Высокая правовая культура аппарата - основа эффективной государственно-управленческой деятельности

Правовая культура представляет собой определенную характеристику правовой образованности и правовой воспитанности общества. Ее главные показатели - уровень совершенства правовых актов и законодательства в целом; качество законодательной и правоприменительной практики; уровень правосознания людей, осознания ими своих прав, обязанностей и ответственности перед обществом и государством; эффективность правоохранительной системы.

Правовая культура государственного служащего - совокупность взглядов, ценностных ориентации, убеждений, поступков и действий, основанных на праве, правовых знаниях и умениях их практического применения. Это осознанное исполнение служебных обязанностей, умение и желание грамотно пользоваться нормативными правовыми актами, руководствоваться законом и высокими нравственными критериями в служебной деятельности и повседневной жизни.

Так ставится вопрос не случайно, ведь правосознание относительно самостоятельно, оно тесно связано со многими другими формами общественного сознания и прежде всего с моралью и нравственностью. Если действия государственного служащего правомерны, но не соответствуют нормам морали, если чиновник, даже не нарушая законы и инструкции, допускает непорядочность или бюрократическое отношение к делу, то можно быть уверенным, что общественное мнение будет негативно настроенным не только персонально к нему, но и к государству в целом. Обиженного человека очень трудно убедить в ценности идеалов демократии, в правовом характере принимаемых законов, указов и постановлений, в социальной ориентации управленческих решений. Нравственность и деловитость не заменишь никакими словами и призывами.

Но справедливо и другое: какими бы сильными и авторитетными не были нравственные регуляторы, без права в управлении никак не обойтись. Без права и соответствующей системы государственной защиты правопорядка и социальной справедливости произвола не избежать.

Вот почему правовая культура государственного муниципального служащего формируется не только и не столько во время занятий и совещаний, а в процессе его формирования как личности, в среде повседневной служебной деятельности, при непосредственном соприкосновении служащего с правовыми понятиями, явлениями и коллизиями.

Для государственных служащих должен быть характерен высокий уровень знания Конституции и законодательства страны в целом, глубокое понимание правовых проблем. На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон. Утверждение, с которым трудно не согласиться.

К сожалению, для нынешней России это только пожелание. Социологические замеры свидетельствуют, что уровень правовой культуры современного российского служащего еще очень далек от требуемого. Лишь 18,2% из них имеют юридическое образование. Более трети служащих заявляет, что им не хватает глубоких и разносторонних юридических знаний. Каждый четвертый ощущает слабость подготовки в области конституционного и административного права, государственного и муниципального управления. Острый дефицит знаний ощущается в области предпринимательского и трудового права, стратегического управления и антимонопольного законодательства. У многих отсутствуют надлежащие профессиональные знания правовых основ государственной и муниципальной службы.

Правовая культура государственных служащих, как отражение определенного уровня их правосознания, выполняет ряд важнейших социально-управленческих функций:

1) познавательно-преобразовательную - реализуется путем участия государственных служащих в формировании и непосредственной реализации принципов правового демократического государства и гражданского общества. Познавательная функция выражается в приобретении служащим определенных юридических знаний в процессе его образовательно-интеллектуальной и служебно-производственной деятельности. Реализуя эту функцию, государственные служащие интегрируют как бы в единое

целое общественные, групповые и индивидуальные интересы людей, ставят человека в центр общественного развития в рамках принципов законности, социальной справедливости и правопорядка, приоритетности социально-экономических и политических прав и свобод человека, честности и порядочности. Качество реализации этой функции определяется юридической подготовкой служащего, уровнем его правовых знаний как того требуют квалификационные требования по государственной должности государственной службы;

2) оценочную - реализуется на основе определения служащим значимости имеющихся у него юридических знаний, его умением анализировать и адекватно оценивать каждую конкретную служебную ситуацию с правовых позиций. Оценочная функция позволяет служащему иметь четкое представление об основах государственного строя и характере политического режима, полноте и обоснованности законодательства, качестве правоприменительной практики, своем собственном служебно-правовом положении. Эти оценки бывают разные: обоснованными и необоснованными, грамотными и неграмотными, они могут соответствовать объективной реальности и быть надуманными;

3) праворегулятивную - обеспечивает устойчивое и эффективное функционирование аппарата на основе действующего законодательства, утвержденных программ, положений, административных и должностных регламентов. Осуществляется эта функция посредством правовых установок и ценностно-правовых ориентации служащего, вызывая в свою очередь ту или иную его юридическую активность. Результат - правомерное или противоправное поведение. Все зависит от правовой установки;

4) правовоспитательную - реализуется путем личного участия государственных служащих в пропаганде правовых знаний, правовоспитательной работе, оказании правовой помощи гражданам;

5) коммуникативную - обеспечивает грамотное в правовом отношении и уважительное в человеческом плане общение граждан и чиновников между собой. Сегодня реализация этой функции оценивается ниже, чем на «удовлетворительно». Да и по-другому быть не может, если 70 % россиян указывают, что при обращении во властные структуры они сталкиваются с фактами бюрократизма и формализма. При обращении с чиновниками люди сталкиваются с недружелюбным, формальным, а нередко и откровенно пренебрежительным отношением к себе. Не исключено и откровенно преступное отношение - фальсификации, вымогательство, моральный и физический террор, особенно по отношению к тем, с которых можно получить «личную выгоду», за счет которых можно улучшить статистику раскрываемости преступлений. Лишь 5% опрошенных отметили, что в государственных структурах к поставленным ими вопросам отнеслись внимательно и оказали реальную помощь;

6) прогнозирования, т.е. функцию предвидения и определения последствий принятых управленческих решений.

Конечно, уровень правовой культуры у государственных служащих не одинаков. Единообразия здесь нет и быть не может. У одних она высокая, у других не очень. У одних социально конструктивна, у других формально-бюрократическая. Именно с этой позиции уровень правовой культуры современного российского государственного служащего вызывает много вопросов. Многие из них в своей практической деятельности (по оценкам экспертов) руководствуются не столько законодательством, сколько своими личными представлениями о деле, в лучшем случае указаниям непосредственного руководителя (82,9%), должностными инструкциями и интересами своего ведомства (53,7%). Лишь затем идут интересы общества.

Правосознание, таким образом, носит как бы двойственный характер: с одной стороны, оно официальное, публичное, а, с другой - неофициальное, теневое, латентное. Причем трудно сказать, какое из них истинное, какое играет более активную роль.

И это еще не все: достаточно большому числу современных служащих свойственно цинично-скептическое отношение к праву, когда социальная значимость права принижается или вовсе не признается, когда к закону относятся как малозначительному и несовершенному регулятору общественных отношений. В результате законы либо вовсе не исполняются, либо исполняются частично, а значит, в полной мере не действуют вовсе. Не это ли вынудило Президента РФ заявить, что сегодня для нас по-прежнему задачей номер один остается «повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению».

Причин сложившейся ситуации несколько:

Во-первых, мы в процессе демократических преобразований пока не только не избавились от исторически присущего нашей стране соревнования между народом и властью, но и во многом обогатили его. Командно-административная система не только не боролась с традиционным для нашего человека правовым нигилизмом, но по-своему опиралась на него. Командно-мобилизационные методы вкупе с политической целесообразностью оправдывали самые грубые правонарушения, в том числе прав и свобод человека. Более того, породили искаженное представление о роли законов, партийных постановлений и государственных управленческих решений. Сложилось мнение, что достаточно издать директиву и все будет сделано. Во многом такая бюрократическая практика сохранилась и отказаться от нее не так-то просто.

Во-вторых, правовая противоречивость и слабость государственной власти, даже несмотря на то, что в последние годы удалось укрепить российскую государственность, приблизить федеральную власть к регионам, провести ряд конструктивных мероприятий по разграничению полномочий между центром и регионами, существенно продвинуться в создании реально независимого суда, формировании местного самоуправления. Тем не менее, в стране сохраняется несогласованность общегосударственных интересов с интересами ведомств и регионов, интересов общества, власти и конкретного гражданина. Несовпадение интересов в сочетании с несовершенством законов порождают узковедомственное, частнособственническое отношение чиновника к закону - почтительное на словах и пренебрежительно-нигилистическое в действительности.

В-третьих, двойные стандарты в управленческой практике. Любой закон, правило или инструкция эффективны и уважаемы всеми лишь при условии, если они являются таковыми для всех без исключения, в том числе и для чиновников. Водитель никогда не будет соблюдать правила дорожного движения, если на его глазах служащие МВД нарушают эти правила. Если чиновник-контролер занимается поборами по отношению к бизнесу, если правоохранительные органы берут под охрану только выгодные «точки», то бизнес обязательно уйдет в тень, рэкетом займутся частные лица.

В-четвертых, безответственность и безнаказанность, которые в нашей стране являются чуть ли не системными. Трудно привести пример, когда должностное лицо было наказано за издание нормативного акта, противоречащего Конституции страны или конституции (уставу) субъекта Российской Федерации. Член Совета Федерации привлекается к уголовной ответственности, а тот, кто его рекомендовал на этот пост, остается в тени. Государство и общество несут огромные материальные и моральные убытки, а руководители не только не лишаются постов, а даже получают служебные повышения.

Отсутствие эффективного механизма привлечения к ответственности должностных лиц за незаконно принимаемые решения очевидно. Более того, жизнь требует, как записано в Указе Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации», разработки максимально «эффективных правовых и организационных форм контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества».

В-пятых, правовая безграмотность. Известны ситуации, когда служащие руководствуются законами и нормами, которые давно отменены. И это в то время, когда профессионал не может не понимать, что право - это не просто совокупность правил поведения (норм), выражающих волю и интересы народа, обеспеченных государственным принуждением. Это государством санкционированная система ценностей, ориентиров, принципов, норм и правил, объективно, с одной стороны, обусловленных сложившимися общественными отношениями, а, с другой - регулирующих эти отношения в целях их развития в направлении установления должного общественного правопорядка.

В-шестых, сознательное нарушение права, когда бюрократическая система стоит не на страже прав и свобод общества и его граждан, а в первую очередь защищает свои права на получение «статусной ренты», всякого рода отступных и благодарностей.

На коррумпированность и интенсивную бюрократизацию госаппарата обращает внимание подавляющее большинство (66-78%) гражданин и 76% ученых-экспертов. Полностью с этим согласуется и официальная оценка. Президент Российской Федерации практически в каждом своем послании Федеральному Собранию отмечает, что нынешняя организация работы госаппарата и его непрозрачность способствуют коррупции, что любые административные барьеры преодолеваются взятками, что государство испытывает тяжелейший кадровый голод на современных управленцев и эффективных людей.

Коррупция стала одной из основных угроз безопасности страны, ведущим фактором низких темпов развития экономики, углубления социальной дифференциации общества. Цинизм и двойные стандарты становятся нормой общественного бытия. Не менее опасно и то, что для многих служащих атмосфера коррупции и бюрократизма стала естественной. Они не только привыкли, но и хорошо приспособились к такой ситуации. Провозглашая неистребимость коррупции и бюрократических «вывертов», ищут всякого рода объяснения и оправдания этих опасных и недостойных современного цивилизованного государства явлений. Это стало даже выгодным, своего рода «успокаивающим средством» для нувориша.

Авторитет государства должен основываться не на вседозволенности и попустительстве, а на способности принимать справедливые законы и твердо добиваться их исполнения. Социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и каждого рядового гражданина. Не случайно же Ф. Рузвельт, предлагая меры по выходу США из Великой депрессии, на первое место поставил задачу преодоления недальновидности и некомпетентности в управлении, объявил «решительное нет» корыстолюбцам во власти и бизнесе. Счастье, говорил он, «заключается не просто в обладании деньгами, оно в радости свершений, в творческом волнении. Наше истинное предназначение не прислуживать кому-то, а служить самим себе и нашим собратьям». И люди его поняли, пошли за своим президентом и вырвались из плена кризиса.

Коррупция порождает 1) негативное отношение к чиновникам и государственной службе в целом; 2) создает угрозу демократическим ценностям, подрывает авторитет власти; 3) обессмысливает правосудие; 4) препятствует развитию здоровых рыночных отношений; 5) способствует разрастанию преступности в обществе. Цинизм утверждается как норма межличностных отношений. Многие (часто ведущие) экономические связи уходят в тень, властные структуры перерождаются, «оборотень в пагонах» становится обычным явлением, устои гражданского общества не выдерживают такого цинизма и разрушаются.

Трудность преодоления коррупции связана и с тем, что это не единичный акт, не отдельный проступок. Это сложное, хорошо «закамуфлированное» многомерное явление, проникающее во все поры общественной жизни и государственной власти. Это системное социальное явление, поражающее не только государственные структуры, но и частный сектор, оно касается не только внутренних проблем, но и выходит на международный уровень.

Преодолению коррупционных проявлений в системе государственного управления будет способствовать административная реформа, реализация таких ее мероприятий, как

а) инвентаризация и упразднение избыточных функций государственных органов в тесной увязке с комплексным решением проблем разграничения полномочий между различными уровнями власти и обеспечения их финансовой самостоятельности;

б) внедрение во всех властных структурах, прежде всего в министерствах и ведомствах, администрациях и муниципальных органах системы антикоррупционной экспертизы принимаемых управленческих решений;

в) дебюрократизация государственного аппарата, минимизация административного вмешательства чиновничества в дела предприятий, сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, сужение перечня обязательной сертификации и подконтрольности упрощение и оптимизация процедур, придание им большей гласности и доступности;

г) установление перечня коррупционно емких должностей, замещение которых запрещено лицам, имеющим судимости, серьезные административные или дисциплинарные взыскания;

д) радикальное сокращение аппарата с параллельным усилением контроля его деятельности со стороны общества;

е) расширение международного сотрудничества в борьбе с коррупцией. В этой борьбе должно быть задействовано все: и совершенствование нормативно-правовой базы прохождения государственной службы; и повышение заработной платы; и усиление правовой и социальной защищенности служащих; и усиление мотивации эффективного и качественного труда; и повышение стабильности положения служащих, и повышение ответственности за некачественное бюрократическое отношение к служебному долгу.

Социальной средой коррупции является бюрократизм - нравственно негативная форма реализации государственно-властных полномочий.

Отличительная черта бюрократической ментальности - стереотипность, безразличие и безответственность. В такой обстановке никакие призывы «быть верным Отечеству», «быть усердным и добросовестным», никакие заверения о верности демократии и общественным идеалам не действуют. В бюрократической среде правила поведения иные: чинопочитание, карьеризм, зависть, подобострастное отношение к богатству и власти. Это то поведение, которое превращает бюрократию в своеобразную корпорацию эгоистических интересов. Поэтому сейчас нет более сложной задачи для государства, чем обеспечить себя более эффективным управленческим инструментарием и кадрами государственной службы новой формации.

Возможности ограничения бюрократизма анализируют многие юристы, социологи, управленцы, политологи. Не обошел в свое время этот аспект своим вниманием и М. Вебер. Его предложения могут быть интерпретированы следующим образом: коллегиальность принятия главных политико-управленческих решений; разделение власти и должностных обязанностей по сравнительно самостоятельным функциональным сферам; распределение ответственности за одну и ту же функцию только между теми органами и должностными лицами, которые способны на компромисс; сочетание профессионального управления и самоуправленческих начал; выборность и подотчетность руководителей, возможность отзыва тех, кто слабо справляется с должностными обязанностями; социально-политический контроль властных структур со стороны общества; развитие права.

Обосновывая перечисленные позиции, М. Вебер прекрасно понимал, что бороться с бюрократизмом в государственном управлении, не выходя за рамки самой бюрократии, невозможно. При таком подходе результат один: бюрократизм крепчает, становится все более изощренным. Только демократизация власти и оптимизация аппарата, максимальное расширение социальной базы кадрового корпуса государственной службы, отделение власти от бизнеса и собственности могут лишить коррупцию и бюрократизм благоприятной среды обитания. Плюс к этому - законность и открытость аппарата, его доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных структур, воспитание высокой правовой культуры служащих, использование в управленческой деятельности только тех методов, которые побуждают творческую инициативу и чувство личной ответственности.

* * *

Проблема законности в государственном управлении, как видим, носит комплексный характер. Связана она не только с управленческими явлениями как таковыми, но и определяется многими явлениями социальной жизни, а значит, может быть решена лишь в контексте общего правового оздоровления общества.

Итогом рассмотрения поставленных вопросов может стать дискуссия в учебной группе. Проблематика обсуждения следующая.

Дискуссия