.. г
Законы занимают главное место в системе нормативно-правовых
актов. Их ведущее положение определяется следующими основными
признаками..: ••
Во-первых, они принимаются только законодательными (пред
ставительными) органами государственной власти или непосредствен
но народом в порядке референдума.,
Во-вторых, обладают высшей юридической силой, которая озна
чает, что содержание всех иных нормативнр-правовых актов не должно
противоречить законам1: никто не вправе отменить или заменить закон,
кроме органа, который его издал., (,
1 Следует, однако, заметить, что в случае возникновения противоречия между Ф^ деральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской 'Федер31'1^' изданным в рамках его компетенции, действует нормативный правовой акт субъекта
В-третьи х, регулируют наиболее важные основополагающие отношения. В законах закрепляется общественный и государственный строй, компетенция центральных звеньев государственного механизма, основные права и свободы граждан и т.д.
В-четвертых, содержат нормы первичного, исходного характера. Все иные акты призваны в основном детализировать и конкретизировать нормативные установления законов.
В-пятых, принимаются в особом процессуальном порядке.
Таким образом, закон — это принятый в особом порядке акт законодательного органа, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений.
Законы многообразны, поэтому нуждаются в классификации. Критерии этой классификации обусловлены особенностями регулируемых отношений, своеобразием субъекта правотворчества, адресата, территории, на которой они действуют, и т.д.
Особый интерес представляет деление законов в зависимости от их значимости в системе действующего законодательства. По этому основанию различают законы конституционные и текущие.
Конституционные законы закрепляют основы общественного и государственного строя, служат юридической базой для текущего законодательства. К ним относятся: Конституция и законы, вносящие в нее изменения и дополнения, а также законы, конкретизирующие ее содержание.
Конституция является основным законом государства. Ее сущность состоит в том, что она отражает расстановку политических сил в обществе, юридически закрепляет баланс их интересов. Различают фактическую и юридическую конституции. Фактическая конституция — это Реальные отношения в обществе. Юридическая конституция представляет собой правовое оформление этих отношений.
Конституция занимает главное место в системе нормативно-правовых актов, которое определяется ее особыми свойствами и особой Р°лью. Приоритетное значение Конституции состоит в том, что она, как акт высшей юридической силы, составляет нормативную базу всего текущего законодательства. Значимость ее еще больше возрастает в Федеративных государствах, где она является основой для развития не т°лько текущих законов, но и конституций субъектов Федерации.
Выполняя непосредственно регулятивную функцию, Конституция Ризвана обеспечить внутреннее единство норм национальной право-°и системы и эффективные правовые связи с зарубежными правовы-Ми системами.
^ Перечень конституционных законов исчерпывающе определен °Нституцией РФ. Это: законы о порядке деятельности Правительства
Тема 16. Формы права
4. Понятие и виды законов
РФ, судебной системе, Конституционном Суде, чрезвычайном положении, режиме военного положения и т.д. (всего их 14).
Прямое закрепление в Конституции данных актов, круга регулиру
емых ими отношений, усложненная процедура принятия (обязатель
ное одобрение не менее 3/4 голосов членов Совета Федерации, невоз
можность наложения на них вето Президента) определяют их-цент
ральное место в системе действующего законодательства и повышен
ную юридическую силу. >,
Текущие (обыкновенные) законы принимаются на основе и во ис
полнение конституционных законов, составляют текущее законода
тельство и регулируют различные стороны экономической, политичес
кой, культурной жизни страны. ' i
Особой разновидностью текущих законов являются органические
и чрезвычайные законы.,.
Органические (кодифицированные) законы — юридически цельные, внутренне согласованные акты, отличающиеся высоким уровнем нормативных обобщений и призванные комплексно регулировать определенную сферу общественной жизни. К таким законам могут быть отнесены Основы законодательства и кодексы по различным отраслям законодательства.
Чрезвычайные (исключительные) законы принимаются при тех или
иных чрезвычайных обстоятельствах, вызванных природными, эколо
гическими, социальными и иными причинами, носят временный ха
рактер.;,. '.,-.
Законодательная деятельность — сложный и многогранный процесс, требующий объективного, подлинно научного подхода, определения перспектив развития конкретных сфер общественной жизни и предвидения последствий реализации тех или иных законодательных решений.
Высокая социальная значимость законодательных установлен!!11 предполагает повышение требований к содержанию и форме их внешнего, текстуального выражения,; законодательное закрепление и не\'к лонное соблюдение четкой процедуры выработки законопроектов.
Порядок подготовки, рассмотрения и принятия законов определя' ется Конституцией и регламентами деятельности соответствуют11* представительных органов государственной власти. Эти акты преДУ матривают следующие основные стадии издания законов: *
• законодательная инициатива;; "
• обсуждение законопроекта;,'
• принятие закона; '
• опубликование(обнародование).
Под законодательной инициативой принято понимать предоставленное строго определенному кругу лиц или учреждений право на внесение в органы представительной власти предложений по совершенствованию законодательства и конкретных законопроектов, которому корреспондирует обязанность законодательных органов рассмотреть эти инициативы.
К числу субъектов, наделяемых правом законодательной инициативы, статья 104 Конституции РФ относит Президента РФ, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство, законодательные органы субъектов РФ, Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный суды РФ.
После регистрации законопроекты направляются в рабочие органы
палат (комитеты и комиссии) для предварительного рассмотрения и
подготовки предложений о порядке дальнейшей работы над ними. Не
которые из актов, связанных со значительным расходованием денеж
ных средств из федерального бюджета, должны иметь предварительное
заключение Правительства.;
Обсуждение законопроекта осуществляется, как правило, в нескольких чтениях. Оно проводится на открытом заседании палаты представительного органа и начинается с доклада инициатора законопроекта и содоклада подготовительной комиссии (комитета) по основным положениям проекта. При необходимости по особо важным, касающимся всего населения законопроектам может быть и всенародное обсуждение. Непосредственное рассмотрение текста проводится постатейно, по разделам.или в целом. При этом каждая предложенная поправка голосуется отдельно.
В зависимости от степени готовности законопроекта он может быть
либо принят, либо отклонен, либо направлен на доработку и повторное
рассмотрение. I
Принятие закона. Принятие федерального закона осуществляется
на заседании Государственной Думы. Закон считается принятым, если
за его принятие проголосовало более половины от общего числа этой
палаты. Для принятия конституционного закона и для преодоления
отлагательного вето Президента или Совета Федерации необходимо не
менее двух третей голосов депутатов. •
Некоторые законы могут иметь весьма существенное значение для 1 всех субъектов Федерации (ст. 106 Конституции РФ). В этой связи °ни принимаются к рассмотрению Советом Федерации. Закон считайся одобренным, если за него проголосовало более половины от обще-г° числа членов этой палаты или если он в течение четырнадцати дней Не был рассмотрен Советом Федерации вообще. При одобрении кон-тИтуционного закона необходимо не менее трех четвертей голосов от
Тема 16. Формы права
4. Понятие и виды законов
|
общего числа членов Совета Федерации. Для преодоления разногласий
между двумя палатами Федерального Собрания могут создаваться со
гласительные комиссии. <,,
Текст принятого закона в течение четырнадцати дней подписывается и обнародуется Президентом. В случае несогласия с некоторыми положениями закона Президент может наложить на него отлагательное вето и направить на повторное рассмотрение в Госдуму. :
Опубликование закона. Законы подлежат обязательному официаль
ному опубликованию. Опубликование — основной вид оглашения за
кона. Оно имеет важное юридическое (так как с ним связано вступле
ние закона в силу) и социальное значение (так как является основой
презумпции знания закона). В соответствии с Конституцией РФ не
опубликованные законы не применяются.; •.
Согласно Федеральному закону «О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федераль
ных законов, актов палат Федерального Собрания» от 25 мая 1994 г.
федеральные законы публикуются в течение семи дней после их под
писания Президентом в «Российской газете» или в «Собрании законо
дательства Российской Федерации». 1
В этих изданиях публикуются и постановления палат Федерально
го Собрания, которые имеют как нормативный, так и ненормативный
характер. Ими оформляются, например, принятие регламента, измене
ния и дополнения к нему, закрепляются результаты голосования, со
гласие на назначение или освобождение от должности, объявление ам
нистии, запрос в Конституционный Суд и другие вопросы. '•'
В необходимых случаях законы могут быть оглашены и иными, неофициальными способами: опубликованы в органах печати, обнародованы по телевидению, радио, переданы по каналам связи, а также разосланы соответствующим государственным органам.
Подзаконные нормативно-правовые акты. Своеобразие указов и
распоряжений Президента Российской Федерации связано с его ком
петенцией. Они не могут противоречить федеральным законам, но
имеют приоритетное значение по отношению к иным подзаконным
актам.,;,,
В зависимости от характера полномочий Президента все его указы
можно классифицировать на: if
• указы в границах собственных полномочий; ;
• указы на основе полномочий, делегированных парламентом;
1 • указы, подлежащие утверждению Советом Федерации (одаеде
нии военного положения, чрезвычайного положения, < представ
: ' ления о назначении на должность судей Конституционного СуДа>
L
Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Генерального
прокурора).
По юридической значимости указы делятся на нормативные и правоприменительные.
Нормативные указы содержат нормы права и регулируют разнообразные сферы общественной жизни, имеют общеобязательный характер. Особенно много указов принимается для регулирования отношений в области экономики (о приватизации, рынке ценных бумаг, инвес-, тициях и т.д.). Иногда они сопровождаются утверждением положений об органах, выполняющих определенные функции, или о порядке деятельности в конкретной сфере общественных'Отношений.
Правоприменительные указы носят индивидуально-разовый характер и принимаются по конкретным вопросам управления (о назначении на должность, присвоении звания и т.д.).
Распоряжения Президента также ненормативны и принимаются по оперативным вопросам государственного управления (создание рабочих комиссий, выделение регионам средств из резервного фонда и т.д.). Их отличие от ненормативных указов несколько условно и может рассматриваться (анализироваться) применительно к каждому конкретному случаю.
Президенты республик, входящих в состав Российской Федерации, тоже издают правовые акты в форме указов и распоряжений.
Очень важны и многообразны по содержанию нормативно-правовые акты российского Правительства.
Эти акты можно подразделить на акты, издаваемые во исполнение Конституции, федеральных законов и нормативных указов Президента, и акты по вопросам собственной компетенции. Специфика координирующей, управленческой деятельности Правительства сказывается на содержании и массиве принимаемых актов.
Правительство разрабатывает, утверждает и реализует базовые нормативно-правовые акты и целевые комплексные программы, рассчитанные на длительный период действия (федеральный бюджет, федеральная программа поддержки малого предпринимательства и т.д.). Принимаемые им акты:
во-первых, оперативно регулируют отношения в различных от-Раслях общественной и государственной жизни;
во-вторых, устанавливают правовые ориентиры для деятельности всех органов исполнительной власти, предприятий и учреждений;
в-третьих, вводят нормативно-правовые основы для издания ДРУгих правовых актов.
В соответствии с действующим законодательством Правительство. Ф Для осуществления своих полномочий по управлению обществом
25»,
Тема 16. Формы права
4. Понятие и виды законов
принимает постановления и распоряжения. Постановления, как правило, нормативны и общеобязательны, они разрабатываются и принимаются коллегиально. Распоряжения же, будучи разновидностью/правоприменительных актов, принимаются и подписываются Председателем или заместителем Председателя Правительства на основе единоначалия и адресуются, как правило, узкому кругу исполнителей.
В соответствии с Указом Президента РФ «О порядке опубликова
ния и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г. указы
и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Пра
вительства РФ подлежат официальному опубликованию в «Россий
ской газете» и в «Собрании законодательства Российской Федерации»
в течение десяти дней после их подписания.;;
Министерства, государственные комитеты и иные федеральные ве
домства издают правовые акты, именуемые приказами и инструкциями.
В них обычно определяется порядок деятельности отраслевых подве
домственных предприятий, организаций и учреждений по решению
задач, стоящих перед отраслью. Иногда, в связи с межотраслевой,
функциональной направленностью министерства (ведомства), эти
акты могут быть адресованы нескольким министерствам и регулиро
вать межотраслевые отношения. Например, правовые акты Министер
ства финансов, Министерства внутренних дел и др. ;:,г'
Приказы могут быть как нормативными, так и ненормативными.
Будучи разновидностью распорядительных актов, они разрабатывают
ся структурными подразделениями министерств и состоят изиеонста-
тирующей и распорядительной частей. Подписываются министром
или по его поручению заместителем министра.;
Инструкции же, регулируя определенные стороны деятельности
министерства, всегда имеют нормативное содержание. Они визируют
ся руководителями структурных подразделений (разработчиков)'и ут
верждаются министром (замминистра) путем издания приказа или
проставления грифа утверждения. <
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию в течение десяти дней после их регистрации в газете «Российские вести» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» или РаС пространяемых центром правовой информации «Система».
На уровне субъектов Федерации используются те же формы!прав° вых актов, что и на федеральном уровне (законы, указы, постановл
дия, распоряжения, приказы, другие установления). Однако есть и специфика, связанная с различным правовым положением субъектов регионального правотворчества, объемом и характером регулируемых отношений и другими обстоятельствами. Если правовые системыреспуб-лик как субъектов Федерации уже сложились и во многом дублируют формы правовых актов федеральных органов, то правовые системы краев, областей, автономных округов и городов федерального значения находятся еще в стадии становления.
Основным нормативным актом, регламентирующим взаимоотношения органов власти и граждан на уровне области, является устав, выполняющий функции региональной конституции.
Губернаторы, главы администраций областей, краев, автономных областей, округов, городов федерального значения при осуществлении своих полномочий издают постановления и распоряжения.
В ряде областей, краях и городах федерального значения сформированы правительства, принимающие постановления. Их специализированные министерства и ведомства наделены правом на издание приказов и инструкций.
Весьма существенно расширены полномочия органов местного самоуправления. Их представительные органы (дума, муниципальный совет и др.) по вопросам своего ведения принимают коллегиальные решения, а главы органов местного самоуправления (главы администраций, мэры, старосты) — постановления и распоряжения. Форма опубликования данных актов определяется уставом данной административно-территориальной единицы.
Все отмеченные выше акты могут быть как нормативными, так и правоприменительными. Тематический спектр нормативных установлений органов местного самоуправления весьма богат: это и акты об утверждении местного бюджета, и акты об охране природы, общественного порядка, предоставлении жилья, развитии коммунального хозяйства и т.д. Региональный характер регулируемых отношений позволяет отнести эти акты к категории локальных. Они обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности, а также должностными лицами и гражданами.
Специфика этих актов заключается в том, что они имеют также
локальную, ограниченную сферу действия, регулируя как управлен
ческие, так и непосредственно производственные, коммерческие, науч
ные, учебные и иные отношения, связанные с функциональным назна-
Чением предприятия. ;
Решения, как правило, имеют нормативное содержание и принимайся коллегиальными органами управления (общим собранием акци-Неров, советом директоров и т.п.).
Тема 16. Формы права
Приказы нормативного и индивидуального значения принимаются
руководителями предприятий, учреждений и организаций. С их помо
щью регулируются вопросы труда, заработной платы, материального
поощрения и другие связи и отношения внутриорганизационного ха
рактера. •••«':'••
Распоряжения же принимаются директором предприятия, его за
местителями и руководителями структурных подразделений для реше
ния проблем, связанных с исполнением приказов и по иным оператив
но-методическим вопросам.;
Действующее законодательство не устанавливает конкретных форм
нормативно-правовых актов общественных организаций. Они опреде
ляются самими организациями в положениях и уставах, закрепляющих
основы функционирования добровольных сообществ. •
Правовая природа этих нормативных актов производна от государ
ства, от его согласия, санкции на юридически значимое регулирование
определенной группы общественных отношений..ч
Система нормативно-правовых актов Российской Федерации была
бы неполной без выделения группы международно-правовых.;актов.
В соответствии с пунктом 4 статьи 15 Конституции РФ «общепризнан
ные принципы и нормы международного права и международные до
говоры Российской Федерации являются составной частью ее право
вой системы. Если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то приме
няются правила международного договора».,; k1
Среди международно-правовых актов можно выделить два основ
ных вида — директивы и постановления. Директивы дают участнику
сообщества при переработке своего законодательства возможность вы
бора способов, средств и форм реализации международных обяза
тельств. В постановлениях же содержатся соответствующие требова
ния, подлежащие прямому исполнению каждой стороной. '
