Важнейшей группой правил законодательной техники именно в субъектах Федерации являются требования, касающиеся соотношения федеральных законов и законов Российской Федерации.
В литературе ведется дискуссия о месте законов субъектов Российской Федерации в единой правовой системе России.
Так, Г.Н. Чеботарев отмечает: "...региональные законы должны приниматься, исходя из действительно имеющихся потребностей в правовом регулировании тех или иных общественных отношений, не урегулированных федеральными законами или урегулированных ими недостаточно полно.
Проблема заключается также и в том, чтобы законодательство субъектов Российской Федерации, как особый вид творческой деятельности, действительно было творчеством, свободным от примитивного механического переписывания норм федеральных законов, слепого копирования или бездумного подражания законодательной деятельности органов власти соседних регионов" В частности, Т.Д. Зражевская делает вывод о том, что "сегодня субъектами Российской Федерации наработана богатая правовая база и опыт законотворчества. Вместе с тем при написании этого вида законов используется традиционная юридическая техника - совокупная связь определенных приемов, применяемых как при разработке правовых предписаний государства, так и при их претворении в жизнь. Причем эти приемы применяются при разработке не только содержания, но и структуры нормативного акта. Однако ясно, что приемы юридической техники, обладая общими закономерностями, на уровне субъекта Федерации проявляются по-иному, нежели в процессе формирования федерального законодательства".
Совокупность действующих в Российской Федерации нормативных актов представляет собой систему законодательства Российской Федерации. Нормативные правовые акты действуют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов власти, связанной с государственным устройством страны. Система нормативных актов характеризуется согласованностью и взаимодействием предписаний актов. Важнейшей чертой соотношения нормативных актов выступает их иерархичность. Чем выше положение органа власти, издавшего акт, в иерархической системе этих органов, тем выше юридическая сила его актов. Исключением являются законы и нормативные правовые акты, принимаемые субъектами Федерации в пределах собственного правового регулирования. Согласно ч. 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации, действует правовой акт субъекта Российской Федерации. Во всех иных случаях акты субъектов Российской Федерации должны соответствовать актам федеральных органов.
Система нормативных правовых актов Российской Федерации устанавливается Конституцией страны, другими законами, указами Президента России, а также постановлениями Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти. В субъектах Федерации система нормативных актов устанавливается конституциями, уставами, иными законами субъектов Российской Федерации, актами высших и центральных органов исполнительной власти. Разграничением полномочий между Федерацией и ее субъектами обусловлено динамичное формирование законодательства субъектов Федерации как составной части системы законодательства России. Формирование правовых систем субъектов Федерации должно происходить на следующих принципах.
1. Закрепление и признание в конституциях и уставах субъектов Федерации положения о верховенстве федеральной Конституции и федерального законодательства.
2. Использование федеральных законов в качестве базовых при разработке и принятии законодательных актов субъектов Российской Федерации.
3. Учет законодательных актов других субъектов Федерации с целью сокращения случаев неоправданных и не обусловленных спецификой того или иного региона различий между законодательными актами различных субъектов Федерации.
4. Соблюдение механизмов обеспечения соответствия нормативных актов субъектов Федерации федеральным законам.
5. Безусловное исполнение решений соответствующих судебных органов, признавших тот или иной акт противоречащим федеральному законодательству.
Соблюдение вышеуказанных принципов в правотворческой деятельности субъектов Федерации, безусловно, должно способствовать повышению технико-юридического качества нормативных правовых актов, и прежде всего законов субъектов Федерации. Конституция провозгласила Россию федеративным правовым государством, состоящим из равноправных субъектов, закрепила разграничение предметов их ведения и полномочий. Предмет же ведения субъектов Федерации, установленный Конституцией России весьма широко и неопределенно по принципу "все, кроме...", предоставляет максимальную свободу для их законного правотворчества. Кроме того, установленные в ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции России принципы соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации юридически закрепили конкуренцию юридической силы федеральных законов и законов регионов, когда они изданы субъектом законодательной деятельности в пределах его компетенции. Иными словами, федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции России (по вопросам, находящимся в ведении Федерации), обладают такой же высшей юридической силой, которой обладают нормативно-правовые акты субъектов Федерации, принятые в соответствии с ч. 4 ст. 76 федеральной Конституции (по вопросам, находящимся в ведении субъекта Федерации). Более того, установлено, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта Федерации, изданным в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции России, действует последний (ч. 6 ст. 76 Конституции России).
Содержание правового пространства, то есть совокупность законов и нормативно-правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного субъекта Российской Федерации, сугубо индивидуально и не совпадает с набором законов и иных нормативно-правовых актов, образующих правовое пространство другого субъекта Федерации. Федеративное устройство Российской Федерации, природно-климатические, экономические, социальные и иные различия ее отдельных регионов обусловливают необходимость дифференцированного правового регулирования многих общественных отношений. Поэтому в правовой системе Российской Федерации все более отчетливо формируется крупный массив юридических норм, закрепляющих разнообразные общественные связи в рамках субъектов России.
Законодательство субъектов Российской Федерации наряду с федеральным законодательством образует систему законодательства России. Две составные части российского законодательства - федеральная и субъекты Федерации - активно влияют друг на друга, взаимодействуют между собой. Среди признаков такого взаимодействия выделяются принципиальное единство, целостность всего российского законодательства, разделенного на две самостоятельные, но взаимосвязанные системы; иерархическая соподчиненность, субординация этих систем; сотрудничество и взаимодействие между ними, координация и согласование в процессе правотворчества.
В соответствии с определением Г.В. Мальцева правовая система выступает как "внутренне расчлененное, иерархически построенное единство правовых норм и правовых актов, на базе которых складываются правовые институты и учреждения, формируются правовые идеи и представления. В субъектах РФ закладываются основы правовых систем именно в таком широком понимании".
Смысл взаимодействия федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации должен состоять не в том, что субъекты Федерации стремятся решить федеральные вопросы, а, скорее, в том, что они совместно с федеральными органами власти компетентно участвуют в их решении, а федеральные органы, в свою очередь, посредством федеральных законов получают возможность обеспечить региональные интересы. Причем федеральный законодатель должен иметь профессиональный интерес в защите интересов субъектов Федерации, хотя практика знает абсолютно противоположную тенденцию, состоящую в том, что интерес субъектов Федерации безразличен.
До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Однако самостоятельность субъектов Федерации ограничена тем, что после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом. В своих нормативных актах субъекты Федерации вправе конкретизировать положения, установленные соответствующими федеральными законами.
В практике законотворческой деятельности существует проблема соотношения законодательства Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения согласованности их норм. Данный вопрос обусловлен самой природой федеративных отношений, основанных на необходимости обеспечения государственной целостности и единства системы государственной власти Российской Федерации, с одной стороны, и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов - с другой.
В субъектах Российской Федерации правовые основы нормотворчества, включая роль и значение юридической техники, заложены в правовых актах (конституции, уставы). Кроме того, в большинстве субъектов Федерации приняты специальные законы, регламентирующие этот процесс.
В результате законотворчества субъектами Российской Федерации накоплен определенный опыт по решению конкретных экономических, социальных и иных общественно значимых проблем.
Для закона субъекта Федерации как особого вида правового акта характерно, что он принимается в особом порядке законодательным органом, устанавливает, отменяет или изменяет общие правила - нормы права; занимает в иерархии правовых актов главенствующее место, т.е. ему должны соответствовать все остальные правовые акты, издаваемые на соответствующей территории. С помощью законов субъекты РФ пытаются решать наиболее важные ключевые проблемы своей государственной и общественной жизни - организации власти, экономики, защиты прав и свобод граждан.
Можно дать следующее определение закону субъекта Федерации: это правовой акт общенормативного характера, принятый в соответствии с установленной процедурой и обладающий высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов соответствующего субъекта Федерации. Закон субъекта Федерации должен быть актом прямого действия и непосредственно регулировать общественные отношения; иметь четкий, конкретный предмет регулирования. Чем конкретнее и обоснованнее закон, тем легче он применяется на практике и эффективнее действует. В соответствии со ст. 13 Устава Владимирской области Законодательное Собрание как высший законодательный (представительный) орган осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Законами субъектов Федерации должны регулироваться наиболее важные общественные отношения.
Так, законом Владимирской области (ч. 2 ст. 13 Устава Владимирской области):
1) утверждается областной бюджет и отчет о его исполнении;
2) устанавливаются основы организации и деятельности Законодательного Собрания;
3) устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории области и определяется порядок деятельности органов местного самоуправления;
4) утверждаются программы социально-экономического развития области;
5) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению субъекта Российской Федерации, а также порядок их взимания;
6) устанавливается порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта Российской Федерации, утверждаются отчеты о расходовании средств этих фондов;
7) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью области, в том числе долями (паями, акциями) области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
8) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Российской Федерации;
9) устанавливается порядок назначения и проведения референдумов на территории области;
10) устанавливается порядок проведения выборов в Законодательное Собрание, а также выборов губернатора;
11) устанавливается административно-территориальное устройство области и порядок его изменения;
12) утверждается схема управления областью, определяется структура администрации области;
13) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом области и законами области к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации.
В науке был разработан ряд требований, касающихся соотношения законов и подзаконных актов. Думается, что их соблюдение будет полезным и для правотворчества субъектов Федерации. Следует признать, что с точки зрения законодательной техники нет необходимости в том, чтобы закон, регулирующий те или иные общественные отношения, специально предусматривал, что органы государственного управления должны издать конкретизирующие его нормативные акты. Нет нужды и в том, чтобы закон устанавливал дату или сроки, в течение которых должны быть изданы такие акты. Недостаточная стабильность законодательства может быть иногда результатом принятия решений по существу без глубокого изучения потребностей, вытекающих из сложной социальной обусловленности подготавливаемых законодательных актов или их возможных последствий. Она может явиться также результатом неправильного распределения предмета правового регулирования между законом, который должен отличаться особой стабильностью и конкретизирующими его и подчиненными ему нормативными актами.
Закон отнюдь не должен поглощать собой все то, что является предметом производного от него правового регулирования. Совершенствование законодательной техники на уровне субъектов Российской Федерации возможно по двум основным направлениям. Первое - это законодательное закрепление средств и способов законодательной техники в нормативных правовых актах, то есть придание им такого свойства, как формальная определенность. Отсутствие единого нормативного правового акта, регулирующего правила юридической техники, отрицательно сказывается на их применении на практике.
Второе направление - это повышение технико-юридического качества законодательных актов за счет проведения правовой и лингвистической экспертизы, в том числе на предмет соответствия их правилам законодательной техники.
Приказ Минюста РФ от 18.10.2000 N 296 "Об утверждении Временного порядка проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" утратил силу в связи с изданием Приказа Минюста РФ от 26.02.2002 N 60 "О признании утратившими силу некоторых приказов Министерства юстиции Российской Федерации". Приказом Министерства юстиции РФ от 18 октября 2000 г. N 296 утвержден Временный порядок проведения юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, который выделяет следующие цели проведения экспертизы:
- обеспечение единства правового пространства;
- принятие нормативных правовых актов, не противоречащих законодательству Российской Федерации и субъекта Федерации;
- подготовка предложений по устранению нарушений, содержащихся в экспертируемом нормативном правовом акте.
Несмотря на то что предложенная система целей является весьма спорной и непоследовательной (в одной классификации использованы различные критерии), она позволяет дать следующее определение юридической экспертизы нормативного правового акта: это исследовательская деятельность, проводимая для оценки соответствия проекта другим нормативным правовым актам (более высокой или равной юридической силы) и правилам юридической техники в целях обеспечения единства правового пространства и высокого качества нормативных правовых актов. Кроме того, при проведении экспертизы проверяется соблюдение порядка прохождения и предварительного согласования проекта нормативного правового акта. Таким образом, юридическая экспертиза нормативного правового акта включает в себя два основных элемента:
1) оценка соответствия проекта другим нормативным правовым актам;
2) оценка соответствия содержания и формы проекта нормативного правового акта правилам юридической (правотворческой) техники.
В то же время встречается и довольно узкое понимание юридической экспертизы, заключающееся лишь в проверке соответствия нормативного правового акта действующему законодательству.
Оценка соответствия того или иного нормативного правового акта правилам законодательной техники является весьма важным элементом юридической экспертизы. Задача эксперта заключается в том, чтобы оценить, насколько содержание и форма экспертируемого проекта соответствуют правилам законодательной техники, и предложить вариант устранения несоответствий, если таковые имеются. Все это должно найти отражение в экспертном заключении. Так, из 30 рассмотренных автором заключений, подготовленных экспертами государственно-правового управления Администрации Владимирской области, 23 фиксировали нарушения, например, следующих правил законодательной техники: - дублирование положений других законов и подзаконных актов (в шести случаях). Например, в заключении на проект Закона "Об Уполномоченном по правам человека во Владимирской области" отмечалось, что положения данного Закона во многом перенесены из аналогичного Федерального закона. Следует учитывать, что дублирование правовых предписаний нарушает один из принципов юридической техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов; - нарушение правил языкового изложения (неправильное употребление словосочетаний, в частности). Так, в заключении на проект Федерального конституционного закона "О порядке изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ" отмечалось, что понятие "конституционно-правовой статус" дано неясно и является несколько неопределенным и не отражающим сущности конституционно-правового статуса. Зачастую в проекты законов разработчиками вводятся несуществующие или излишние понятия. Например, в заключениях отмечалось, что налоговое законодательство не знает термина "консервация", а трудовое - "продление основного времени";- неправильное использование связей между нормативными правовыми актами. Неправильное использование связей между нормативными правовыми актами приводит к несогласованности проектируемого акта с действующим законодательством, правовое регулирование становится разбалансированным и противоречивым.
По мнению автора, целесообразным является разработка и принятие примерного положения о юридической экспертизе нормативных правовых актов Владимирской области, которое бы устанавливало порядок проведения экспертизы, перечень вопросов, включаемых в экспертное заключение.
В окружном законодательстве также имеются нарушения юридической техники.
Рассмотрим проект ЗАКОНА ХАНТЫ-МАНСИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА – ЮГРЫ Об уполномоченном по правам ребёнка в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре.
Глава I. Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Закона
Предметом регулирования настоящего Закона являются порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам ребенка в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре (далее – Уполномоченный по правам ребёнка), его статус, полномочия, организационные основы, а также иные вопросы его деятельности.
Статья 2. Понятия, используемые в настоящем Законе
Для целей настоящего Закона используются следующие понятия:
ребенок - лицо до достижения им возраста 18 лет;
Уполномоченный по правам ребенка в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре - лицо, замещающее государственную должность государственной службы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, который обеспечивает государственные гарантии в области защиты прав ребенка;
государственные гарантии в области защиты прав ребенка - гарантии защиты прав ребенка, установленные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", иными федеральными законами, законами Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, а также общепризнанными принципами и нормами международного права.
Статья 3. Уполномоченный по правам ребенка в автономном округе
1. Должность Уполномоченного по правам ребенка является государственной должностью автономного округа.
2. Уполномоченный по правам ребенка при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
3. Деятельность Уполномоченного по правам ребенка дополняет существующие средства защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции органов государственной власти, органов местного самоуправления автономного округа, их должностных лиц, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка.
4. Уполномоченный по правам ребенка защищает права, свободы и законные интересы ребенка, определенные в Конвенции ООН о правах ребенка, Всеобщей декларации прав человека, Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конституции Российской Федерации, Семейном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", иные права, установленные Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и автономного округа, в случае их нарушения в автономном округе.
Статья 4. Задачи Уполномоченного по правам ребёнка
Основными задачами Уполномоченного по правам ребёнка являются:
1. Обеспечение защиты прав, законных интересов и свобод ребёнка.
2. Осуществление независимого контроля за соблюдением прав детей в автономном округе.
3. Содействие в совершенствовании законодательства автономного округа о правах, свободах и законных интересах ребенка и приведении его в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
4. Разъяснение и пропаганда прав, свобод и законных интересов ребенка.
5. Содействие деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления автономного округа, общественных и иных некоммерческих организаций в области обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка.
6. Развитие международного сотрудничества в области обеспечения прав, свобод и законных интересов ребенка.
7. Совершенствование механизма обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка.
Приоритетным в деятельности Уполномоченного по правам ребёнка является защита прав, свобод и законных интересов детей.
Статья 5. Принципы деятельности Уполномоченного по правам ребёнка
1. Деятельность Уполномоченного по правам ребёнка строится на основе принципов независимости, справедливости, инициативности, ответственности, гуманности, открытости, объективности и доступности, а также взаимодействия и сотрудничества с органами государственной власти, органами местного самоуправления автономного округа, их должностными лицами, ответственными за обеспечение и защиту прав, свобод и законных интересов ребенка.
2. Уполномоченный по правам ребёнка осуществляет сотрудничество с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и с Уполномоченным по правам человека в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре,организациями, общественными объединениями.
3. Уполномоченный по правам ребёнка не вправе разглашать сведения о частной жизни заявителей и других лиц, ставшие ему известными в связи с защитой прав, свобод и законных интересов ребенка, а также иную охраняемую законодательством информацию.
Глава II. Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам ребёнка
Статья 6. Требования к кандидату на должность Уполномоченного по правам ребёнка
На должность Уполномоченного по правам ребёнка назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее высшее юридическое либо педагогическое образование, обладающее опытом работы в сфере защиты прав, свобод и законных интересов ребенка.
Статья 7. Назначение на должность Уполномоченного по правам ребенка
1. Уполномоченный по правам ребенка назначается Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по представлению комиссий Думы и Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
2. Представление комиссий Думы и Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры вносится в Думу Ханты-Мансийского автономного округа - Югры не позднее чем за один месяц до истечения срока, на который был назначен предыдущий Уполномоченный по правам ребенка.
3. Предложения по кандидатуре Уполномоченного по правам ребенка предварительно рассматриваются комиссиями Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
4. До назначения на заседании Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры заслушиваются выступления депутатов Думы, Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и кандидата на должность Уполномоченного по правам ребенка.
5. Каждая кандидатура, вносимая на тайное голосование при назначении Уполномоченного по правам ребенка, выдвинутая в соответствии с настоящей статьей, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от установленного числа депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
6. Уполномоченный по правам человека назначается на должность большинством голосов от установленного числа депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры при тайном голосовании.
7. Решение о назначении Уполномоченного по правам ребенка оформляется постановлением Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры. Соответствующее постановление вместе с биографическими сведениями об Уполномоченном по правам ребенка подлежит обязательному опубликованию в средствах массовой информации.
8. Уполномоченный по правам ребенка назначается сроком на пять лет, считая с момента принесения присяги. Одно и то же лицо не может быть назначено Уполномоченным по правам ребенка более чем на два срока подряд.
9. Если Уполномоченный по правам ребенка не назначен Думой Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, новая кандидатура должна быть представлена комиссиями Думы или Губернатором Ханты-Мансийского автономного округа - Югры на очередное заседание Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.
10. Уполномоченный по правам ребёнка не может быть членом политических партий и иных политических общественных объединений.
Статья 8. Вступление в должность Уполномоченного по правам ребенка
1. Уполномоченный по правам человека вступает в должность с момента принесения им присяги следующего содержания: «Клянусь защищать права, свободы и законные интересы ребенка, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством автономного округа, справедливостью и голосом совести.».
2. Присяга приносится на очередном заседании Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры после назначения Уполномоченного по правам человека.
Статья 9. Прекращение полномочий Уполномоченного по правам ребёнка
1. Полномочия Уполномоченного по правам ребёнка прекращаются с момента вступления в должность нового Уполномоченного по правам ребёнка.
2. Полномочия Уполномоченного по правам ребёнка досрочно прекращаются в случае:
а) занятия деятельностью, несовместимой с должностью Уполномоченного по правам ребёнка;
б) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося Уполномоченным по правам ребёнка, либо судебного решения о применении к этому лицу принудительных мер медицинского характера;
в) письменного заявления Уполномоченного по правам ребёнка о сложении своих полномочий;
г) утраты гражданства Российской Федерации;
д) вступления в законную силу решения суда об ограничении дееспособности лица, являющегося Уполномоченным по правам ребёнка, либо о признании этого лица недееспособным;
е) вступления в законную силу решения суда об объявлении лица, являющегося Уполномоченным по правам ребёнка, безвестно отсутствующим или умершим;
ж) в случае смерти Уполномоченного по правам ребёнка.
3. Дума Ханты-Мансийского автономного округа – Югры принимает постановление о прекращении полномочий Уполномоченного по правам ребёнка, а также о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного по правам ребёнка.
4. В случае досрочного прекращения полномочий Уполномоченного по правам ребёнка новый Уполномоченный по правам ребёнка должен быть назначен Думой Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в течение 60 дней со дня досрочного прекращения полномочий предыдущего Уполномоченного по правам ребёнка.
5. Истечение срока полномочий Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного по правам ребёнка.
Глава III. Полномочия и права Уполномоченного по правам ребёнка
Статья 10. Полномочия Уполномоченного по правам ребёнка
Уполномоченный по правам ребёнка:
1. Осуществляет прием граждан, рассматривает обращения, касающиеся нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, и жалобы на решения или действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления автономного округа, их должностных лиц, организаций, нарушающих права, свободы и законные интересы ребенка.
2. Проверяет самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими сообщения о фактах нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка.
3. Оказывает детям, а также их законным представителям бесплатную юридическую помощь по вопросам защиты прав, свобод и законных интересов ребенка.
4. Обращается в суд с заявлением о защите нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка либо предлагает обратиться в суд с подобным заявлением компетентным органам в соответствии с федеральным законом.
5. Принимает участие лично либо через своего представителя в установленных законом случаях и формах в судебных процессах с целью защиты и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка.
6. Принимает в пределах своей компетенции меры к урегулированию споров между:
детьми, а также их законными представителями, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления автономного округа, их должностными лицами, организациями, действия которых обжалуются, с другой стороны;
детьми, с одной стороны, и их законными представителями, с другой стороны;
7. Направляет органам государственной власти, органам местного самоуправления автономного округа, их должностным лицам, руководителям организаций, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер по восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка и предотвращению подобных нарушений в дальнейшем.
8. Информирует правоохранительные органы о фактах нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка.
9. Вносит в органы государственной власти, органы местного самоуправления автономного округа предложения о совершенствовании нормативных правовых актов автономного округа, муниципальных правовых актов, механизма обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка.
10. Принимает участие в разработке нормативных правовых актов автономного округа, затрагивающих права, свободы и законные интересы ребенка.
11. Осуществляет сбор, изучение и анализ информации, содержащейся в материалах, получаемых от органов государственной власти, органов местного самоуправления автономного округа, по вопросам обеспечения и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка, а также в обращениях граждан, общественных и иных организаций, в сообщениях средств массовой информации по указанным вопросам.
12. Направляет в компетентные органы обращения о привлечении к дисциплинарной, административной либо уголовной ответственности лиц, в решениях или действиях (бездействии) которых усматриваются нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка.
13. Должностные лица органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в автономном округе, руководители организаций автономного округа и муниципальных образований обязаны в течение 15 дней предоставить сведения, материалы и документы по запросам Уполномоченного по правам ребёнка, необходимые для осуществления его полномочий.
14. Принимает участие в заседаниях Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, других коллегиальных органов Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и органов исполнительной власти автономного округа по вопросам, связанным с защитой прав, свобод и законных интересов ребенка.
15. Не позднее чем через месяцпо окончании календарного года Уполномоченный по правам ребёнка направляет доклад о своей деятельности, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в Думу и Губернатору Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
16. Ежегодный доклад Уполномоченного по правам ребенка рассматривается на заседании Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и публикуется в средствах массовой информации.
Статья 11. Права Уполномоченного по правам ребёнка
В целях реализации своих полномочий Уполномоченный по правам ребёнка имеет право:
1. Безотлагательно быть принятым по вопросам своей деятельности руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в автономном округе, руководителями предприятий и организаций всех форм собственности на территории автономного округа.
2. Запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы, материалы и разъяснения органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в автономном округе, их должностных лиц, органов предприятий и организаций автономного округа и муниципальных образований по вопросам, связанным с обеспечением и защитой прав, свобод и законных интересов ребенка.
3. Уполномоченный по правам ребёнка пользуется правом беспрепятственного посещения на территории автономного округа предприятий и организаций автономного округа и муниципальных образований, учреждений автономного округа, органов местного самоуправления в автономном округе.
4. Привлекать экспертов и специалистов для осуществления отдельных видов работ, требующих специальных знаний.
5. Получать разъяснения от органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления в автономном округе, их должностных лиц, органов предприятий и организаций всех форм собственности, юридических и физических лиц по обстоятельствам, подлежащим выяснению в ходе проверки обращения.
6. Уполномоченный по правам ребёнка безвозмездно обеспечивается документами, принятыми органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления в автономном округе, другими информационными и справочными материалами, официально распространяемыми органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления в автономном округе.
7. В случае нарушения прав, свобод и законных интересов ребенка федеральными органами и организациями Уполномоченный по правам ребёнка обращается к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации либо в другие федеральные органы.
Статья 12. Рассмотрение Уполномоченным по правам ребёнка обращения (жалобы)
1. При рассмотрении обращения (жалобы) Уполномоченный по правам ребёнка руководствуется требованиями федерального и окружного законодательства.
2. Получив обращение (жалобу), Уполномоченный по правам ребёнка вправе:
а) принять обращение (жалобу) к рассмотрению;
б) передать обращение (жалобу) органам государственной власти, органам местного самоуправления автономного округа, их должностным лицам, организациям, к компетенции которых относится разрешение обращения (жалобы) по существу;
в) разъяснить заявителю порядок защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов;
г) отказать в принятии обращения (жалобы) к рассмотрению с указанием мотивов отказа.
3. О результатах рассмотрения обращения (жалобы) Уполномоченный по правам ребёнка обязан письменно известить заявителя в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения.
4. Обращение (жалоба) подается Уполномоченному по правам ребенка в письменной форме. Жалоба может быть подана лично, через представителя либо направлена по почте.
5. Обращение (жалоба) должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, адрес и наименование органа или должностного лица, действия или решения которого обжалуются, изложение существа действий (бездействия) или решений, нарушающих, по мнению заявителя, права и свободы. Жалоба сопровождается копиями документов, в которых содержатся указанные решения.
Статья 13. Рассмотрение обращений Уполномоченного по правам ребёнка
1. Заключения и рекомендации Уполномоченного по правам ребёнка направляются в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления автономного округа, их должностным лицам, руководителям организаций.
В случае необходимости заключения и рекомендации Уполномоченного по правам ребёнка направляются им в соответствующие федеральные органы.
2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления автономного округа, их должностные лица, руководители организаций, получившие заключения и рекомендации Уполномоченного по правам ребёнка, обязаны рассмотреть их в течение 15 дней и уведомить Уполномоченного по правам ребёнка о принятых мерах в письменной форме. В случае если рекомендации Уполномоченного по правам ребёнка не выполнены, в ответе должно содержаться обоснование причин их невыполнения.
3. Уполномоченный по правам ребёнка имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении и обсуждении поставленных им вопросов в собственных заключениях и рекомендациях. О времени и месте рассмотрения Уполномоченный по правам ребёнка должен быть извещен не позднее чем за три дня до даты рассмотрения вопроса.
Глава IV. Организационное и финансовое обеспечение деятельности Уполномоченного по правам ребенка
Статья 14. Аппарат Уполномоченного по правам ребенка
1. Для реализации стоящих перед Уполномоченным по правам ребенка задач и обеспечения его деятельности создается рабочий аппарат.
2. Уполномоченный по правам ребенка и его аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, имеющим счета в банке, печать и бланки с изображением герба автономного округа.
3. Уполномоченный по правам ребенка:
а) утверждает структуру и штатное расписание аппарата Уполномоченного по правам ребенка в пределах средств, предусмотренных в бюджете автономного округа отдельной строкой на содержание Уполномоченного по правам ребенка и его рабочего аппарата;
б) руководит деятельностью рабочего аппарата и утверждает положение о нем;
в) самостоятельно разрабатывает и исполняет свою смету расходов;
г) решает иные вопросы деятельности аппарата.
4. Уполномоченный по правам ребенка замещает государственную должность автономного округа. Уполномоченному по правам ребенка устанавливается должностной оклад в размере должностного оклада заместителя председателя законодательного (представительного) органа государственной власти автономного округа.
Лица, замещающие в рабочем аппарате должности, учрежденные для исполнения и обеспечения полномочий Уполномоченного по правам ребенка, являются государственными гражданскими служащими.
Индексация или повышение денежного вознаграждения Уполномоченного по правам ребенка и его рабочего аппарата осуществляется в размерах и сроки, предусмотренные для государственных и государственных гражданских служащих автономного округа.
5. В аппарате Уполномоченного по правам ребенка могут быть учреждены должности, не отнесенные к должностям государственной гражданской службы автономного округа.
Оплата труда лиц, занимающих должности, не отнесенные к должностям государственной гражданской службы автономного округа, и осуществляющих техническое обеспечение деятельности Уполномоченного по правам ребенка, производится в размерах и пределах, установленных для соответствующих работников органов исполнительной власти автономного округа.
6. Имущество, необходимое Уполномоченному по правам ребенка и рабочему аппарату для осуществления деятельности, является государственной собственностью автономного округа и находится в оперативном управлении Уполномоченного по правам ребенка.
Статья 15. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам ребенка
1. Финансирование деятельности Уполномоченного по правам ребенка, его аппарата и экспертного совета осуществляется из средств бюджета автономного округа и выделяется в нем отдельной строкой.
2. Уполномоченный по правам ребенка самостоятельно утверждает смету расходов в соответствии с законом автономного округа о бюджете на очередной год.
3. Уполномоченный по правам ребенка представляет отчеты о расходовании финансовых средств в установленном органами государственной власти порядке.
Статья 16. Общественные помощники Уполномоченного по правам ребенка
Уполномоченный по правам ребенка вправе иметь помощников, работающих на общественных началах.
Положение о помощниках, работающих на общественных началах, утверждается Уполномоченным по правам ребенка.
Помощникам Уполномоченного по правам ребенка, работающим на общественных началах, выдается соответствующее удостоверение.
Статья 17. Общественный экспертный совет при Уполномоченном по правам ребенка
Для оказания консультативной помощи при Уполномоченном по правам ребенка может создаваться Общественный экспертный совет по вопросам, касающимся прав, свобод и законных интересов ребенка, состоящий из специалистов, имеющих необходимые знания в этой области.
Положение об Общественном экспертном совете и его состав утверждаются Уполномоченным по права ребенка.
Статья 18. Вступление в силу настоящего Закона
Настоящий Закон вступает в силу по истечении десяти дней со дня его официального опубликования.
По данному законопроекту имеются следующие замечания юридико-технического характера.
В целом концепция проекта закона не противоречит федеральному законодательству и законодательству автономного округа.
По тексту проекта закона имеются следующие замечания.
1. В абзаце третьем статьи 2 проекта закона предполагается установить, что Уполномоченный по правам ребенка в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре – лицо, замещающее государственную должность государственной службы, а в пункте 1 статьи 3 проекта закона предполагается закрепить, что должность Уполномоченного по правам ребенка – государственная должность автономного округа.
В соответствии с законодательством в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре лицо может замещать государственную должность автономного округа или замещать должность государственной гражданской службы автономного округа.
Необходимо определить, какую должность будет замещать Уполномоченный по правам ребенка, тем самым устранив несогласованность положений закона.
2. В абзацах третьем и четвертом статьи 2 проекта закона предполагается определить, что Уполномоченный по правам ребенка в автономном округе обеспечивает государственные гарантии в области защиты прав ребенка, в пункте 4 статьи 3 предполагается установить, что Уполномоченный по правам ребенка защищает права, свободы и законные интересы ребенка.
В абзаце четвертом статьи 2 проекта закона предполагается определить, что Уполномоченный по правам ребенка в автономном округе защищает права, установленные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", иными федеральными законами, законами Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, а в пункте 4 статьи 3 проекта закона предполагается установить, что Уполномоченный по правам ребенка в автономном округе защищает права и законные интересы ребенка, определенные в Конвенции ООН о правах ребенка, Всеобщей декларации прав человека, Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конституции Российской Федерации, Семейном кодексе Российской Федерации, Федеральном законе "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", иные права, установленные Федеральным законом "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и автономного округа, в случае их нарушения в автономном округе.
Предлагаем объединить вышеуказанные положения в одну норму и при этом определить, что Уполномоченный по правам ребенка в автономном округе защищает права, свободы и законные интересы ребенка.
3. Статья 4 проекта закона предполагает определить основные задачи Уполномоченного по правам ребенка в автономном округе. Однако в тексте проекта закона не содержится положений, позволяющих уполномоченному по правам ребенка решить основную часть задач, поставленных перед ним проектом закона. Предлагаем текст проекта закона дополнить положениями, устанавливающими порядок решения основных задач, стоящих перед уполномоченным по правам ребенка в автономном округе.
4. Статья 7 проекта закона предполагает установить порядок назначения Уполномоченного по правам ребенка в автономном округе.
Предлагаем более детально прописать процедуру назначения Уполномоченного по правам ребенка.
Пункт 10 статьи 7 проекта закона, предполагающий установить запрет Уполномоченному по правам ребенка быть членом политических партий и иных политических общественных объединений, целесообразно перенести в статью 6 проекта закона.
На основании изложенного статью 7 предлагаем изложить в новой редакции с учетом вышеизложенных предложений.
5. Статья 8 проекта закона озаглавлена "Вступление в должность Уполномоченного по правам ребенка", а в тексте статьи устанавливается процедура вступления в должность Уполномоченного по правам человека.
Текст статьи 8 проекта закона необходимо привести в соответствие с ее заголовком.
6. Подпункт "а" пункта 2 статьи 9 проекта закона предполагает определить, что полномочия Уполномоченного по правам ребенка прекращаются досрочно в случае занятия деятельностью, несовместимой с должностью Уполномоченного по правам ребенка. При этом в тексте проекта закона не установлено, какая деятельность является несовместимой с должностью Уполномоченного по правам ребенка. Считаем, что такие ограничения будут зависеть от определения статуса должности Уполномоченного по правам ребенка, поэтому предлагается ввести отсылочную норму. Предлагаем также установить процедуру отрешения Уполномоченного по правам ребенка от должности в случае занятия такой деятельностью.
7. Пункт 3 статьи 9 предполагает установить, что Дума Ханты-Мансийского автономного округа – Югры принимает постановление о прекращении полномочий Уполномоченного по правам ребенка, а в соответствии с пунктом 1 статьи 9 проекта закона полномочия Уполномоченного по правам ребенка прекращаются с момента вступления в должность нового Уполномоченного по правам ребенка, при этом пункт 1 статьи 8 предполагает закрепить, что новый Уполномоченный по правам человека вступает в должность с момента принесения им присяги.
Для устранения вышеизложенных противоречий предлагаем положения пункта 3 статьи 9 о принятии Думой Ханты-Мансийского автономного округа – Югры постановления о прекращении полномочий Уполномоченного по правам ребенка исключить.
8. Пункт 5 статьи 10 проекта закона предполагает закрепить, что Уполномоченный по правам ребенка принимает участие лично либо через своего представителя в установленных законом случаях и формах в судебных процессах с целью защиты и восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка, то есть предполагается закрепить, что Уполномоченный по правам ребенка является участником судебного процесса.
Данная норма противоречит статье 71 Конституции Российской Федерации, установившей, что судоустройство, прокуратура, уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в исключительном ведении Российской Федерации, а также статье 5 Федеральный закон
от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", закрепившей, что установление порядка судебной защиты и судебная защита прав и законных интересов ребенка относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
На основании изложенного пункт 5 статьи 10 проекта закона предлагаем исключить.
9. Пункт 14 статьи 10 проекта закона предполагает установить, что Уполномоченный по правам ребенка принимает участие в заседаниях Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, других коллегиальных органов Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и органов исполнительной власти автономного округа по вопросам, связанным с защитой прав, свобод и законных интересов ребенка.
Необходимо отметить, что отдельные заседания Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры по вопросам, связанным с защитой прав, свобод и законных интересов ребенка, не проводятся.
Как представляется в пункте 14 статьи 10 проекта закона целесообразно устанавливать нормы не об участии Уполномоченного по правам ребенка в заседаниях Думы Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, других коллегиальных органов Думы Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и органов исполнительной власти автономного округа, а о его присутствии на таких заседаниях.
На основании изложенного пункт 14 статьи 10 проекта закона требует уточнения.
10. Положения пунктов 1, 7, 13 статьи 10, статьи 11, пункта 2 статьи 13 проекта закона регулируют вопросы взаимодействия Уполномоченного по правам человека с органами государственной власти автономного округа, органами местного самоуправления, предприятиями и организациями и их руководителями.
Как представляется, права, свободы и законные интересы ребенка могут быть нарушены в первую очередь там, где находится ребенок, - это образовательные учреждения, иные учреждения, где содержатся и воспитываются дети, однако проект закона указанные учреждения упустил. Предлагаем вышеназванные положения проекта закона доработать, при этом необходимо учитывать положения статьи 5 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", определившей, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации на осуществление гарантий прав ребенка в Российской Федерации относятся реализация государственной политики в интересах детей, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), безнадзорных детей, детей-инвалидов.
11. Пункт 2 статьи 11 проекта закона дублирует пункт 5 данной статьи, поэтому предлагается пункт 5 статьи 11 проекта закона исключить.
12. Статья 12 проекта закона предполагает установить порядок рассмотрения Уполномоченным по правам ребенка обращений и жалоб. Порядок рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и должностными лицами органов государственной власти установлен Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" и Законом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 18 апреля 2007 года № 36-оз "О рассмотрении обращений граждан в органах государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры", поэтому положения статьи 12 проекта закона предлагаем изложить в виде отсылочной нормы к вышеуказанному Федеральному закону и Закону автономного округа.
13. Статья 13 проекта закона озаглавлена "Рассмотрение обращений Уполномоченного по правам ребенка", а в тексте статьи говорится о заключениях и рекомендациях Уполномоченного по правам ребенка. Заголовок статьи необходимо привести в соответствие с ее содержанием.
14.Статья 32 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 25 февраля 2003 год № 14-оз "О нормативных правовых актах Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" установила, что в пояснительной записке к проекту закона формулируются предложения по подготовке и принятию нормативных правовых актов, необходимых для осуществления данного проекта; указываются нормативные правовые акты автономного округа, требующие признания утратившими силу, изменения, дополнения в связи с принятием вносимого проекта.
В пояснительной записке к проекту закона Ханты-Мансийского автономного округа – Югры "Об уполномоченном по правам ребенка в Ханты-Мансийском автономном округе – Югры" вышеуказанные положения отсутствуют.
Однако необходимо отметить, что в соответствии с Законом Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 2 августа 1999 года № 43-оз
"Об Уполномоченном по правам человека в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" в целях защиты прав человека в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре предусмотрена государственная должность Уполномоченного по правам человека в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре. Указанный Закон автономного округа находится во взаимосвязи с другими законами автономного округа.
В пункте 4 статьи 29 и статье 34 Устава (Основного закона) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры установлены соответственно полномочия Думы и Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры при назначении Уполномоченного по правам человека в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре.
В Законе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24 октября 2005 года № 89-оз "О государственных должностях Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" должность Уполномоченного по правам человека в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре включена в перечень государственных должностей Ханты-Мансийского автономного округа – Югры.
В статье 14 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры
от 19 ноября 2001 года № 75-оз "О Губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры" урегулированы взаимоотношение Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа – Югры с Уполномоченным по правам человека в автономном округе.
Деятельность Уполномоченного по правам ребенка в автономном округе по своему статусу, полномочиям, процедуре назначения во многом аналогична деятельности Уполномоченного по правам человека в автономном округе.
На основании изложенного принятие проекта закона
"Об уполномоченном по правам ребенка в Ханты-Мансийском автономном округе – Югры" потребует внесения изменений в законы автономного округа "Об Уполномоченном по правам человека в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре", Устав (Основной закон) Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, "О государственных должностях Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, "О Губернаторе Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". При этом законы, вносящие изменения в вышеуказанные законы автономного округа, должны вступить в силу одновременно с проектом закона.
На основании изложенного проект закона может быть принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в первом чтении при условии его последующей доработки по вышеизложенным замечаниям, а также внесения в Думу Ханты-Мансийского автономного округа – Югры вышеуказанных проектов законов.
