Государственного управления. Российское государственное

Глава 9

Российское государственное

Управление в первой половине

XIX века

Предпосылки, условия, проекты развития государственного управления.

Возрастание роли высшего императорского управления.

Переход к министерской системе центрального управления.

Изменение местного государственного и общественного сословного управ­ления.

Развитие чиновной системы. Значение первого свода законов для государ­ственного управления.

Предпосылки, условия, проекты развития

государственного управления

Французские, испанская, итальянская и другие революции как локомотивы истории в сочетании с войной за независимость Гре­ции, с радикальными преобразованиями на американском, евро­пейском и других континентах ускорили темпы, определили но­вую социальную направленность мирового общественного про­гресса, заложили качественно новые основы государственного управления во многих странах в соответствии с принципами сво­боды, равенства, всесилия конституции, разделения основных ветвей власти, возвышения представительной власти в лице пар­ламента и подобных ему учреждений, правового устройства и развития к гражданскому обществу.

Революционное новаторство европейского управления откли­калось в России. Самодержцы стремились отгородить Россию от революционных бурь, государственно-управленческих нова­ций Запада, сохранить средневековые политические и иные ин­ституты, укрепить самодержавные фундаментальные основы аб­солютизма.

Состояние, методы управления отразили качество российской государственности, в условиях нестабильности которой оконча­тельно утвердились на романовском престоле представители немецкой этнической голштинской династической линии[1], стали возможны трагедии смены императоров. Павел I свергнут и убит в результате кровавого дворцового переворота 11 марта 1801 г. с участием сына-наследника. Тень убиенного отца преследовала всю жизнь Александра I[2]. При восшествии на престол его брат Нико­лай учинил невиданный доселе расстрел гвардейских полков — участников выступления 14 декабря 1825 г., связанного с движе­нием декабризма, с нарушением императорской фамилией тра­диций престолонаследия. Эта расправа и другие жестокие акции Николая I по отношению к народу России сказались на режиме его управления страной, оставив ему в российской истории зва­ние «Николая Палкина»[3]. Тяжелым грузом на систему управле­ния давили массовые репрессии против прогрессивно мыслящих дворян, польских патриотов, участников солдатских и других на­родных выступлений.

Состояние государственного управления и историческую си­туацию в целом обостряли многочисленные войны: с Францией, Турцией, Ираном, Швецией, развязанная Александром I в 1816 г. колониальная изнурительная многолетняя Кавказская война, про­должавшаяся до 1864 г. Россия испытала в этих войнах и горечь поражения, и триумф побед. Россия играла роль «жандарма Ев­ропы», разгромила польское освободительное движение 1830—1831 гг., Венгерскую революцию 1847—1850 гг.[4] Войны, карательные европейские экспедиции усилили напряженность в деятельности органов государственного управления вплоть до административного ужесточения и чрезвычайных методов, сказались на социально-политической жизни российского общества[5].

Все заметнее становится диссонанс, противоречие между ка­чеством государственного управления и духовным, культурным подъемом, ростом национального самосознания, формировани­ем новых идейных и политических ценностей в российском об­ществе.

Внутреннее и международное положение Российской импе­рии, очевидный развал ее административной системы, круговая безответственность, взяточничество, казнокрадство, беззаконие в органах центрального и местного управления обострили потреб­ность радикальной реорганизации системы власти и управления в целом, побудили к поискам более эффективного ее устройства. Обстановка, в которой они происходили, характеризовалась стол­кновением консервативной, либерально-модернистской и ради­кально-модернистской концепций относительно судьбы управле­ния. Эти поиски отразили формировавшиеся и все явственнее обозначавшиеся тогда три основных идейных общественно-политических направления, предлагавших варианты путей дальней­шего существования России[6].

Многочисленные проекты преобразования системы управле­ния, ее отдельных отраслей и звеньев, государственного строя создавались в строго секретной обстановке, в тайных кружках и обществах либерально и радикально настроенных дворянских кругов, по поручению императора[7]. Разные по характеру и целям проекты воплотили новый уровень государственного мышления, осознанную жгучую потребность в новой организации власти и управления, адекватной новой исторической ситуации[8].

Концептуальностью, четкой системой предложений отлича­лись проекты М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева, П. А. Вя­земского, декабристов П.И. Пестеля, Н.М. Муравьева. Общим для них являлись признание несоответствия системы власти и управления новому времени, неэффективности самодержавного управления, несостоятельности его феодально-крепостнических устоев, необходимости введения конституционных основ, всеобъ­емлющего упорядочения законности, функционального разделе­ния органов законодательной, исполнительной, судебной влас­ти, создания всесословных представительных учреждений в цен­тре и на местах, ведомственной системы по всей вертикали исполнительной власти, реорганизации устаревшей и пораженной пороками сферы управления, наделения сословий политически­ми и гражданскими правами.

Статс-секретарь М.М. Сперанский вручил Александру I в октябре 1809 г. «Введение к уложению государственных зако­нов», содержащее вместе с другими примыкавшими к нему до­кументами общий план государственных преобразований России, построенный концептуально в соответствии с определенной тео­рией исторического процесса. Предлагалось перестроить государ­ственную систему на основании принципов законности, консти­туционности, разделения и сочетания функций законодательных, исполнительных, судебных органов власти, выборности представительных многосословных учреждений снизу доверху и чинов­ников, ответственных перед народом.

Исходя из приоритета законности в образе правления М.М. Сперанский обосновал необходимость «начертать план кон­ституции», «определить разум коренных государственных зако­нов»[9], права державной власти, образ составления законов, их силу и действие, политические и гражданское права различных групп населения, составить Государственное уложение, издать на этой основе новое «внутреннее политическое бытие России», верховную власть короны сочетать с системой управления из трех вертикалей учреждений, имеющих земский, выборный ха­рактер.

Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земель­ных собственников волости и из старейшин государственных (ка­зенных) крестьян по одному от 500 душ, выбирающая судей в волостной суд и депутатов в окружную думу на 3 года; б) окруж­ная дума, выбирающая в окружной суд, в совет при окружном правлении и депутатов в губернскую думу; в) губернская дума, выбирающая депутатов государственной думы, губернский суд и совет губернского управления; г) Государственная дума в составе депутатов всех сословий стоит во главе вертикали, собирается ежегодно на общее собрание, рассматривает и одобряет вноси­мые властью монарха законопроекты, смету доходов и расходов, формулирует свои письменные представления о нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров (идея ответ­ственного перед Госдумой кабинета), указывает, какие и как на­рушаются коренные государственные законы в распорядитель­ных актах государственных структур. Все думы имеют председа­телей, а Госдума еще и канцлера.

Исполнительная вертикаль: а) вершина исполнительной вла­сти — министерства во главе с министрами, назначенными мо­нархом; б) губернатор в губернии, назначаемый монархом и од­новременно чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское управление, подчиненное своеобразно Сенату, что обеспечивало двойную подчиненность МВД и Сенату; в) вице-губернатор в округе и окружное управление; г) уездный началь­ник с канцелярией, при нем полицейское начальство, городни­чие, исправники; д) волостной начальник — глава волостной ад­министрации, назначаемой, как и уездный начальник, вице-губернатор.

Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией — Се­натом, губернскими, окружными, уездными, волостными су­дами третейского или мирового характера, при выборности су­дей и участии присяжных заседателей. Сенат, оставаясь адми­нистративным учреждением, становился верховным судили­щем империи. Сенаторы назначались монархом на пожизнен­ный срок из числа представителей, избранных губернскими думами в Госдуму. Вводились в Сенате должности министра и канцлера юстиции. Функции вертикалей выражены кратко так: «Госдуме вверяется закон. Сенату — суд. Министерству — управление».

Все вертикали управления замыкаются на Государственный совет, «в коем все они соединяются и через который державная власть на них действует и приемлет их действия». Этот орган предлагался в качестве особого высшего учреждения совеща­тельного характера для предварительного рассмотрения исхо­дящих от императора проектов законов, годовых смет доходов и расходов, а также для наблюдения за исполнением законов с целью упорядочения законодательства, но без вмешательства в функциональный надзор Сената. В Госсовете централизовалась бы, таким образом, законодательная сфера. Он мог обеспечить единообразие юридических норм, исключить возможные противоречия в законодательных документах. Назначение Госсове­та в том, чтобы объединять, согласовывать законотворческие и иные действия всех высших государственных структур, нала­дить их правовое взаимодействие, выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ее исполнительными струк­турами преимущественно в части утверждения законности в государстве.

Монарх назначает в Госсовет 35 высших сановников из аристократической элиты, в том числе и по должности, как мини­стров, председательствует сам или по его поручению один из членов совета.

Предусмотрены: а) общее собрание совета; б) четыре депар­тамента во главе с назначенными на полгода председателями: законов, экономики, военных, гражданских, духовных дел; в) кан­целярия во главе с государственным секретарем, четыре ее отде­ления во главе со статс-секретарями для организации текущей работы департаментов и всего совета; г) комиссии составления законов и прошений на высочайшее имя.

Мыслился переход к державному, но не самодержавному управлению, к правильной и истинной монархии — представи­тельной, но не самодержавной форме правления. Державную, верховную власть М.М. Сперанский толковал как выражение нрав­ственных и физических сил народа, который представляет нача­ло и источник государственности, стремится к достижению политической свободы. Державная власть есть соединение действий законодательных, судных, исполнительных сил, которые к ней восходят и от нее изливаются. Он исходил из необходимости и возможности установления строя с учреждением одинаково обя­зательных и равных законов для правителей, управляющих, уп­равляемых.

В.О. Ключевский считал, что это был изумительно смелый план, который содержал новое устройство управления, отличал­ся удивительной стройностью, последовательностью в проведе­нии принятых начал, но оказался неосуществленным[10].

Как и многие прогрессивные представители дворянства, просветительства, декабризма, он считал возможным исправить несовершенство общественного устройства, преодолеть несправед­ливость в России и обеспечить эффективность государственного управления. И сделать это он намеревался через сочетание мо­нархического правления и выборного представительства сосло­вий в государственном управлении, через разделение и взаимо­действие законодательной, исполнительной, судебной вертика­лей власти, разумное и четко организованное законодательство, обучение широких слоев населения.

«Государственная уставная грамота Российской империи» Н.Н. Новосильцева — оригинальный проект государственного устройства и управления на консервативно-умеренной основе с учетом польской (1815 г.) и финляндской конституций (1810 г.), материалов М.М. Сперанского, первого опыта созданных недав­но Госсовета и министерств[11].

Пирамиду управления государством венчала неразделимая державная власть в лице государя-императора, который объяв­лялся верховным главой общего управления империей, един­ственным источником законодательной, политической, граж­данской, военной власти, наделялся исключительным правом издавать, изменять законы, уставы, указы, повеления, управ­лять «исполнительной властью во всем ее пространстве. Каж­дое начальство: исполнительное, управительное и судебное им одним постановляется». Он возглавляет Госсовет, государствен­ный сейм — новое представительнее учреждение, Сенат, фор­мирует их состав, назначает глав местных администраций, пра­вит на основе конституции — Уставной грамоты Российской империи, в соответствии с которой должна строиться и функционировать вся система управления.

Проекты М.М. Сперанского, Н.Н. Новосильцева и другие содержали предложения о либерализации власти и управле­ния на началах законности, многосословности, выборного пред­ставительства.

Оформившийся в начале XIX в. консерватизм-традицио­нализм утвердил узкокрепостническую тенденцию, отверг ре­форматорские инициативы, идеи конституционализма, пар­ламентаризма, многосословного управления. Сторонники его исходили из самобытности российского государственного ус­тройства, стремились сохранить средневековые устои само­державного управления, допускали лишь отдельные админи­стративные изменения как вынужденные, но во имя сохране­ния незыблемости строя. Такую идеологию утверждали в рос­сийском сознании представители царской фамилии, особен­но вдова Павла I Мария Федоровна, ее дети: Александр I, допускавший в молодости либеральные суждения, Констан­тин, Елена, Николай I и влиятельные противники либераль­ной, тем более радикальной модернизации власти и управле­ния.

В сочиненной по заказу великой княгини Елены Павловны «Записке о древней и новой России» Н.М. Карамзин воскресил идею священного характера самодержавной власти, стремился фактами истории убедить в том, что самодержавие есть корен­ное начало современного русского государственного порядка,; «палладиум России», государь же есть «живой закон», «единственный законодатель, единственный источник власти». Необходимо и благодетельно сохранить неравенство сословий, крепостничество, незыблемость коренных основ строя, заимствовать отдельные полезные стороны опыта других стран, но со­хранить устоявшиеся в России политические, управленческие структуры, «основания Российской монархии, законодательство, губернаторство, органы полиции, назначить в органы управле­ния достойных монаршего доверия людей благородного дворян­ского сословия[12].

«Записка» стала основой российского политического кон­серватизма, она направлена против реформаторских планов и действий М.М. Сперанского. Формула Н.М. Карамзина «само­державие, православие, отечество» превратилась в подновлен­ную С.С. Уваровым триаду «православие, самодержавие, на­родность», ставшую сердцевиной теории «официальной народ­ности». Она воплотила государственную идеологию монархи­ческого управления, своеобразное понимание единства монар­ха и верноподданных, традиционной православной нравствен­ности и оказалась приемлемой для господствующих дворянс­ких верхов, духовенства, части интеллигенции и других соци­альных слоев, но не была принята представителями российс­кого дворянства, настроенного в духе радикально-модернизаторских идей.

Идеи этого направления проявились в общественном дви­жении и проектах декабризма. Прогрессивно мыслящие дво­ряне прошли через модные тогда масонские ложи, тайные организации и общества, учитывали печальную судьбу отвер­гнутых проектов реформ, отказ Александра I от реформ, пе­реход его к контрперестроечным мерам. Они объединяли силы верных и истинных сынов Отечества в интересах демократи­зации и гуманизации России, отрицали насаждаемые импе­раторами немецкого происхождения прусские принципы управления, которые противоречили традиционным нормам жизни россиян[13].

Свой незаконченный конституционный проект П.И. Пестель назвал в память древнерусского свода «Русская правда, или за­поведная грамота великого народа российского, служащая за­ветом для усовершенствования государственного устройства России и содержащая верный наказ как для народа, так и для временного Верховного правления» [14]. Она содержала програм­му постепенной замены личного управления «самодержавного тирана» демократической, республиканской системой управле­ния, построенной на принципах народного представительства снизу доверху, базирующейся на конституции, единой и проч­ной законной основе.

Управление во всех единицах строиться должно по единому образу: «Полезно для блага и величия государства, чтобы во всем его пространстве одни и те же законы, один и тот же образ управления существовали». Этим обеспечивались, как полагал П.И. Пестель, политическая цельность государства, высшая сте­пень его крепости и могущества.

Основополагающим началом государственного управления становилось народное представительство, развивавшее древние отечественные традиции демократии, самоуправления, являвшееся исходным фундаментальным фактором демократическо­го устройства власти и управления на всех этажах государственного организма, обеспечивавшееся прямыми и непосредствен­ными выборами всех структур власти и управления, чиновни­ков и без ограничительных избирательных цензов.

Наместные народные собрания по всей представительной вертикали снизу доверху — вот источник власти и управления.

Основа вертикали — земские народные собрания волостей в составе всех их граждан.

Представительные органы избирают исполнительные орга­ны по всей управленческой вертикали и судебные органы. Наместные собрания избирают предводителей (посадников) — глав исполнительных правлений, чиновников, присяжных, рассмат­ривают отчеты правлений, жалобы на них, оценивают действия местных начальств, заседают ежегодно и одновременно во всем государстве.

Народное вече создает верховный исполнительный орган — Державную думу из 5 членов под главенством председателя (пре­зидента), которая осуществляет управительное исполнение че­рез 10 государственных приказов, возглавляемых министрами (военных, морских сил, внешних сношений, путей сообщения, правосудия, казначейства и др.). Структура приказа в виде глав­ных разрядов, отделений, палат, столов зависела от сложнос­ти, объема управленческих сфер.

Исполнительные правления областей, округов, уездов со­стояли из управ, которые имели присутствия, структурные раз­ряды и штаты чиновников.

Основанием принципиально новой системы управления дол­жна быть личная свобода гражданина, его конституционное пра­во на «занятие всех мест и должностей по государственной служ­бе. Одни дарования, способности, познания и услуги служат по­водом и причиною к прохождению службы». Государственные служащие должны выполнять «круг действий каждого чиноначальства или правительственного места», повиноваться, как и все граждане, законам, уважать их с должным почтением». Законы созданы для всех, и «все им подвластными стоят. Никто свыше законов считать себя не может». Законы должны быть справед­ливы, понятны, просты.

П.И. Пестель считал настоятельной необходимостью для управления государством создать свод законов гражданского об­щества, или государственное уложение. В нем планировались три части: 1. Устав, определяющий состав гражданского общества, общественное состояние граждан. 2. Наказ, содержащий правила действия правительства. 3. Судебник с правилами деяний и по­ступков частных лиц.

Благоденствие всего свободного гражданского общества, судьбу России П.И. Пестель связывал с народной республикан­ской системой государственного управления, рационально по­строенной на основе общественной и частной собственности, от­сутствия угнетения человека человеком, конституции, подотчетности учреждений, ответственности их и должных лиц перед народом, их сменяемости, единства органов власти, управ­ления и народа[15].

Устав Российской империи (Конституция) Н.М. Муравьева [16] содержал развернутую программу замены самодержавного уп­равления демократическим, основанным на конституции, граж­данском представительстве во всех звеньях системы, единстве и функциональном разделении законодательной, исполнительной, судебной ветвей власти и управления, принципах гуманизма, ра­венства граждан перед законом.

Для ее реализации требовалось: отменить крепостное состоя­ние (рабство); предоставить крестьянам землю в общественное владение, признать ее их собственностью, сохранить помещичье землевладение, объявить право собственности священным и неприкосновенным; уничтожить разделение людей на благородныхи простолюдинов («противно вере, по которой все просто люди»), на 14 классов (рангов), на «заимствованные у немцев граждан­ские чины», гильдии, цехи; заменить различные названия и со­словия единым названием «гражданин»; закрепить конституци­онно положения, согласно которым «источник верховной власти есть народ», «гражданство есть право участвовать в обществен­ном управлении» как непосредственно, будучи избранным в орга­ны власти и управления, так и посредственно, т.е. через избран­ных чиновников; ликвидировать самодержавное управление, ибо «опыт народов и всех времен доказал, что власть самодержавная равно гибельна для правителей и для обществ, что она не соглас­на ни с правилами святой веры нашей, ни с началами здравого рассудка», исходить из принципа: «Русский народ, свободный и независимый, не есть и не может быть принадлежностью никакого лица и никакого семейства»; ввести свободу слова, печати, промысла, объединить граждан во всякого рода общества и това­рищества без испрашивания у кого-либо на то позволения и утверждения[17], изменить государственное устройство, администра­тивно-территориальное деление, превратить страну в федератив­ное союзное государство, образовать 13 держав, 2 области[18], 569 уездов (поветов), состоящих из волостей, в каждой из кото­рых от 500 до 1500 жителей мужского пола.

Государственное управление намечалось построить в соответ­ствии с федеративным или союзным правлением, которое бы «со­гласило величие народа и свободу граждан». Во всех админист­ративно-территориальных единицах избирать органы законода­тельной и исполнительной власти. Для функционирования же судебных органов с присяжными образовать судебные округа на базе существовавших губерний.

Законодательная вертикаль снизу доверху: волостной сход, уездное собрание граждан и уполномоченных от общественных земельных владельцев, правительствующее собрание державы в составе: а) палаты выборных и б) державной думы и, наконец, облеченное всей законодательной властью Народное вече федера­ции из: а) Верховной думы и б) палаты народных представителей.

Исполнительная вертикаль снизу доверху: волостное управ­ление во главе с волостным старшиной, уездное управление, воз­главляемое тысяцким, правительство державы в составе прави­теля, его наместника и советников, правительство верховное во главе с императором и в составе глав приказов.

Представительную, законодательную вертикаль венчает на высшем государственном уровне народное вече, 492 члена обеих палат которого («достойных мужей») представляли весь избрав­ший их народ. 450 членов палаты народных представителей из­бирались каждые 2 года гражданами на уездных собраниях по одному представителю от 50000 обывателей мужского пола, 42 члена Верховной думы избирались на совместных заседаниях державных дум и палат выборных по 3 гражданина от державы, два — от Московской и один — от Донской областей. Каждые 2 года переизбирается 1/3 Верховной думы.

Народное вече наделялось широкими законодательными полномочиями по всем вопросам внутренней и внешней политики, избирало правителей держав, назначало верховного блюстителя законов, верховных судей, главнокомандующих сухопутными и морскими силами, корпусных командиров, начальников эскадр, судило министров, других высших сановников по обвинению, представленному верховным блюстителем законов.

Во время ежегодных съездов народного вече обе палаты про­водят публичные и закрытые заседания, материалы которых пуб­ликуются, обсуждают проекты законов в трех чтениях, принима­ют решения поименным голосованием. Каждый проект рассмат­ривается в обеих палатах, после одобрения императором получа­ет силу закона. Не подписанный императором проект обсуждает­ся с его замечаниями вторично обеими палатами и становится законом при голосовании за него 2/3 членов палат, что является конституционным условием преодоления вето. Отвергнутый од­ной из палат проект представляется вновь лишь на следующий съезд народного вече[19].

Категорически запрещалось совмещение административных должностей и членства палат народного вече.

Предусмотренный конституцией наследственный император не являлся верховным правителем, главой государства, был гла­вой лишь исполнительной власти, предназначенной для повсе­дневного, непосредственного управления государством на основе конституционного устава и законов народного вече. Ему отво­дился статус верховного чиновника правительства, дающего присягу на съезде народного вече: «Я клянусь торжественно, что буду верно исполнять обязанности императора Российского и употреблю все мои силы на сохранение и защиту сего конституционного Устава России» (ст. 101, п.23).

В уставе обозначены подробно его права, преимущества и ограничения. Вместе с Верховной думой народного вече он заключает мирные договоры с другими государствами, назначает верховных блюстителя законов, судей, главнокомандующих су­хопутными и морскими силами, глав (министров) приказов и дру­гих чиновников. Он назначает послов, представляет страну во всех отношениях с иностранными державами. По уставу он обя­зан представлять каждому ежегодному съезду народного вече на его рассмотрение сведения о состоянии России, необходимые меры по его улучшению, укреплению; наблюдать за строгим исполне­нием законов. Имеет право созывать обе палаты народного вече.

Пределы полномочий главы российского правительства ог­раничены конституционно. Он не мог в своих трактатах нару­шать права и состояния граждан, напасть на другие земли, усту­пить принадлежащие России участки земли. Запрещалось ему употреблять войска для подавления возмущений внутри России, выезжать за границу.

Правительство, возглавляемое императором или временным правителем, состояло из глав (министров) приказов, их помощни­ков (наместников), других должностных чиновников. Имея широ­кие полномочия в своих сферах управления, они должны были подавать предложения народному вече, исполнять строго законы, отвечать персонально за состояние отрасли, не допускать расхи­щения общественных средств, и могли быть лишены должности народным вечем вследствие неспособности управлять, совершен­ных преступлений, расхищения казны, измены. Более того, отве­чая за каждое свое действие, чиновник «не может оправдаться по­лученным приказанием, ибо... слепое повиновение не может быть допущено и всякий исполнитель противозаконного веления будет наказан так, как и подписавший веление» (ст. 114)[20].

Демократическим путем формировалось правительство — исполнительный орган державы. Законодательное собрание состав­ляло список альтернативных кандидатов на должность прави­теля. Совместное заседание обеих палат федерального народно­го вече избирало из этого списка на альтернативной основе пра­вителя державы каждые три года, утверждаемого императором. Законодательное правительствующее собрание державы изби­рало на три года (баллотировка) наместника, 5—9 советников, дьяка, казначея, собирателя пошлин в состав правительства державы.

В проекте Н.М. Муравьева придано государственное значение строгому соблюдению принципов выборности[21], сменяемости, подконтрольности и ответственности должностных лиц управления, предусмотрено наказание (кара) по суду за нарушение порядка выборов с целью влияния на избрание подкупом, насилием[22].

Возрастание роли высшего

Императорского управления

В первой половине XIX в. в государственном управлении су­щественно усилено значение высшего, императорского управле­ния, для чего реорганизованы старые и созданы новые органы, теснее связанные с местными учреждениями.

26 марта 1801 г. упразднен Совет при высочайшем дворе, ут­ративший еще в предшествующее царствование свое высокое ког­да-то положение, переставший функционировать и влиять на си­стему управления.

Став императором, Александр I опирался на своих близ­ких молодых сподвижников: В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильце­ва, П.А. Строганова, А. Чарторыйского, советовался с «друзья­ми юности», объединил их в «негласный комитет», который не имел официального статуса государственного учреждения, но оказал сильное влияние на изменения в управлении империей. По ноябрь 1803 г. здесь обсуждались почти все государственные меры, проекты реформ, многие из которых предложили сами же участники этого «интимного кружка», роль которого высоко оце­нил впоследствии Александр I.

Параллельно неофициальному органу действовал созданный 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» Не­пременный совет, куда Александр I назначил 12 титулованных высших сановников, екатерининских вельмож. «Наказом» Сове­ту 3 апреля 1801 г. предписано пересмотреть существовавшие законы, составить в случае необходимости проекты новых, под­готовить для императора свои соображения по различным вопро­сам государственного устройства. Ряд проектов Совета получил силу закона, в том числе Указ «О вольных хлебопашцах» 1803 г. Совет не пересмотрел обилие действовавших законов, рассмат­ривал направлявшиеся ему царем маловажные и запутанные дела вплоть до своего упразднения в 1810 г.

Гораздо большее значение имел учрежденный Манифестом от 8 сентября 1802 г. Комитет министров — новый орган управ­ления. Он начал оформляться в связи с созданием министерств. Манифест предусмотрел возможность для министров собираться вместе по инициативе и под председательством императора на совещания для обсуждения сложных межведомственных вопро­сов. Однако организация и деятельность таких совещаний не были конституированы. Собрания министров приобрели характер со­вещаний абсолютного монарха с главами всех центральных учреждений. Состав Комитета расширялся постоянно за счет выс­ших чиновников, назначавшихся императором и перед ним от­ветственных.

В 1810 г. в состав его введены: председатель, госсекретарь, главы департаментов Госсовета, другие влиятельные должност­ные лица.

По предложению М.М. Сперанского «учреждением комитета министров» 20 марта 1812 г. оформлены законодательно преде­лы компетенции, функции, состав комитета.

«Никакое заключение комитета, — сказано там, — не произ­водится в исполнение до тех пор, пока оно не рассмотрено госу­дарем императором и не удостоено его высочайшего утвержде­ния». Министры введены в Сенат.

Под непосредственным руководством императора комитет рассматривал и дела, касающиеся нескольких министерств, тре­бующие новых законов, согласованных действий, и слишком за­путанные дела, непосильные одному министру, материалы се­натских ревизий, назначения, увольнения, награждения, выгово­ры местным администраторам и даже отдельные законопроек­ты. Учреждена специальная структура управляющего делами комитета. Ставились императором на совещаниях и отчеты министров, различные вопросы управления.

В отличие от западных правительств, возглавляемых самостоятельными председателями (премьерами) и представлявших объединение, кабинет министров, российский Комитет министров не был ни таким правительством, ни главой исполнительной вер­тикали управления, хотя вопросы эти поднимались не раз в «не­гласном комитете», других инстанциях. Предлагалось изучить опыт английского объединенного кабинета (министерства) его королевского величества, где имелись глава министерства и гла­вы восьми отраслевых отделений. Александр I и Николай I боялись утратить часть своих верховных функций, возникновения относительно самостоятельного главы центрального исполнительного управления. Был использован опыт административной системы наполеоновской Франции, где министры не объединялись в один совет (правительство, правительственный кабинет), подчинились непосредственно императору Бонапарту, являлись членами Сената с совещательным голосом. Сенат же имел право судить министров «в случае нарушения ими свободы печати и личной свободы». Подобный опыт импонировал Александру I и Николаю I в их стремлении удерживать во всех случаях бразды правления в своих руках. Сохранилось неотъемлемое право ца­рей самолично управлять государством. Они сами назначали, увольняли, контролировали министров, направляли и объединя­ли их действия, принимали их всеподданнейшие индивидуаль­ные доклады, осуществляли через Комитет министров верховный надзор за государственным аппаратом.

В 30-е гг. Николай I усилил роль Комитета, рассматривал ежегодно 2—3 тыс. различных дел, ввел в состав наследника пре­стола, военного губернатора столицы, проводил через Комитет решения по карательным действиям против восставших в Польше, Литве, Белоруссии, подавлению холерных бунтов, крестьянских и других выступлений против крепостничества, общественно-политических движений, ужесточению жандармско-политического режима, централизации и бюрократизации управления. Впоследствии Комитет министров стал высшей цензурной инстанцией, был либерализован в эпоху «великих реформ» 60—70-х гг., когда его главой назначался председатель Госсовета.

Изменены функции, состав, статус Сената, который к нача­лу века утратил былое значение, приданное ему Петром I, имел громоздкую структуру, слабо функционирующий аппарат, раз­дробленный на обособленные департаменты, канцелярии со сме­шанными функциями и самостоятельными единоначальниками. Указом от 5 июня 1801 г. Александр I повелел по рекоменда­ции своих молодых соратников восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную». Сенат и «негласный комитет» рассмот­рели доклад сенатора П.В. Завадовского о правах и преимуще­ствах Сената, имевшего почти 100-летний опыт функционирова­ния.

Указ «О правах и обязанностях Сената»(8 сентября 1802)[23] объ­явил Сенат верховным местом империи, хранителем законов, ука­зы которого должны исполняться всеми органами, должностными лицами, как собственные императорские. Установлен поря­док представления коллегиями, начальниками губерний и мест докладов, рапортов по рассматриваемым вопросам, порядок фун­кционирования и принятия решений департаментами (единоглас­но) и общим собранием Сената (двумя третями сенаторов). Сена­ту надлежало быть высшим административным, судебным, кон­тролирующим органом, проводить сенаторские ревизии, наблю­дать повсеместно правосудие. Власть его ограничена только императором, который назначал генерал-прокурора, действовавше­го от имени императора, всех сенаторов. Ему подчинены выс­шие, центральные органы управления, в том числе созданные министерства, судебная система.

Реформа Сената предпринята для усиления самодержавного начала. Возрастание же роли Сената в духе восстановления его петровского статуса встревожило Александра I. В 1811 г. М.М. Сперанский предложил новый проект возвышения Сената: отделение правительственных функций от судебных, создание самостоятельных и авторитетных правительствующего сената и Сената судебного[24]. Проект остался нереализованным, останов­лен процесс превращения Сената в высший административный, правительственный орган. Он подчинен Госсовету, совмещены должности генерал-прокурора и министра юстиции, изменены функции департаментов. Его роль ограничена Комитетом мини­стров, создаваемыми по важным государственным вопросам чрез­вычайными комитетами, совещаниями, оформлявшейся оконча­тельно собственной его императорского величества канцелярией. Постепенно роль Сената угасала, и он снова превратился в выс­шее судебное учреждение.

Произошла трансформация собственной Б.И.В. канцелярии. Этот своеобразный орган, созданный в самом начале века, решал на первых порах личные дела членов царского двора, но роль его усиливалась. Еще до Отечественной войны через него решались и общегосударственные вопросы. При А.А. Аракчееве, который возглавлял собственную Е.И.В. канцелярию в 1812—1825 гг., она приобрела характер высшего государственного учреждения. Че­рез нее Александр I усилил воздействие на все высшие и цент­ральные органы, всю систему управления[25].

Стремление Николая I к усилению личного, династического характера государственного управления воплощено в необычной роли и «статусе» дворцовой канцелярии, которая возглавляла за­конодательство и всю систему управления. Здесь и в специаль­ных императорских комитетах разрабатывались законопроекты, принимались различные установления для всех ведомств, были сосредоточены нити и важнейшие вопросы управления страной.

Эта структура стояла фактически над всем аппаратом управ­ления, отразила наиболее ярко абсолютистский порядок устрой­ства высших органов управления, когда царь с помощью непо­средственно подчиненной, зависимой всецело от него небольшой кучки высших должностных лиц решал судьбы Российского го­сударства. Полномочия организационных структур канцелярии почти не отличались по параметрам от прав министерств, что обусловило ненужный и вредный параллелизм структур высше­го и центрального управления, принижало значение и ответственность последнего. Канцелярия была превращена в орган непосредственного царского управления всеми сферами государствен­ной жизни. Через нее осуществлялась связь монарха со всеми высшими центральными органами и губернаторами.

Постоянно разрастался ее бюрократический аппарат. В 1812 г. действовало одно-единственное отделение, исполнявшее личные поручения царя, ведавшее личным составом чиновников, представ­лявшее ему поступавшие на его имя дела, объявлявшее по ним царские решения. Объем работы увеличился в годы Отечествен­ной войны. Через канцелярию шла переписка царя с главнокоман­дующими, решались вопросы комплектования, расквартирования воинских частей, размещения военнопленных, собирались сведе­ния об ущербе хозяйству помещиков и др. После войны через нее, ее главу А.А. Аракчеева поступали царю доклады, рапорты мини­стров, губернаторов, других чиновников, послов.

В связи с расширением функций изменилась структура канце­лярии, создавались временные и возникли в 1826—1842 гг. шесть постоянных отраслевых отделений, каждое из которых представля­ло собой самостоятельный орган высшего управления, имело стро­го очерченные предметы ведения, начальствующее, ответственное только перед императором должностное лицо, специально подо­бранные штаты высокопоставленных чиновников, делопроизводство.

Первое отделение унаследовало от прежней канцелярии ряд ее функций, заведовало отчетностью министров императору, кон­тролировало исполнение ими высочайших повелений, изготов­ляло проекты указов, следило за исправным взысканием недо­имок, стремилось повысить оперативность работы центральной и местной администрации, сосредоточило у себя надзор за служ­бой гражданских чиновников, через свой Инспекторский депар­тамент в 1846—1858 гг. управляло кадрами чиновной бюрокра­тии вплоть до принятия, увольнения, производства в чины.

Второе отделение, созданное на основе комиссии составле­ния законов, обобщало императорские повеления, систематизи­ровало законодательные акты, рассылало их во все учреждения. Первый начальник отделения профессор Санкт-Петербургского университета М.А. Балугьянский организовал сбор в архивах, го­сударственных учреждениях всех законодательных актов XVII, XVIII, XIX вв., поручил возвратившемуся в столицу М.М. Спе­ранскому обработать, систематизировать их, результатом чего стали Полное собрание и свод законов Российской империи, из­данные в 30-х гг. XIX в., а также своды военных постановлений, местные своды.

Третье отделение[26] обеспечивало защиту государственной безопасности[27]; заведовало особой, высшей политической полици­ей. Создателем и первым начальником его был генерал-адъю­тант А.Х. Бенкендорф, палач декабристов, руководитель новой спецслужбы, человек из среды «инквизиторов по убеждению». Николай I одобрил составленный им «Проект об устройстве выс­шей полиции», утвердил 5 июля 1826 г. указ об учреждении от­деления, наделил его широкими полномочиями[28]. Отделение, его пять функциональных экспедиций вели политический сыск, след­ствие, жандармерию, осуществляли негласный контроль над всем государственным аппаратом, являлись всесильными органами тай­ной полиции, проникали во все сферы управления и жизни об­щества, имели тщательно подобранный штат особо доверенных чиновников, тысячи соглядатаев, жандармские воинские соеди­нения, преобразованные 1 июля 1836 г. в Отдельный корпус жан­дармов[29] с правами армии, штабом, дивизионами в столице, Мос­кве, Варшаве, жандармскими полками и 126 жандармскими командами во всех губерниях и в армии. Тысячи жандармов в синих мундирах и белых перчатках наводили страх именем им­ператора, следили за настроениями всех групп населения, поли­тическим состоянием страны, осуществляли внесудебную распра­ву. А.Х. Бенкендорф с присущим ему цинизмом заявлял, что законы пишутся для подчиненных, а не для начальства.

Третье отделение обобщало ежегодно свою работу в целом и по отдельным экспедициям, представляло императору «отчеты о действиях», обозрения «нравственно-политического состояния» российского населения, отдельных его сословий. При этом оно использовало не только материалы всей царской администрации, донесения, показания арестованных, но и поступавшие в отделе­ние ежегодно 5—7 тыс. Просьб, жалоб на решения администра­ции, суда, полиции, личные оскорбления и др.

Четвертое отделение являлось канцелярией императрицы с попечительскими функциями над благотворительными и учебны­ми заведениями. Пятое отделение было создано (1836 г.) специ­ально для реформирования управления государственными кресть­янами.

Шестое отделение возникло в связи с расширением террито­рии империи на Кавказе, разрабатывало административные ре­формы для этого региона, учредило в 40-е годы кавказское наме­стничество, занималось вопросами, связанными с управлением Кавказом, в том числе в условиях Кавказской войны.

К собственной Е.И.В. канцелярии примыкали и с ней сотруд­ничали немноголюдные и с большими полномочиями особые выс­шие комитеты и совещания, которые имели секретный характер, создавались для оперативного руководства, разработки проектов указов по вопросам центрального и местного управления, надзо­ра над местной администрацией, цензурными органами, церков­ными раскольниками и отступниками от православия, а также для решения проблем управления в отдельных регионах импе­рии, по крестьянским, еврейским и другим делам. Они действо­вали вне постоянных органов и даже могли контролировать их, придавая управлению элементы чрезвычайщины[30]. Через эти орга­ны Николай I усилил личную роль, сосредоточил в своих руках и распорядительные, и исполнительные функции, установил ме­лочную опеку над органами центрального и местного управле­ния.

Манифестом, Положением о Государственном совете (1 ян­варя 1810)[31] был образован по проекту М.М. Сперанского новый орган в системе управления, просуществовавший более 100 лет.

На первом собрании Госсовета Александр I заявил, что обра­зованием его кладет твердое основание одному из важнейших государственных установлений и желает, чтобы благосостояние империи утвердилось на законе, а закон был бы недвижен на постановлениях. Чуть позднее он мотивировал целесообразность учреждения Госсовета необходимостью придать рассеянной и разбросанной законодательной власти «новое начертание посто­янства и единообразия», объединить законотворчество высших и центральных структур управления.

Государственный совет создан для «утверждения и распрост­ранения единообразия и порядка в государственном управлении». В нем «все части управления в главных их отношениях к законо­дательству соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Совет получил статус совещательного орга­на, мог рассматривать проекты законов, уставы по предложению императора. Решения совета не имели силы закона «без утверж­дения верховной власти».

Членами Госсовета являлись министры, назначаемые импе­ратором лица, «знанием отечественных законов, трудами и дол­говременною службою отличившиеся». Их количество постепен­но увеличилось с 35 до 80 человек. За первые пятьдесят лет член­ство в совете имели 175 человек. Председательствовал импера­тор или назначаемый им один из членов совета[32].

Общие собрания совета проводились еженедельно. Члены совета были свободны в своих мнениях по обсуждаемым вопро­сам. Решения принимались большинством голосов, фиксирова­лись в журнале вместе с мнением меньшинства, докладывались императору, который утверждал с припиской «вняв мнению Го­сударственного совета»[33] или отвергал. В 242 спорных случаях Александр I возвел 83 раза в закон мнение меньшинства и в 4 случаях — мнение единственного члена совета[34].

Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) граж­данских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглав­лявшиеся директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений с структурными отделениями, государствен­ную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департа­ментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями[35].

Законом установил высокий статус Госсовета: а) он рассмат­ривает новые законы по всем отраслям управления; б) он один их рассматривает; в) рассмотренные законы не передаются к испол­нению без утверждения верховной властью. Своеобразие обсуж­дения в том, что члены совета обладали свободой высказывать свои мнения, действовать не по указанию, а по собственному ра­зуму. Госсовет мог внушить свою волю монарху.

Госсовет не стал единственным, монопольным органом законотворчества. Без его обсуждения многие проекты издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, собственной Е.И.В. канцелярией, Святейшим синодом, различ­ными высшими недолговечными комитетами. Совет выполнял роль совещательно-мозгового механизма в императорском за­конодательстве, помогал ему рационализировать эту сферу вла­сти, сконцентрировать разрозненные законотворческие усилия, в том числе и особенно в области государственного управле­ния[36].

Госсовет вытеснил Непременный совет, повлиял на реорга­низацию Сената и органов центрального управления.

Николай I понизил статус Госсовета, сосредоточил законо­творчество в собственной Е.И.В. канцелярии, министерствах, специальных комитетах. Обсуждение проектов Госсоветом при­обрело формальный характер. Они вносились с категоричным предписанием монарха: «Желательно мне, чтобы принято было».

Николай I мнил себя знатоком во всех делах управления, он установил личный контроль не только над Госсоветом, но и над всеми высшими и центральными органами. Требовал четкого исполнения своих приказаний, пресекал малейшие про­явления самостоятельности, все, что шло вразрез с его прус­скими убеждениями об образе правления. В устройство управ­ления государством он заложил принцип: а) по личной воле монарха, б) личным его воззрениям, в) является делом только самодержца.