Государственного управления. Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение интенсифицировал свои функции, изменил органи­зационные структуры

Государственный совет как высшее законосовещательное учреждение интенсифицировал свои функции, изменил органи­зационные структуры. (Его состав вырос до 60 членов к 1890 г.) Он сыграл заметную роль в подготовке, обсуждении проектов всех реформ[99]. «Активно работали прежние и вновь созданные де­партаменты. Все общегосударственные законопроекты реформ рассмотрел департамент Законов»[100].

В 1861 — 1882 гг. действовал Главный комитет об устройстве сельского состояния, который наблюдал за проведением кресть­янской реформы, обсуждал связанные с ней законопроекты и ад­министративные мероприятия. Комитет по делам царства Польского (1864—1881 гг.) наблюдал за проведением там крес­тьянской реформы, рассмотрел проекты изменения управления после восстания (1863 г.). Действовали Комитет железных дорог (1859—1874 гг.), Второй Сибирский комитет (до 1864 г.), Кав­казский комитет (до 1882 г.), учрежденный в 1892 г. Комитет Сибирской железной дороги, Кодификационный отдел (1882—1893 гг.), с 1894 г. — Отделение свода законов государственной канцелярии.

Госсовет рассмотрел не только проекты реформ, но и мас­су различных узаконений, а также дела, связанные с организа­цией и статусом капиталистического предпринимательства и собственности, акционерных обществ, компаний, банков, но­вых социальных слоев, буржуазного, фабричного законодатель­ства. В его ведении находились вопросы, требовавшие отме­ны, ограничения, дополнения или пояснения существовавших законов и принятия новых. Он рассматривал общие распоря­жения к исполнению законов, с 1862 г. — государственную роспись доходов и расходов, с 1894 г. — годовые отчеты Госу­дарственного банка.

После полосы реформ 60—70-х гг. роль Госсовета ослабла. Александр III предпочитал обсуждать законопроекты в более узком кругу доверенных лиц, сменил председателя Госсовета[101], уч­редил в 1884 г. при нем «Особое присутствие для предваритель­ного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения Се­ната» с функциями надзора за высшим судебным органом. Зна­чение Госсовета[102] падало, принижалось, часть его функций была передана другим высшим учреждениям[103].

Собственная Его Императорского Величества канцелярия сохранила обособленный статус при некотором изменении функ­ций и внутреннего устройства, перераспределении дел между от­делениями. Роль ее была нестабильной: она то усиливалась, то слабла в отдельные годы.

В 60—70-х гг. уменьшилось ее значение как чрезвычайного высшего учреждения, приданного ей Николаем I. Канцелярия рас­сматривала предварительно все проекты, вносимые министерства­ми в Госсовет. Второе отделение участвовало в разработке кон­цепций, проектов реформ, составляло свои проекты такого рода реформ, редактировало и давало отзывы об общегосударствен­ных проектах. Им подготовлены тома второго издания полного собрания законов, переизданы отдельные тома Свода законов Рос­сийской империи. В 1882 г. Второе отделение упразднено, предметы ведения переданы в Госсовет.

Изменялись функции и Третьего отделения, внутри которого неоднократно перераспределялись предметы ведения между его пятью экспедициями. Отделение собирало материалы, готовило обозрения общественно-политической жизни, состояния местной власти и управления, наблюдало за деятельностью обществен­но-политических организаций, за прессой, руководило дознания­ми по политическим делам, репрессивно-карательными мерами с помощью отдельного корпуса жандармов. Возглавляли это осо­бое отделение канцелярии в 60—70-е гг. наиболее доверенные царские генералы: В. А. Долгоруков, П. А. Шувалов, А.Л. Потапов, Н.В. Мезенцев и др. В условиях подъема массового обще­ственного движения, возникновения острой критической ситуа­ции на рубеже 70— 80-х гг. сложилось мнение о слабости отделе­ния, которое не справилось с задачами, оно было упразднено, а дела его переданы в ведение МВД, объединившего все репрес­сивные карательные органы в мощное централизованное адми­нистративно-полицейское ведомство.

Четвертое отделение канцелярии преобразовано. На его ос­нове 12 августа 1880 г. учреждена собственная Ее Императорско­го Величества канцелярия, ведавшая делами и учреждениями им­ператрицы Марии.

Оставшееся Первое отделение развернуто в собственную Е.И.В. канцелярию, которая обрела значение ближней канцеля­рии царя и высшего органа государственного управления. Уси­лены ее функции по вопросам заведования личным составом чиновников всего государственного аппарата. Кадры чиновни­ков включены в сферу непосредственного императорского веде­ния, стали его номенклатурой. В 1894 г. при канцелярии стали функционировать инспекторский отдел и комитет по службе статских чинов, по наградам. В канцелярии сосредоточены все назначения, увольнения, производства в чины, награждения. Комиссия прошений преобразована в канцелярию по принятию прошений, на высочайшее имя приносимых, наделена правом законодательной инициативы в соответствии с характером выс­шего учреждения.

Канцелярия выполняла функции своеобразного высшего орга­на, использовалась императорами для обеспечения личного вли­яния, централизации всей системы государственного управления. В начале XX в. отмечено ее 100-летие[104].

Комитет министров, существовавший с 1802 г, приобрел в пореформенное время характер высшего административного уч­реждения, по закону 1872 г.[105] рассматривал вносимые царем про­екты наиболее важных законов, принимал постановления по пред­ставлению министерств, решал вопросы оперативно, имел узкий состав министров, главноуправляющих, сочетал функции зако­носовещательного и распорядительного органа, использовался императором для принятия решений в обход Госсовета, особенно по делам, рассмотрение которых в Госсовете могло затянуться на длительное время или получить нежелательное для высшей власти направление. Через Комитет министров проведен ряд уза­конений по усилению статуса власти губернаторов, по введению временных генерал-губернаторов, чрезвычайного положения, уси­ленного режима, полицейского надзора в отдельных регионах.

Однако комитет министров не мог координировать деятель­ность различных ведомств, он не был кабинетом министров, «объединенным правительством», против чего был Александр II, не допускавший и мысли о таком правительстве, особенно о долж­ности премьер-министра, который мог покушаться на исключи­тельность его самодержавных полномочий. В Российской импе­рии отсутствовала единая система в действиях исполнительной власти. Каждое министерство действовало особняком, ревност­но отстаивало свою отраслевую обособленность.

Министры подчинялись лишь императору. Организация рос­сийского центрального управления качественно отличалась в худ­шую сторону от европейского. В европейских странах действова­ли кабинеты министров во главе с премьер-министрами, объеди­нявшие исполнительную власть, органы центрального управле­ния. Они формировались как итог функционирования парламен­тской системы, на прочной конституционной основе, чему упор­но и последовательно противились абсолютные монархи России, обрекая высшее и центральное управление на отставание от Запа­да, на неэффективность и нерациональность, хотя в пореформен­ное время остро ощущалась необходимость четкой координации в деятельности государственных учреждений между собой и раз­личных структур внутри них.

В 80-е гг. Александр III стремился усилить Комитет мини­стров как орган при царской особе, отодвинуть в тень Госсовет, подчинить комитету этот высший по статусу законосовещатель­ной орган. С помощью комитета он продлевал на отдельных тер­риториях действие чрезвычайных законов, усилил цензуру, зап­ретил примерно 200 «особо вредных изданий», решал другие воп­росы чрезвычайного характера.

Совет министров возник в процессе подготовки реформ. Александр II не ограничивался Комитетом министров, где рас­сматривалась масса дел текущей политики, он созывал с 1857 г. совещания министров, управляющих главными комитетами, пред­седателей Госсовета и Комитета министров, других приближен­ных должностных лиц. Совещания проводились по воле импера­тора, нерегулярно, не имели плана, официального статуса, хотя обсуждали концепции, проекты реформ, работу специальных комиссий, другие общегосударственные вопросы. Выявлена це­лесообразность дополнить дореформенное высшие органы управ­ления новым.

Указом 12 ноября 1861 г. учрежден Совет министров, на­деленный статусом высшего при императоре органа, под его председательством для решения вопросов общегосударствен­ного значения. Александр II созывал, проводил его заседания, вносил вопросы на рассмотрение. В состав его вошли высокие должностные лица: главноуправляющие, председатели Коми­тета министров и Госсовета, другие близкие царю официаль­ные лица.

Совет министров рассмотрел внесенные Александром II материалы, заключения комиссий, комитетов, других учрежде­ний, разрабатывавших проекты реформ, а также доклады, от­четы министров, их «всеподданнейшие» предложения по реор­ганизации ведомств. На 150 заседаниях за 1,5 года рассмотре­но более 300 крупных вопросов. Согласованные решения по­лучали после утверждения императором законную силу «вы­сочайших повелений», дополняли, конкретизировали законы.

Работа нового органа частично способствовала улучшению координации министерств, ведомств в решении межминистер­ских, общих вопросов государственного управления, что ска­залось положительно на развертывании реформаторской прак­тики. Но Совет министров действовал нерегулярно и нерагламентированно, выполнял роль полуофициальных совещаний при императоре.

Детище Александра II созывалось Александром III лишь дваж­ды и прекратило существование в 1882 г.

В XIX в. вследствие противодействия императоров не была решена задача создания рационально организованного высшего органа исполнительной вертикали, отвергнута идея объединен­ного правительства, кабинета министров под председательством премьер-министра[106].

Реформы 60—70-х гг. повлияли на функции, деятельность, организационную структуру Правительствующего сената, кото­рый сохранил и усилил свое значение в системе высших органов государственного управления. Он издавал, рассылал во все выс­шие, центральные, местные учреждения новые законы; несколь­ко раз в неделю с 1863 г. отправлял брошюры «Собрание узако­нений и распоряжений», продолжал исполнять функции толко­вания законов, защиты прав учреждений, сословий, лиц в случае их нарушения. Значительно расширилось рассмотрение и приня­тие решений по жалобам в связи с освоением нового законодательства. Существенно возросло значение функции высшего над­зора за деятельностью новых органов местного управления, что повлекло перестройку и увеличение старого громоздкого сенат­ского аппарата, изменение организации сенатских ревизий.

Наиболее заметно отразилась на деятельности Сената судеб­ная реформа 1864 г. Судебные уставы превратили в высшие апел­ляционные инстанции не только Верховный уголовный суд, но и окружные судебные палаты и даже уездных мировых судей. В связи с этим сузилась сфера деятельности Сената как высшего апелляционного органа для прежних местных судов губерний, упразднены почти все соответствующие департаменты, некото­рые объединены позднее в единый судебный департамент. Сенат приобрел кассационные функции, в 1866 г. созданы внутри него кассационные уголовный и гражданский департаменты, личный состав которых укреплен прокурорскими чиновниками. На пра­вах высшей кассационной инстанции Сенат стал рассматривать жалобы и протесты на решения местных судов, отменять их в случае обнаруженных нарушений судопроизводства, передавать дела на пересмотр в другие судебные органы.

Сенат рассматривал все больше и дела о политических пре­ступлениях. В начале 60-х гг. пятый уголовный департамент Се­ната провел ряд политических процессов, в том числе над Н.Г. Чернышевским. В 1872 г. в Сенате учрежден высший су­дебный орган по политическим делам, который имел особый ста­тус и назывался «Особым присутствием для суждения дел о госу­дарственных преступлениях и противозаконных сообществах». Личный состав его формировался императором, состоял из пер­воприсутствующих, пяти сенаторов, а также назначаемых импе­ратором на год по спискам министерств внутренних дел и юсти­ции губернских и уездных предводителей дворянства, столично­го городского головы, волостного старшины из петербургской губернии. Орган этот, созданный в нарушение судебных уставов 1864 г., рассматривал самые крупные политические процессы. По образу особого сенатского присутствия военно-окружные суды также в нарушение судебных уставов проводили с 1878 г. закры­тые и ускоренные процессы, где выносили, как правило, более суровые приговоры, в том числе смертные. Превращение Сената в высшее судилище империи придало ему репрессивно-каратель­ные функции среди высших органов государственного управле­ния.

Святейший синод сохранил в пореформенное время дорефор­менные функции, аппарат, методы осуществлял по-прежнему высшее государственное управление церковью. Теперь через него усилилось идеологическое влияние монархии на все слои общества. Этому способствовало назначение в 1880г. на должность обер-прокурора Синода К.П. Победоносцева, воспитателя цеса­ревича, одного из ярких и последовательных сторонников охра­нительно-консервативного курса, «чисто самодержавного», силь­ного и всеохватывающего дворянского государственного управ­ления без «примесей» всесословности, земщины, какого-либо представительства.

В 80-е гг. Синод усилил влияние на сферу народного образо­вания. В его составе учрежден (1883 г.) Совет по церковно-приходским школам. Он осуществлял не только надзор, но и управ­лял растущей сетью народных учебных заведений.

Совершенствование системы

Центрального управления

Во втором 50-летии своей «биографии» министерства прояви­ли себя как жизнеспособные органы самодержавного управле­ния[107], активно участвовали как в подготовке, так и в проведении реформ, существенно усовершенствовали функции, параметры полномочий, внутреннюю организационную структуру, ведом­ственную управленческую вертикаль.

Был усилен статус министра, укреплены его единоначалие и ответственность за работу аппарата министерства, его местных органов. Министр выступал главой профессионалов-бюрократов, осуществлявших попечительство над конкретными отраслевыми сферами управления. Министерства объединяли на основе «ли­нейного» принципа исполнительную вертикаль центральных и ра­стущих местных органов, превращались все больше в ведомствен­ную сверху донизу, отраслевую систему государственного управления. Возросло в связи с этим значение министерских советов, особенно их функций надзора за всеми структурами ведомства.

Совершенствовалась внутренняя организация министерств. Помимо департаментов создавались главные управления, коми­теты, управления, отделы, которые подразделялись уже не на отделения и столы, а на более оперативные структуры. Началь­никам управлений предоставлялось больше самостоятельности, чем директорам департаментов, в решении конкретных текущих задач. Усложнение пореформенных условий и задач потребова­ло создания таких специальных советов, комитетов, на заседани­ях которых присутствовали не только чиновники министерства, но и представители других заинтересованных ведомств и, что особенно важно, представители промышленных, торговых, фи­нансовых кругов, ученые, инженеры, другие специалисты. Это отражало известное сближение министерской бюрократии с эли­той различных социальных слоев и сфер жизни общества.

Министерство внутренних дел превратилось в главный орган, становой хребет центрального управления пореформенными про­цессами, приобрело необычное значение, было наделено очень широкими функциями и высоким статусом, наряду с админист­ративно-полицейскими задачами оно выполняло еще админист­ративно-хозяйственные, активно готовило и реализовывало кре­стьянскую, земскую и другие реформы, собирало, обобщало не­обходимые сведения через свой центральный статистический ко­митет и созданный при нем земский отдел. МВД организовало государственное управление бывшими крепостными и всеми кре­стьянами, земское общественное управление. Земский отдел по­лучил статус самостоятельной структуры, приобрел значитель­ный вес в составе МВД, наблюдал за осуществлением новых за­конов по проведению крестьянской и земской реформ, за управ­лением всеми категориями многомиллионного крестьянства, ме­стными органами административного и сословно-дворянского над­зора, ведал многими земскими хозяйственными, переселенчес­кими и другими делами, а также комплектованием армии.

В МВД вошло на правах главного управления почтово-телеграфное ведомство[108]. В составе МВД функционировали новые хо­зяйственный и медицинский департаменты, управления по пере­селенческим делам, воинской повинности, дворянства, местного хозяйства. МВД осуществляло надзор за цензурными комитета­ми, типографиями, библиотеками, книжной торговлей и др.

Особый статус придан МВД созданием в 1880—1883 гг. департамента полиции. На него возложены задачи предупреждения и пресечения преступлений, охраны общественной безопасности и порядка. Главы МВД[109] играли роль своеобразных «первых министров» при императорах, проводили их репрессивную, карательную политику, стремились ограничить, подавить антисамодержавное обществен­ное движение, предотвратить назревавшую российскую революцию. Министр внутренних дел являлся шефом отдельного корпуса жан­дармов (ОКЖ), который также вошел в состав МВД[110]. Департамент полиции имел не только широкие функции[111], но и разветвленную структуру в центре и на местах, ведал полицейскими учреждения­ми, охранными отделениями, их сыскными частями, градоначаль­никами, транспортными, фабричными полицейскими и жандарм­скими структурами, адресными столами, пожарными командами и др. МВД накопило уникальный опыт придания государственному управлению полицейского характера, осуществления его полицейс­кими методами и структурами, что обусловило отличительную черту центрального управления пореформенного времени.

МВД все более становилось главным регулятором внутренней жизни, проникая во все ее поры, полнее и полнее осуществ­ляло функции политической полиции, превращаясь в ее орган при сохранении статуса главного, центрального учреждения.

Возвышение роли хозяйственных министерств[112], ведавших экономическими сферами, — тоже отличительная черта централь­ного управления, обусловленная необходимостью государствен­ного влияния на ускоренное пореформенное социально-экономи­ческое развитие.

Министерство финансов (Минфин, МФ) существенно изменило функциональные параметры, структуру, методы деятель­ности, укрепило «линейную» связь по вертикали, расширило пол­номочия своих местных органов, обеспечило ведомственное единство кредитных, банковских и других финансовых, структур, ре­шало задачи обеспечения единства и стабильности финансирования, контроля государства за финансовой сферой, накопления средств на нужды государства, промышленного переворота, индустриализации, экономической модернизации, на поощрение промышленного, железнодорожного строительства, на проведе­ние денежной реформы и др.

Через созданный в 1864 г. департамент торговли и мануфак­тур осуществлялось государственное управление казенной про­мышленностью и попечительство над частной промышленнос­тью и торговлей.

Департамент торговли и мануфактур ведал фабричной инс­пекцией, которая возникла в связи с появившимися первыми фабричными законами, наблюдала за их исполнением, в том числе в сферах защиты интересов предпринимателей и рабочих; инфор­мировала органы власти о соблюдении законов, взаимоотноше­ниях фабрикантов и рабочих, их настроениях и организациях. До 1899 г. существовала при департаменте должность главного фаб­ричного инспектора, замененная главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием — коллегиальным органом де­партамента. Созданный в 1896 г. комитет по техническим делам воплотил процесс расширения функций МФ, влияние его на орга­низацию технического изобретательства, совершенствование тех­нического прогресса.

Возрос объем функций МФ в связи с изменениями в кредит­ной и банковской системах.

Имевшаяся в МФ особая канцелярия по кредитной части уп­равляла казенными банками, контролировала частные, проводи­ла все операции по заключению займов, платежам по ним про­центов, вела государственную долговую книгу.

Значительно усилена роль структур МФ, ведавших сферой денежных поступлений. Департамент податей и сборов разделен на два. Системами прямого обложения, натуральных повиннос­тей занимался департамент окладных сборов. Созданный же в связи с возрастанием косвенных налогов департамент неоклад­ных сборов заведовал акцизами (питейным, табачным, спичеч­ным, керосиновым, свеклосахарным)[113] и гербовыми, канцелярскими, паспортными, судебными, страховыми и другими пошли­нами.

Совершенствованию финансовой сферы способствовал государственный контроль (ГК), который имел статус министерства, возглавлялся государственным контролером. Этот орган расши­рил рамки своего влияния, участвовал в разработке и утвержде­нии бюджета, представлял в Госсовет годовой отчет об исполне­нии сметы по всем ведомствам, сверял проект росписи доходов и расходов на предстоящий год с точки зрения законности. Им ус­тановлены новые бюджетные правила, публикации бюджета, со­здано единство различных государственных касс, учреждены кон­трольные палаты на местах в качестве органов финансового кон­троля. Отменен порядок проверки финансовой отчетности по свод­ным ведомственным, губернским отчетам. Введена проверка финансовой отчетности по первичным документам. Контроле­рам разрешено устанавливать начеты на чиновников за незакон­ные расходы с целью денежного возмещения части этих расхо­дов. Предложен был предварительный контроль, но он отверг­нут высшим чиновничеством, заинтересованным в бесконтроль­ном расходовании государственных средств. В составе аппарата ГК создавались отделы, департаменты для контроля за государ­ственным кредитованием, расходованием отдельными компани­ями, выделенных казной ссуд за казенными банками.

Государственный контроль имел ограниченные функции, не мог контролировать расходы собственной Е.И.В. канцелярии, Министерства двора, МИД, Синода, армии, Кредитной канцеля­рии, банков, где имелся внутриведомственный контроль. К тому же ГК находился под надзором первого департамента Сената, куда могли подавать протесты «обиженные» ГК чиновники.

В 1865 г. образовано Министерство путей сообщения на базе существовавшего с 1856г. межведомственного Главного коми­тета железных дорог. Первый глава МПС инженер П.П. Мель­ников являлся профессором Института путей сообщения, возглав­лял строительство железной дороги между Петербургом и Моск­вой («Николаевская»), Главное управление железных дорог. Про­мышленный переворот, развитие Всероссийского рынка, внеш­ней торговли обострили проблему российского бездорожья, необходимость широкомасштабного железнодорожного строитель­ства за счет государственных средств и в интересах государства. Частных дорог было мало, и они не гарантировали безопаснос­ти. Не решили проблемы и государственное поощрение инициа­тивы строительства частных дорог, выдача крупных ссуд желез­нодорожным обществам и компаниям с государственной гаран­тией выручки процентов; наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог специально созданным в 1858 г. Управлением главного инспектора частных железных дорог.

На МПС было возложено как строительство государственных железных дорог, так и их эксплуатация. Министерство отказалось от имевшей место ориентации на частные железные дороги, упо­рядочило в 1882г. управление казенными железными дорогами, ввело Устав железных дорог и на его основе в 1885 г. — единые организацию и порядок на всех железных дорогах страны.

Было реформировано и молодое Министерство государствен­ных имуществ (МГИ). Его главной задачей стала эксплуатация государственных незаселенных земель, лесов, недр и других иму­ществ с целью повышения их доходности и увеличения притока средств в казну государства. Расширены функции Департамента земледелия, который в 1866 г. преобразован в Департамент зем­леделия и сельскохозяйственной промышленности, ведавший развитием не только отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов. Разрабатывавшиеся им мероприятия должны были опираться на изыскания ученых Петровской земледельчес­кой и Лесной академий, созданных в 1865 г. и переданных в ве­дение департамента, деятельность которого было подчинена по­вышению интенсивности сельских хозяйств.

Министерству государственных имуществ передали горное и ряд других ведомств. МГИ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ (МЗГИ, 1894 г.). Рас­ширенные параметры его функций охватили основные задачи по улучшению положения сельского хозяйства, государственное по­печительство о расширении обрабатываемых площадей, включе­нии в культурный земледельческий оборот новых территорий, распространение агрономических знаний среди земледельцев, по­вышение культуры и продуктивности сельского хозяйства, раз­витие и организацию сельскохозяйственной промышленности (ку­старных промыслов) и др.

В пореформенное время изменилось управление начальным, средним и высшим образованием. Александр II предписал (13 мая 1866 г.) Министерству народного просвещения (МНП) руковод­ствоваться охранительными началами, быть охранителем рели­гии, существующего строя, последовательно проводить в учеб­ных заведениях идеи самодержавия, православия, народности[114].

Усилено государственное влияние на все сферы образования. Главными администраторами над учебными заведениями явля­лись назначаемые властью попечители учебных округов. В 1864 г.созданы губернские, уездные и кое-где городские училищные со­веты для управления начальными учебными заведениями, в со­став которых включены чиновники, представители духовенства, земских учреждений. 26 мая 1869 г. учреждена государственная инспектура с широкими функциями. Назначаемый министерством инспектор народных училищ подбирал учителей, контролировал народные училища и земства по вопросам образования.

В условиях реформ Министерство народного просвещения из­менило систему среднего образования. Новый устав гимназии (19 ноября 1864 г.) декларировал принцип всесословной средней школы, которая представлена двумя категориями: семиклассны­ми классическими и реальными гимназиями с отличавшимися учебными планами и программами.

Новую правовую основу получило в 60-е гг. управление выс­шим образованием. Общий устав императорских российских уни­верситетов (18 июня 1863 г.) определил предметы ведения МНП, попечителя учебного округа, ректора, университетских совета и правления суда.

Университеты получили широкие автономные права уп­равления, условия развития студенческой и преподавательс­кой инициативы, самодеятельности в организации учебной, воспитательной, научной деятельности. В ст. 123 было сказа­но: «Все университеты состоят под особым покровительством его императорского величества и носят имя императорских»[115]. Преподаватели, служащие университетов имели классные чины, номенклатуру государственных служащих. Окончив­шие университет с ученой степенью лица податного состоя­ния пользовались правами личного или потомственного по­четного дворянского гражданства, что расширило возможность формирования аппарата государственного управления специалистами с высшим образованием. Были улучшены ус­ловия получения университетского образования[116].

В 80-е гг. управление образованием перестроено в духе дво­рянской политической реакции. МНП реализовало на практике печально известней циркуляр 1887 г. о «кухаркиных детях», ог­раждало вузы, особенно гуманитарные факультеты, от молоде­жи из «низов», что сузило социальную базу подготовки специа­листов для государственного управления и службы.

Университетский Устав 23 августа 1884г. отменил автоно­мию университетского управления, профессорские коллегии, вы­борность ректора, деканов, профессоров; ликвидировал самодея­тельные организации студентов, ввел правило отдавать в солда­ты неблагонадежных студентов, протестующих против ограни­чения прав и льгот студенческой молодежи; увеличил в 5 раз плату за обучение. Повышен статус, усилена роль попечителя, который стал основным руководителем всей университетской жизни, контролером поведения студентов; он же рекомендовал министерству кандидатов на назначаемые должности универси­тетского правления.