Обеспечение правопорядка и законности в государственном управлении

Несмотря на свою огромную значимость, законность автома­тически не формируется и стихийно не устанавливается. Для это­го необходимы соответствующие условия и целый комплекс га­рантий, ее обеспечивающих. Причем гарантий как общего, так и специального характера. К общим гарантиям относятся поли­тические, экономические, идеологические и общественные га­рантии, к специальным - юридические и организационные. Прежде всего прокурорский надзор, правосудие, контрольно-надзорная деятельность органов исполнительной власти и управ­ления, институт жалоб, обращений и заявлений юридических и физических лиц.

Общие гарантии создают правовую макросреду правовой реа­лизации управленческих решений. Важнейшие среди них:

а) политические гарантии - это гарантии, которые определя­ются легитимностью власти и степенью политической стабиль­ности в обществе; четкостью работы всех структур власти в рам­ках эффективных «сдержек и противовесов»; готовностью и спо­собностью политических лидеров обеспечить реализацию принимаемых ими управленческих решений. Именно такие га­рантии характеризуют сильное демократическое правовое госу­дарство, которое обеспечивает стабильное развитие общества, эффективное противостояние различного рода дестабилизирую­щим и дезорганизующим проявлениям.

Законность определяется эффективной и социально ориен­тированной деятельностью политического руководства, пра­вильным избранием приоритетов при принятии государствен­ных политико-управленческих решений, готовностью и уме­нием настойчиво и последовательно проводить линию на укрепление исполнительской дисциплины. И напротив, поли­тическая конфронтация, неразумное оппозиционное противо­стояние противоречат рациональному государственному управ­лению, разрушают его логику и не могут способствовать дости­жению поставленных целей;

б) гарантии экономического характера. Это высокий уровень организованности экономической сферы и развитости рыночных отношений, ритмичность работы хозяйственного механизма, уро­вень предпринимательской культуры и деловитости кадров хозяй­ственной сферы, дисциплина и качество труда, стабильность фи­нансово-денежной системы, социально ориентированная нало­говая система, широкие экономические свободы и т.д. Экономические факторы самым непосредственным образом вли­яют на состояние законности. Причем как в позитивном, так и негативном плане. Благополучие в экономике создает благо­приятные условия и объективную заинтересованность в соблюде­нии законности; укрепляет исполнительскую дисциплину, орга­низованность. Напротив, нестабильность экономики, падение производства, разрыв хозяйственных связей, высокие темпы ин­фляции, дезорганизация производства непременно порождают кризис правоисполнительской дисциплины, налоговую преступность, коррупцию, контрафакт, нарушения государственных стандартов, техногенные катастрофы и тому подобное;

в) идеологические гарантии. Состояние законности во многом зависит от господствующих в обществе духовных ценностей - идей, доктрин, взглядов, ориентации, от уровня нравственной и правовой культуры общества. Определяется оно также ментали­тетом населения и его национальными традициями. Гуманисти­ческая идеология, демократические убеждения, развитое право­сознание предопределяют отношение к праву. Законность прочна лишь в условиях, когда уважение закона становится жизненной ценностью большинства населения, личным убеждением каждого служащего государственного аппарата, каждого, кто занимается государственным и муниципальным управлением. А это реально возможно лишь в демократически устроенном обществе, «в кото­ром каждый, говоря словами А. Токвиля, относится к закону как к своему личному делу, любит его и подчиняется ему без труда; где власть правительства пользуется уважением в качестве земной не­обходимости; где любовь, питаемая людьми к главе государства, является не страстью, а разумным, спокойным чувством»;

г) социальные гарантии законности. Законопослушность во многом определяется социальным положением человека. Бед­ность, низкое качество жизни, безработица, недоступность соци­альных благ первой необходимости самым негативным образом сказываются на уровне законности, провоцирует правовой ниги­лизм, порождает неуважение к власти, заставляет человека искать пути незаконного обогащения. А далее - национальные и соци­альные конфликты. Можно ли в такой обстановке говорить об эффективном и качественном государственном управлении? Ко­нечно, нет.

Прочная законность возможна только в условиях социальной стабильности, уверенности человека в незыблемости своих соци­альных прав и свобод, когда курс государства однозначно ориен­тирован на повышение качества жизни людей;

д) общественные гарантии формируются общими усилиями различных общественных организаций и объединений, средств массовой информации, негосударственных образований и других институтов гражданского общества. Особенно в части выявления фактов правонарушений, злоупотреблений, противозаконных действий, коррупции, привлечение к ним внимания обществен­ности и официальных инстанций. Роль общественности в ут­верждении законности в управлении очень велика и пренебре­жительно относиться к этому недопустимо. Это принципиально. Вне развитого гражданского общества законность в истинном ее понимании существовать не может.

Что касается специальных (собственно правовых) гарантий, то они более конкретны и вряд ли нуждаются в детальном рассмо­трении. Это факторы, связанные с «внутренним» состоянием са­мого права, качеством сложившейся в стране системы законода­тельства и обеспечения должного правопорядка. К специальным гарантиям относится деятельность правоохранительных органов по предупреждению, выявлению и пресечению правонаруше­ний, по осуществлению контроля и надзора, привлечению к ответственности правонарушителей.

Не меньшее значение имеют средства, методы и способы пра­вового регулирования управленческих процессов, принципы, на которых покоится управление. Административный произвол, бюрократический формализм и управленческая некомпетент­ность - вот, по словам Президента Российской Федерации, глав­ная причина низкой эффективности государственного аппарата. За ними черта, переступив которую можно потерять не только власть, но и само государство.

За длительную свою историю человечество перепробовало множество способов, форм и процедур обеспечения законности. Подключались всевозможные средства обеспечения должного правопорядка - средства обнаружения правонарушений и их предупреждения, средства пресечения и различного рода меры защиты от преступных посягательств, вводились и вводятся все новые и новые формы юридической ответственности. Использо­вались методы воспитания и убеждения, устрашения и даже ре­прессий. Подписывались указы об укреплении служебной дис­циплины, вводились этические кодексы, осуществлялись и осу­ществляются всевозможные антикоррупционные мероприятия.

Однако положение дел к лучшему меняется медленно. Каж­дый из перечисленных способов, даже будучи достаточно дей­ственным, демонстрирует свою ограниченность. Все дело в том, что эти средства применяются бессистемно, без необходимой энергии, комплексности и последовательности. Результат же один - рост правонарушений и социальной напряженности, правовой нигилизм и нереализованные решения.

Придать законности искомое состояние можно только совме­стными усилиями общества, власти и каждого, занятого в государ­ственном аппарате. Законность - это важнейшая обязанность каждого служащего. Им в нормативно-императивном режиме предписывается «исполнять должностные обязанности добросо­вестно, на высоком профессиональном уровне, в рамках установ­ленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа».

Механизм государственного управления включает целый блок официальных структур, которые призваны обеспечивать и гаран­тировать законность государственного управления. Это:

- Президент Российской Федерации и его Администрация с ее правовым, контрольным и кадровым управлениями, полномоч­ными представителями в федеральных округах. Президенту по­дотчетно Правительство РФ, а значит и другие органы государ­ственного управления. Президент имеет право отменять поста­новления и распоряжения Правительства, а если надо, то по своему усмотрению отправлять его в отставку. Контроль закон­ности обеспечивается также путем президентских инспекторских проверок, заслушивания отчетов руководителей регионов, мини­стерств и ведомств, утверждения общегосударственных про­грамм, анализа поступающей информации о результатах правоо­хранительной деятельности и т.д. Не менее важна роль в системе контроля повседневная деятельность Государственного совета и Совета безопасности Российской Федерации, других совеща­тельных структур при Президенте РФ;

- органы судебной власти. Судебная власть реализует свои правоохранительные полномочия путем осуществления консти­туционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства, а также посредством судебного контроля (над­зора) за законностью и обоснованностью применения юридиче­ского принуждения. В судебном порядке снимаются противоре­чия, которые возникают между государственными органам раз­личных ветвей и уровней власти, решаются острые конфликтные ситуации в сфере трудовых отношений, пенсион­ного и социального обеспечения, экологии, землепользования и т.д.

В России нет и быть не может иных государственных органов, располагающих правом рассматривать и разрешать в судебном порядке административные, хозяйственные, гражданские, уго­ловные и другие дела. Различного рода товарищеские, третей­ские и иные суды, не предусмотренные в системе госвласти, хотя и играют существенную роль в управлении, в судебную систему не входят и судебной властью не обладают.

Особый статус судебных органов делает их функционирова­ние самостоятельным и, что самое главное, независимым от дру­гих подсистем государственной машины, превращает в подлин­ного стража законности. Независимость судов - важнейшая предпосылка законности в обществе. Общество, которое не по­нимает этого, обречено на самоуничтожение;

- органы прокуратуры. Выполняя свою прямую функцию и назначение, они осуществляют надзор за соблюдением законо­дательства в стране, возбуждают в соответствующих случаях уго­ловные дела и расследуют их, опротестовывают противозаконные акты, в том числе государственно-управленческого характера.

Если обращение в суд по поводу законности тех или иных ре­шений носят инициативный характер и во многом зависит от желания и даже смелости человека, то в прокурорском надзоре институционально заложена функция принудительного контро­ля законности актов государственного управления. Важно и то, что все предписания прокурора подлежат обязательному испол­нению;

- органы исполнительной власти, прежде всего те ее структу­ры, на которые возложены функции контроля и надзора. Их кон­трольная деятельность носит как общий, так и специализирован­ный характер, отличается всеобщностью, иерархичностью, опе­ративностью, гласностью.

1) Общий контроль состоит в надзоре вышестоящих органов исполнительной власти за законностью реализации установлен­ной компетенции каждым нижестоящим государственным орга­ном и органом местного самоуправления, каждым предприятием, организацией, акционерным обществом и т.д. Реализуется он в форме политического, административного и судебного контроля.

2) Специализированный контроль осуществляют управомоченные на то специальные органы и их подсистемы. Особенность та­кого контроля состоит в том, что осуществляющие его органы не устанавливают общих правил поведения, не занимаются органи­заторской работой, как это делают органы исполнительной вла­сти, не рассматривают уголовные и административные дела, а за­нимаются лишь проверкой и изучением состояний дел на местах. Они не вправе вмешиваться в оперативно-распорядительную де­ятельность проверяемых органов, организаций, учреждений и предприятий. Они исследуют и докладывают соответствующим органам результаты своих проверок, а также предлагают меры по исправлению вскрытых недостатков.

Примером специализированного контроля является аудитор­ский, таможенный, антимонопольный, санитарно-эпидемиоло­гический, радиационный, экологический и противопожарный контроль, контроль за качеством продуктов и товаров народного потребления, контроль дорожного движения. Специализирован­ный контроль позволяет иметь четкое представление о состоянии учета и отчетности на предприятиях и организациях, об использо­вании недр, земельных, водных и лесных ресурсов, о состоянии охраны труда, техники безопасности, законности и качестве строительства, транспорта, связи и т.д.

Контроль в управлении - это не какая-то деятельность чрез­вычайного содержания. Это, как записано в Лимской деклара­ции руководящих принципов контроля, принятой IX конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ), «часть системы регулирования, целью которой яв­ляется а) вскрытие отклонений от принятых стандартов, наруше­ний принципов законности, эффективности и экономии расхо­дования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии, б) принятие корректирующих мер, в) привлечение ви­новных к ответственности и получение компенсации за причи­ненный ущерб, г) осуществление мероприятий по предотвраще­нию или сокращению таких нарушений в будущем.

А теперь более подробно остановимся на некоторых важней­ших для системы государственного управления форм контроля.

Конституционный контроль (конституционный надзор) - особый вид правоохранительной деятельности, заключающийся в проверке соответствия законов, указов, постановлений и иных нормативных актов конституции страны. В разных странах этот вид государственного контроля организован по-разному. Он мо­жет осуществляться: а) судами общей юрисдикции (США, Арген­тина, Дания, Япония); б) верховным судом (Австралия, Индия, Канада, Швейцария); в) специальными конституционными су­дами (Россия, Австрия, ФРГ, Италия); г) особым органом несу­дебного характера, как это организовано во Франции.

Объектом конституционного контроля в Российской Феде­рации являются конституционные законы и поправки к Консти­туции РФ, обычные законы, международные договоры, норма­тивные акты исполнительных органов власти, правопримени­тельная практика. Объектом конституционного контроля являются также предметы совместной компетенции федераль­ного центра и субъектов федерации, споры, возникающие меж­ду федеральными органами, между органами федеральной вла­сти и субъектов РФ, между органами государственной власти субъектов Федерации.

По содержанию конституционный контроль может быть фор­мальным (проверяется соблюдение процедурных правил, уста­новленных для принятия законов и других нормативных актов), материальным (проверяется содержание правовых актов с точки зрения их соответствия конституционным принципам и нор­мам), абстрактным (осуществляется по инициативе какого-либо уполномоченного субъекта без конкретного повода), конкрет­ным (осуществляется только в связи с каким-либо судебным де­лом), предварительным (до вступления проверяемого акта в си­лу) и последующим (после вступления акта в силу).

Парламентский контроль, осуществляемый в форме контро­ля исполнения бюджета, проведения «правительственных ча­сов», парламентских слушаний и расследований, парламент­ских и депутатских запросов, заслушивания в комитетах и фракциях информационных докладов руководителей мини­стерств и ведомств.

Важной формой опосредованного парламентского контроля является контроль, осуществляемый силами Уполномоченного по правам человека, который назначается на должность и освобожда­ется от должности Государственной Думой. При осуществлении своих полномочий Уполномоченный независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Его главная задача - гарантия государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. По сути, это контроль за профессиональной деятельно­стью должностных лиц, но без права отмены или изменения при­нятых ими решений. Работает Уполномоченный в основном по жалобам граждан, но не только. При наличии информации о массовых нарушениях прав и свобод граждан, либо в случаях, имеющих особое общественное значение или связанных с необ­ходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятель­но использовать правовые средства защиты, Уполномоченный вправе принять по собственной инициативе соответствующие меры в пределах своей компетенции.

Уполномоченный вправе беспрепятственно посещать органы государственной власти и органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях коллегиальных органов; беспре­пятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собствен­ности; запрашивать и получать сведения, документы и материа­лы, необходимые для полного исследования вопроса; получать необходимые объяснения должностных лиц и государственных служащих; проводить (самостоятельно или совместно с компе­тентными органами и должностными лицами) проверку деятель­ности соответствующих государственных органов, органов мест­ного самоуправления и должностных лиц.

По результатам рассмотрения жалоб Уполномоченный вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, на­рушенных решениями или действиями (бездействием) государ­ственного органа, органа местного самоуправления или должно­стного лица;

2) обратиться в компетентные государственные органы с хода­тайством о возбуждении дисциплинарного или административ­ного производства либо уголовного дела в отношении должностно­го лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усма­триваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в прокуратуру с ходатайством о проверке всту­пившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмо­трении дела в порядке надзора;

5) обратиться в Конституционный Суд с жалобой на наруше­ние конституционных прав и свобод граждан законом, приме­ненным или подлежащим применению в конкретном деле.

Финансовый контроль (государственный аудит) - неотъемле­мая составная часть управления государственными финансами и государственной собственностью. Основоположники отече­ственной научной школы трактуют государственный финансовый контроль как систему урегулированных правом экономических от­ношений, возникающих в сфере государственных финансов и соб­ственности между специальным контролирующим органом и различ­ными участниками бюджетного процесса. Его предмет - правиль­ность и целесообразность действий в области распределения и использования материально-денежных ресурсов государства и его субъектов в целях эффективного социально-экономическо­го развития страны и отдельных ее территорий. Основное содер­жание финансового контроля заключается в проверке правиль­ности использования государственными и муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями находящейся в их управлении государственной собственности и денежных ресурсов; проверке соблюдения правил проведения финансо­вых операций; выявлении возможностей повышения рентабель­ности хозяйствования, роста производительности труда, устра­нении и предупреждении нарушений финансовой дисциплины и обеспечение общества качественными государственными ус­лугами.

Для осуществления постоянного контроля (аудита) за испол­нением Федерального бюджета образуется Счетная палата Рос­сийской Федерации и контрольно-счетные палаты субъектов РФ. Это постоянно действующие органы государственного фи­нансового контроля, образуемые соответствующими законода­тельными органами. В пределах своей компетенции палаты об­ладают организационной и функциональной независимостью. Выполнение своих задач основывают на принципах результа­тивности, действенности, экономичности, эффективности и гласности.

Круг задач, принципы и порядок деятельности Счетной пала­ты РФ определены Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ. Она орга­низует и осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и це­левому назначению; оценивает эффективность и целесообраз­ность расходов государственных средств и использования феде­ральной собственности; оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы из средств федерального бюджета или из бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Анализи­рует отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов и подготовки пред­ложений, направленных на их устранение, а также на совершен­ствование бюджетного процесса в целом.

Инспекторы Счетной палаты при выполнении своих служеб­ных обязанностей имеют право беспрепятственно посещать го­сударственные органы, предприятия, учреждения и организа­ции, банки и иные кредитно-финансовые учреждения независи­мо от форм собственности, входить в любые производственные и канцелярские помещения; опечатывать кассы, кассовые и слу­жебные помещения, склады и архивы, а также при обнаружении подделок, подлогов, хищений и злоупотреблений изымать необ­ходимые документы, компьютерную технику и электронные но­сители информации.

Особое место в системе финансового контроля занимает Министерство финансов РФ, республиканские министерства финансов и другие органы. Министерство финансов осуществля­ет контрольную деятельность в процессе формирования и осу­ществления федерального бюджета, исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также при проведении различных проверок и ревизий юридических лиц - получате­лей бюджетных средств под гарантии Правительства РФ. В структуре Министерства финансов образован специаль­ный контрольный орган - Контрольно-ревизионное управле­ние. Оно и осуществляет всю оперативную контрольно-прове­рочную деятельность.

Центральный банк РФ также наделен властными полномочи­ями в сфере регулирования и контроля финансово-кредитных отношений. Его основные функции: эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятие из обращения на террито­рии РФ; проведение единой федеральной кредитно-денежной политики; организация расчетов и кассового обслуживания; за­щита интересов вкладчиков банков; надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций; осуще­ствление денежных операций по внешнеэкономическим догово­рам и др. В этих целях применяются такие инструменты денеж­но-кредитного регулирования, как процентные ставки по опера­циям Банка России; нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России (резервные требования); опера­ции на открытом рынке; рефинансирование банков; валютное регулирование; установление ориентиров роста денежной мас­сы; прямые количественные ограничения; валютные интервен­ции (купля-продажа валюты на рынке) для воздействия на курс рубля, на суммарный спрос и предложение денег.

Анализируя систему финансового контроля, нельзя не затро­нуть Федеральное казначейство - финансовый орган государ­ства, ведающий кассовым исполнением федерального бюджета.

В ряде стран казначейства контролируют вопросы взимания го­сударственных налогов и других сборов, выпуска казначейских билетов и казначейских обязательств.

Кадровый контроль - относительно новое явление в управ­ленческой практике. По мнению специалистов, это не только функциональный элемент кадровой политики государства и управления персоналом, но и фактор обеспечения динамич­ного развития персонала подконтрольных организаций, учреж­дений или предприятий. Такой контроль осуществляется «свер­ху вниз» по всей государственно-управленческой цепочке, хотя и не исключает (скорее предполагает) контроль снизу, со сторо­ны соответствующих институтов гражданского общества, на­пример, общественных палат, политических партий, профсою­зов. Кадровый контроль предполагает исследование количе­ственных и качественных характеристик персонала, проведение контрольно-отчетных мероприятий по проверки законности и целесообразности отбора, расстановки и рациональности использования кадрового потенциала, анализ исполнительской дисциплины и оценку профессионально-личностных качеств кадрового корпуса, осуществление мер воспитательно-преду­предительного, стимулирующего и карательного воздействия. Главный смысл такого контроля - установление соответствия имеющегося кадрового состава запланированным управленческим целям с последующим выходом на более высокий уровень эффек­тивности функционирования механизма государственного управ­ления.

Изучение управленческой практики свидетельствует, что в России пока не сложилась качественная система кадрового контроля. В нашем распоряжении пока нет четких научно обосно­ванных критериев оценки кадров и эффективности их професси­ональной деятельности, с огромным трудом внедряются совре­менные кадровые технологии, малоэффективны усилия по про­тиводействию корпоративности, коррупции и бюрократизму. Требует серьезного обновления и система профессионального обучения управленцев и других специалистов.

Наряду с государственным контролем, не менее важную игра­ет контроль общественный (контроль снизу) - непременный атрибут демократического управления. Его основная задача - обнаружение и разрешение возникающих проблем, пока они не стали необратимыми, укрепление исполнительской дисципли­ны, повышение ответственности кадров за порученное дело. Осуществляют такого рода контроль различные институты граж­данского общества - политические партии, профессиональные союзы, общественные палаты, объединения по интересам, неза­висимые средства массовой информации. Именно они пришли на смену партийному, народному и комсомольскому контролю советских времен. Общественный контроль обеспечивает надеж­ную обратную связь от объекта к субъекту управления. Без тако­го контроля нет и быть не может демократии и эффективного управления.

Контроль можно считать эффективным только тогда, когда он реализуется в режиме контролинга (англ. controling), т.е. кон­троль в режиме постоянного непрерывного процесса управления, ориентированного не столько на промежуточные показатели, сколько на конечные результаты. Это контроль в мониторинговом режиме, рассчитанный на постоянный и гибкий процесс полу­чения самой свежей информации о профессиональных и мо­рально-нравственных возможностях и их востребованности в управленческом процессе. И еще одно преимущество такого контроля - создание здоровой конкурентной кадровой среды. Только в режиме контролинга, как показывает опыт многих за­падных стран, можно успешно решать поставленные управлен­ческие задачи и с наименьшими затратами обеспечивать дости­жение желаемых целей.