. ч. 8 и 9 комментируемой статьи, в части реализации требований к процессу оценки последствий принятия решения о реорганизации (ликвидации) образовательной организации.

В соответствии с этим ч. ч. 13 и 14 предусматривают необходимость утверждения следующих документов:

- Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации. Положения утверждаемого порядка должны включать критерии этой оценки по типам образовательных организаций;

- Порядка создания комиссии по оценке последствий решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации и подготовки ею заключений.

Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации устанавливается:

- в отношении федеральной государственной образовательной организации - Правительством РФ;

- в отношении образовательной организации, находящейся в ведении субъекта РФ, муниципальной образовательной организации федеральной государственной образовательной организации - уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ.

Примером таких документов является в том числе Приказ Министерства образования Свердловской области от 19 декабря 2013 г. N 115-д "Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Свердловской области, муниципальной образовательной организации, расположенной на территории Свердловской области".

Указанный документ устанавливает цель проведения комиссией оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Свердловской области, а также муниципальной образовательной организации, расположенной на территории Свердловской области. Так, в соответствии с п. 2 оценка последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации осуществляется в целях обеспечения государственных гарантий реализации прав граждан на получение образования соответствующего уровня. Критерии такой оценки установлены в п. 33 указанного Порядка, они различаются по типам образовательных организаций, так, например:

1) для дошкольной образовательной организации это:

- предоставление обучающимся, проживающим на территории расположения реорганизованной или ликвидируемой образовательной организации, гарантированной возможности получения качественных образовательных услуг в соответствии с установленными законодательством РФ требованиями и нормами;

- территориальная доступность получения образовательных услуг;

- наличие гарантий по обеспечению жизнедеятельности, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской помощи, профилактики заболеваний у детей, их социальной защиты и социального обслуживания;

- прогноз демографической ситуации на территории расположения реорганизованной или ликвидируемой образовательной организации;

2) для общеобразовательной организации критерии уже другие:

- предоставление обучающимся, проживающим на территории расположения реорганизованной или ликвидируемой образовательной организации, гарантированной возможности получения качественных образовательных услуг в соответствии с установленными законодательством требованиями и нормами;

- наличие гарантий по завершению образования по основным общеобразовательным программам основного общего и среднего общего образования обучающимися выпускных классов образовательной организации, предлагаемой к реорганизации или ликвидации;

- территориальная доступность получения образовательных услуг, в том числе путем транспортного сопровождения и (или) проживания в организациях с круглосуточным пребыванием;

- наличие гарантий по обеспечению жизнедеятельности, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской помощи, профилактики заболеваний у детей, их социальной защиты и социального обслуживания;

- учет мнения жителей сельского поселения при реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении;

- прогноз демографической ситуации на территории расположения реорганизованной или ликвидируемой образовательной организации.

9. Часть 15 комментируемой статьи предусматривает, что создание, реорганизация и ликвидация международных (межгосударственных) образовательных организаций осуществляются в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Данная норма направлена на реализацию ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с положениями которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

 

Статья 23. Типы образовательных организаций

 

Комментарий к статье 23

 

1. Подразделение образовательных организаций на типы осуществляется на основании уровня образовательных программ, реализация которых является основной целью их деятельности. Помимо этого, типы образовательных организаций подразделяются в зависимости от видов образовательных программ: основные образовательные программы и дополнительные образовательные программы, осуществляемые в рамках основного или дополнительного образования. Основное образование включает в себя общее и профессиональное образование. На основании этого комментируемый Закон предусматривает функционирование 6 типов образовательных организаций: 4 типа образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы, и 2 типа образовательных организаций, реализующих дополнительные образовательные программы.

2. Образовательные организации, реализующие основные образовательные программы, подразделяются на четыре типа: два типа в сфере общего образования (дошкольная образовательная организация и общеобразовательная организация), и два - в сфере профессионального (профессиональная образовательная организация и образовательная организация высшего образования).

Следует заметить, что Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" предусматривал существование двух типов образовательных организаций, которых комментируемая статья не называет:

1) специальные (коррекционные) учреждения для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья - комментируемый Закон указывает, что они должны переименоваться в общеобразовательные организации (п. 1 ч. 5 ст. 108);

2) учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей), - комментируемый Закон относит их к организациям, осуществляющим обучение (ч. 1 ст. 31) (о разнице понятий "образовательная организация" и "организация, осуществляющая обучение" см. комментарий к ст. 2).

В отношении специальных (коррекционных) учреждений следует отметить, что указание на их переименование не означает их ликвидации; напротив, комментируемым Законом предусмотрено создание органами государственной власти субъектов РФ образовательных организаций, которые осуществляют образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам, для глухих, слабослышащих, позднооглохших, слепых, слабовидящих, с тяжелыми нарушениями речи, с нарушениями опорно-двигательного аппарата, с задержкой психического развития, с умственной отсталостью, с расстройствами аутистического спектра, со сложными дефектами и других обучающихся с ограниченными возможностями здоровья. Профессиональное обучение и профессиональное образование обучающихся с ограниченными возможностями здоровья также осуществляются на основе образовательных программ, адаптированных для обучения указанных обучающихся, если для этого имеется необходимость.

Итак, комментируемая статья предусматривает существование всего четырех типов образовательных организаций, реализующих основные образовательные программы:

1) дошкольная образовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, присмотр и уход за детьми.

Приказом Минобрнауки РФ от 30 августа 2013 г. N 1014 утвержден Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам - образовательным программам дошкольного образования, который распространяется на организации, осуществляющие образовательную деятельность и реализующие основные общеобразовательные программы - образовательные программы дошкольного образования, включая индивидуальных предпринимателей (далее - дошкольная образовательная организация). При этом следует помнить, что дошкольное образование может быть получено в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, а также вне организаций - в форме семейного образования.

Дошкольная образовательная организация обеспечивает получение дошкольного образования, присмотр и уход за воспитанниками в возрасте от двух месяцев до прекращения образовательных отношений (п. 6 Порядка). Образовательная деятельность по образовательным программам дошкольного образования в образовательной организации осуществляется в группах, которые могут иметь общеразвивающую, компенсирующую, оздоровительную или комбинированную направленность (п. 13 Порядка).

Данным документом также было признано утратившим силу применявшееся ранее Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении, утв. Приказом Минобрнауки РФ от 27 октября 2011 г. N 2562.

В письме Минобрнауки РФ от 8 августа 2013 г. N 08-1063 содержатся Рекомендации Департамента государственной политики в сфере общего образования Минобрнауки России по порядку комплектования образовательных учреждений, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, в которых предлагаются единые подходы к учету численности детей, нуждающихся в предоставлении места в образовательном учреждении, реализующем программы дошкольного образования, а также определяются единые сроки формирования реестра заявлений о предоставлении места в дошкольном учреждении в текущем учебном году. В частности, предусмотрено, что учет рекомендуется организовать через единый информационный ресурс, созданный в муниципальном районе (городском округе) или в субъекте РФ. Постановка на учет осуществляется путем заполнения интерактивной формы заявления на специально организованном общедоступном портале в сети Интернет родителями (законными представителями) либо универсальными специалистами уполномоченного органа или организации на основании личного обращения родителей (законных представителей) либо по их письменному заявлению в адрес уполномоченного органа или организации. Также в письме содержатся рекомендации относительно очередности зачисления детей в дошкольные образовательные организации;

2) общеобразовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования.