Не менее важным для практики измерения качества государственного управления является наличие четких критериев, норм и показателей (индикаторов) оценки эффективности деятельности каждой структуры и каждого должностного лица. С их помощью оцениваются полученные специальные и частные эффекты. Такого рода критерии важны и потому, что общая и специальная эффективность государственного управления является своего рода «суммой» конкретной эффективности усилий отдельных управленческих структур.
Кроме того, в условиях сложной, многозвенной и иерархически выстроенной организации возможны случаи, когда общая и специальная эффективность достигается за счет активности одних управляющих компонентов при определенной пассивности, инертности и даже противодействии других. Как и наоборот: на фоне общей неблагоприятной ситуации есть немало структур и должностных лиц, которые успешно справляются с поставленными перед ними задачами.
Между тем обществу нужна объективная информация о характере, качестве и результативности функционирования как системы управления в целом, так и отдельных ее подсистем и элементов - государственных органов, организаций и должностных лиц.
Укрупненными критериями эффективности управляющего воздействия государственных органов и должностных лиц являются:
1. Степень соответствия полученных результатов полномочиям соответствующих государственных органов и должностных лиц. Любое отклонение от компетенции органа и правомочий должностных лиц (или проявление активности в другом направлении) должно учитываться при оценке эффективности управления, а значит, признаваться либо позитивным, либо нерациональным и снижающим эффективность: каждый должен заниматься своим делом в строго регламентированных пределах и формах;
2. Законность принимаемых решений и управленческих действий. Законность обеспечивает защиту всеобщих, корпоративных и частных интересов, придает государственному управлению четкую целевую направленность, упорядоченность, а значит, обеспечивает искомую результативность;
3. Реальность управляющего воздействия. Деятельность государственных органов и должностных лиц всегда находит свое выражение в конкретных делах и в соответствующих правовых и организационных формах, которые оказывают реальное воздействие на управляемые процессы и переводят управляемый объект из одного качественного состояния в другое. Хорошо, если переход совершается в более высокое, рациональное состояние, обеспечивает позитивные результаты. Хуже, если происходит что-то противоположное;
4. Социальная направленность управленческих актов и действий, степень отражения в них потребностей общества, запросов и повседневных нужд людей. По этому показателю можно достаточно объективно оценить направленность внутренней и внешней политики государства, социальную ориентированность управления на положительное развитие демографической ситуации, удовлетворение потребностей населения в качественной медицинской помощи и доступном образовании, на динамичное развитие ЖКХ, рынка труда, спортивно-развлекательного комплекса и т.д.;
5. Объемы и характер сложившихся взаимосвязей с гражданами и их объединениями. Чем плотнее эти взаимосвязи и многообразнее формы, тем больше объективных предпосылок высокой эффективности управленческой деятельности. Базовыми формами таких связей являются референдумы, сходы, выборы государственных органов и органов местного самоуправления, конференции, работа с письмами, заявлениями, жалобами граждан, работа со СМИ. Весьма плодотворной в этом плане является идея создания в центре и в субъектах Федерации общественных палат. Они, как свидетельствует опыт, достаточно эффективный канал прямой и обратной связи общества и государства, удачная форма гражданского контроля над властью. Тем более, что в функции общественных палат входят общественная оценка социально-экономического развития страны и экспертиза важнейших законопроектов на предмет их социальности;
6. Своевременность, полнота и правдивость информации, используемой в управленческой деятельности. В каждый конкретный момент времени управление должно базироваться на своевременной, достоверной и упреждающей информации, на надежных сведениях об объекте управления и явлениях внешней среды, их параметрах, свойствах и состоянии. Кто лучше осведомлен о реальном состоянии дел в стране и на международной арене, в подведомственной отрасли или территории, тот имеет значительно больше возможностей правильно оценить ситуацию и выбрать правильный вариант решения проблемы. А значит, скорее и с меньшими издержками добиться искомого результата.
Касается это всех видов информации - внутренней и внешней; научной и эмпирической; статистической и социологической; правовой, политической, экономической, оборонной, финансовой, социально-гуманитарной, кадровой и т.д. Информация детерминирует силу государства, его управленческий и политический потенциал. Не случайно, на поиск и обработку информации направляются огромные средства, создаются новые и постоянно совершенствуются существующие информационные сети. Наиболее важная и «чувствительная» информация охраняется как особое государственное достояние. Это касается не только информации об экономической или оборонной мощи государства, но и научно-технической, кадровой, коммерческой и других видов информации;
7. Нравственность управляющего воздействия. Причем не только в отношении людей, с которыми управленческие органы и должностные лица непосредственно соприкасаются, взаимодействуют и совместно решают различные проблемы, но и на общество в целом;
Свое конкретное воплощение перечисленные критерии получают в процессе определения вполне конкретных показателей и индикаторов, по которым оценивается эффективность функционирования государственных органов и должностных лиц. Такие показатели введены Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Их 43, в том числе:
а) объем валового регионального продукта и объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного человека; доля продукции, произведенной малыми предприятиями в общем объеме валового регионального продукта; расходы консолидированного бюджета на развитие сельского хозяйства; удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных предприятий в их общем числе;
б) реальная среднемесячная заработная плата в сравнении с предыдущим годом; соотношение оплаты труда в бюджетной сфере и в экономике частного сектора;
в) уровень безработицы и ее динамика; доля населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума;
г) удовлетворенность населения медицинской помощью; расходы консолидированного бюджета на здравоохранение в расчете на одного жителя региона; средняя продолжительность нетрудоспособности в связи с заболеваниями: уровень смертности среди различных социальных групп населения;
д) удовлетворенность населения качеством общего образования; расходы консолидированного бюджета на одного обучающегося; удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от общего числа участвующих в ЕГЭ;
е) обеспеченность спортивными сооружениями; удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом;
э) библиотечный фонд на 1000 человек населения;
ж) удовлетворенность населения своими жилищными условиями; среднедушевая обеспеченность жильем; средняя цена жилой площади в регионе; доля населения, проживающего в аварийных домах; динамика перехода к новым формам управления ЖКХ;
з) доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям;
к) доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества;
л) уровень криминогенности; доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или с их участием;
м) бюджетные расходы на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления в расчете на одного жителя региона;
н) удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти.
В каждом отдельном органе действуют свои «внутренние» нормативы. Например, в Администрации Белгородской области при оценке качества государственного управления, помимо социально-экономических достижений, учитываются и чисто организационные факторы: уровень профессиональной подготовки служащих и глубина знания ими нормативно-правовых документов, регламентирующих вопросы, входящие в их компетенцию (наличие дипломов, сертификатов и удостоверений о сдаче соответствующих квалификационных экзаменов); сроки прохождения документов в соответствии с Регламентом прохождения нормативных правовых актов и организации контроля исполнения поручений; средняя продолжительность согласования одного документа; доля документов, подготовленных с нарушениями установленных требований; гарантированность предотвращения судебных перспектив решения проблем и умение, если потребуется, выработать рациональную линию защиты по возникшим судебным делам; процент граждан, удовлетворенных качеством решения проблем по их обращениям.
Что касается критериев оценки эффективности труда руководителей и гражданских служащих, то они представлены в «Методических рекомендациях по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах», объявленных письмом Минздрав-соцразвития России от 10 августа 2005 года № 3855-вс. Эффективность профессиональной служебной деятельности руководителя можно определять по формуле: Эт = Рт - Зт (где Эт - экономический эффект за расчетный период; Рт - стоимостная оценка результатов реализации решения за расчетный период; Зт - стоимостная оценка затрат на реализацию решения за расчетный период).
При этом рекомендуется руководствоваться принципом - сравнение результата с затратами, и затем - сравнение эффекта с научно обоснованными экономическими и социальными нормативами удовлетворения тех или иных потребностей общества, отдельных социальных групп и отдельного гражданина по формуле:
SUM(C1 -Д1) х К1 +... + (Сn-Дn) х Кn
Уп = где:
SUM С1 х Kl + Д2 х К2 +... + Дn х Кn
С - показатели социальных нормативов уровня удовлетворения
потребностей человека;
Д - фактический показатель удовлетворения потребностей
человека за счет реализации i-ro решения;
п - количество решений;
К - коэффициенты приведения (весовые коэффициенты), установленные на основе экспертных оценок.
Для работников государственного аппарата величина Кn определяется в соответствии со схемой должностных окладов в разрезе утвержденных категорий и групп государственных должностей гражданских служащих. Например, директор департамента может иметь «весовой» коэффициент, равный 0,4; начальник отдела - 0,2; главный специалист - 0,1; ведущий специалист - 0,15; старший специалист - 0,1; младший специалист - 0,05. При этом общую ответственность, возлагаемую на руководителя за результаты конечной деятельности государственного органа, рекомендуется разделить на всех работников соответственно вкладу каждого в формирование и реализацию принятых управленческих решений.
Разработка научных основ оценки эффективности служебной деятельности продолжается. Ученые считают целесообразным разделить понятия «эффективность» и «результативность» служебной деятельности; дифференцировать показатели эффективности по группам и категориям служащих; закрепить эти показатели в должностных регламентах; установить прямую зависимость оплаты труда служащего с оценкой результативности его профессиональной деятельности. Последнее позволит добиться того, чтобы вознаграждение определялось не должностью и выслугой лет, а качеством труда работника.
Но для того чтобы грамотно и объективно оценить эффективность управления, необходимо иметь хорошее представление о степени реального удовлетворения общественных запросов, а значит, располагать соответствующей информацией. Существует пять основных форм и способов получения такого рода информации.
1. Доклады и отчеты органов государственной власти и местного самоуправления. Это -ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, информации Председателя и членов Правительства Российской Федерации Федеральному Собранию (Совету Федерации и Государственной Думе), отчеты палат Федерального Собрания перед обществом, а депутатов - перед избирателями, отчеты Председателя и членов Правительства перед Президентом страны.
2. Массовые обсуждения и голосования (референдумах) по различным вопросам жизни страны, ее регионов, территориальных и трудовых коллективов. В этой связи следует подчеркнуть, что не всегда обсуждения и голосования связаны с оценкой управления. Нередко они преднамеренно искажаются в политических
интересах. Для понимания же существа проблемы и способов ее разрешения важно знать, чем она вызвана, какими обстоятельствами рождена. Поэтому и данную форму демократического участия народа в государственном управлении следует тщательно институализировать, оговорив все детали и нюансы проведения обсуждений и голосований (референдумов), сделав последние более весомой процедурой оценки обществом состояния государственного управления.
3. Социологические замеры. Общественное мнение характеризует управление как бы в снятом, отраженном и преломленном виде через призму сознания и воли людей. В нем практически постоянно происходит соотнесение результатов управления с потребностями и интересами, идеалами и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, оно (из-за своей массовости) обладает свойством объективно отражать действительность, а значит, свидетельствовать об эффективности управления.
4. Публикации средств массовой информации (телевидения, радио, печатных органов, системы Интернет). В свободном обществе средства массовой информации в принципе должны быть самостоятельными, способными честно служить обществу, «работать» на историческую перспективу. Они не только призваны, но и реально способны в условиях демократии выполнять многогранную информационно-аналитическую и оценочную работу по отношению к государственному управлению. Тем самым способствовать повышению его авторитета и качества.
5. Письма, заявления и обращения граждан - важнейший канал информации для анализа и оценки государственного управления. Предмет обращений достаточно точно отражает жизнь людей. Каждое обращение - это информация об их бедах, тревогах, проблемах, нарушениях прав и свобод.
Поэтому необходимо:
а) активнее использовать обращения граждан для обнаружения недостатков, упущений и слабых мест в управлении;
б) предметнее анализировать потоки однотипных, совпадающих по содержанию обращений, своевременно принимать меры по недопущению нарастания негативных проявлений и процессов;
в) считать письма, заявления, предложения и другие обращения гражданам как хороший повод для прямого и заинтересованного диалога власти с обществом.
Как видим, научная мысль государственного управления выработала немало критериев, показателей, индикаторов и форм оценки эффективности государственного управления. Их следует хорошо знать и умело использовать в повседневной управленческой практике.
