Становление государственных учреждений Российской Федерации в 90-е годы XX в.

 

Формирование государственных учреждений России в марте 1990 – июле 1991 гг. Процесс формирования органов государственной власти современной России начался еще до распада СССР. В марте 1990 г. прошли выборы на Съезд народных депутатов России. Они прошли через год после выборов на Съезд народных депутатов СССР. За этот год вырос уровень радикализации масс, и это выразилось в более левом составе делегатов.

Съезд народных депутатов России формировался по той же схеме, что и союзные органы. Отличия состояли в меньшем числе депутатов – 1050 чел. (на союзный Съезд избирались 2250 чел.) и отсутствии выборов от общественных организаций – во-первых и во вторых – на российский съезд не было выборов от общественных организаций. Верховный Совет, избираемый Съездом и работавший на постоянной основе, состоял из двух палат: Совета республики и Совета национальностей. Съезд имел право утверждать Совет министров, Председателя Верховного Суда, Главного государственного арбитра, создавать комиссии по требованию депутатов. Депутаты могли подавать запросы в Президиум Съезда и предъявлять претензии любому органу власти.

Формально большинство на российском Съезде и в Верховном Совете имели коммунисты, но партия уже не была единой, в ней усилились сторонники радикальных реформ, те, кто выдвинулся на волне критики КПСС. Радикалы из КПСС перешли на антикоммунистические позиции и взяли на вооружение идеи буржуазного либерализма.

На I Съезде народных депутатов РСФСР 29 мая 1990 г. Председателем Верховного Совета был избран после третьего голосования с перевесом в три голоса Б.Н. Ельцин. Начиная с этого времени, Ельцин начал борьбу за власть с М.С. Горбачевым. Уже 12 июня 1990 г. была принята «Декларация о государственном суверенитете РСФСР» и было объявлено о верховенстве Конституции РСФСР над законами СССР на территории республики. В случае противоречий между ними действовали законы России. Кроме того, подтверждалось право на выход из состава СССР. Таким образом, данный документ закладывал правовую основу для распада Союза.

В числе главных направлений политики России было определено:

· разработка новой Конституции;

· заключение нового союзного договора (в рамках России).

Верховный Совет РСФСР создал комитеты по отраслям деятельности правительства. Председателем Совета республики стал Исаков В.Б., а Председателем Совета национальностей – Р.Г. Абдулатипов. В июле 1990 г. были утверждены 18 министерств и 13 комитетов. Тогда же была организована госкомиссия по экономической реформе. Ведущие места в правительстве заняли сторонники Б.Н. Ельцина. В правительство вошли председатели советов министров автономных республик.

Кроме организации центральных органов управления сразу же началась работа по реформе федеративного устройства. В июне 1990 г. был сформирован совещательный орган - Совет Федерации, в который вошли Ельцин Б.Н. как Председатель Верховного Совета, председатели Верховных советов автономных республик, представители краев, областей, округов, и городов республиканского подчинения для выработки Федеративного договора. Позднее в Совет Федерации вошли все остальные представители субъектов Федерации.

Другим направлением новой российской власти была деятельность по пересмотру союзного устройства. Уже 14 июля 1990 г. Верховный Совет России объявил, что вся собственность, находившаяся на территории России, принадлежит исключительно России. Тогда же была избрана делегация для переговоров с союзными республиками о новом союзном договоре. Тем самым был обозначен приоритет с союзными республиками как с суверенными субъектами международного права. Уже 1 декабря 1990 г. Россия заключила первый международный договор с Украиной о взаимных гарантиях равных прав граждан, уважении границ и суверенитетов, признании необходимости коллективной безопасности, экономического сотрудничества и обмена представительствами. Все это происходило при полном игнорировании союзных структур и являлось выражением сепаратизма.

Тот же характер имели меры в области экономики. В декабре 1990 г. был принят закон о Центробанке России, по которому все банки на территории России должны были подчиняться Центробанку, в том числе и Сбербанк. Был образован Пенсионный фонд России, и все отчисления с предприятий на территории России поступали не в союзный, а в российский пенсионный фонд. Тем самым союзные власти лишались важнейших финансовых источников. Это вызывало протесты со стороны правительства Союза, и началась война законов.

Б.Н. Ельцин и его сторонники продолжали расширять прерогативы власти и легитимировать их. В декабре 1990 г. Верховным Советом РСФСР был принят закон, по которому Съезд народных депутатов России утверждал членов Конституционного суда и Генерального прокурора РСФСР (а не Генеральный прокурор СССР). Таким образом, разрушалась единая централизованная Прокуратура СССР.

Вместе с тем до лета 1991 г. население страны в целом было против развала СССР. Это показал референдум 17 марта 1991 г., в ходе которого 70% избирателей проголосовали за сохранение Союза. Однако М.С. Горбачев не воспользовался итогами референдума для ограничения суверенитетов республик. Между тем Б.Н. Ельцин начал работу по созданию российских силовых структур. В январе 1991 г. Госкомитет РСФСР по общественной безопасности и взаимодействию с Министерством обороны и КГБ СССР был преобразован в Госкомитет по обороне и безопасности (СССР в наименовании уже не фигурировало). Одновременно шло формирование российских органов управления в тех отраслях, где их раньше не было. Так были образованы: Комитет по жилкомхозяйству, создана налоговая служба и прочие. Совет Федерации стал постоянно действующим, координирующим органом при Верховном Совете РСФСР, хотя его создание не предусматривалось Конституцией. В марте 1991 г. Верховный Совет РСФСР постановил разделить исполнительную и представительную власть в Советах, причем депутаты не имели право занимать должности в исполкомах, партиях, профсоюзах. Так был взят курс на вытеснение партноменклатуры из Советов.

Очередным шагом в реформировании управления были выборы Президента РСФСР. Верховным Советом РСФСР был принят закон, по которому Президент избирался на 5 лет, на срок не более 2-х раз подряд, должен был быть не моложе 35, не старше 65 лет и избирался прямым, тайным и равным голосованием. Полномочия Президента были обширны: он осуществлял руководство работой правительства, внешней политикой, обладал правом законодательной инициативы, созыва Съезда народных депутатов и Верховного Совета (но не имел права их роспуска). Таким образом, создавалась сильная президентская власть.

На выборах 12 июня 1991 г. Б.Н. Ельцин был избран в первом туре голосования большинством голосов – 53,3%. После выборов он усилил давление на союзную власть. После выборов в Москве и Ленинграде мэрами соответственно Г. Попова и А. Собчака он издал указ, согласно которому передал права исполкомов Советов – мэрам.

В начале июня 1991 г. был образован Госкомитет РСФСР по управлению госимуществом и создан фонд федерального имущества для оценки и продажи государственных предприятий. Были также сформированы инвестиционные фонды для продажи ценных бумаг.

В июне – августе 1991 г. прошла волна переименований автономных областей в автономные республики. Президент создал новое правительство, которое сам возглавил. В июле 1991 г. комитеты КПСС были выведены из предприятий и учреждений. Тогда же стала формироваться Администрация Президента.

Таким образом, формирование государственных учреждений России в 1990–1991 гг. по своему характеру являлось процессом отделения от СССР, который в 1922 г. был создан по инициативе России.

Государственный аппарат России во время распада СССР. Сторонники консервативной линии в КПСС 19–22 августа 1991 г. предприняли попытку сдержать распад государства. Государственный комитет по чрезвычайному положению (ГКЧП) во главе с Г. Янаевым попытался отстранить М.С. Горбачева от власти, ввел в Москву войска, но не решился прибегнуть к использованию военной силы в широком масштабе.

Наиболее активное сопротивление им оказало российское руководство во главе с Б.Н. Ельциным.Победив, они предприняли коренную ломку политического режима власти, экономических отношений и установление нового политического порядка.

22 августа 1991 г. Главное управление внутренних дел России было переименовано в Министерство внутренних дел России. Верховный Совет РСФСР принял постановление, дававшее право Президенту отстранять от власти чиновников, не выполнивших приказы Президента РСФСР во время путча, и постановление о переподчинении Б.Н. Ельцину всех органов исполнительной власти СССР до созыва Съезда народных депутатов СССР. Этими постановлениями фактически М.С. Горбачев был лишен власти в стране.

Указом от 22 августа Б.Н. Ельцин присвоил себе право менять и назначать глав администраций и территорий с упразднением исполкомов Советов. В целях координации политики он назначил представителей в области, края, республики, автономные округа и приостановил, а затем запретил деятельность КПСС. С сентября началось открытое наступление на Советы. На ноябрь были назначены выборы глав администраций районов, городов, поселков. В ноябре 1991 г. на пост министра экономики и финансов и одновременно на должность вице-премьера был назначен Е. Гайдар.

Параллельно с укреплением позиций Б.Н. Ельцина и его сторонников в сфере исполнительной власти шло возрастание его влияния в Верховном Совете. Председателем Верховного Совета стал Р. Хасбулатов, которого тогда активно поддерживал Б.Н. Ельцин. В октябре 1991 г. были выбраны члены Конституционного суда, под контроль Генпрокурора РСФСР была переведена система прокуратуры.

Последние действия по уничтожению союзных структур последовали в декабре 1991 г. Еще 12 декабря Верховный Совет ратифицировал Беловежское соглашение от 8 декабря о денонсации Союзного договора 1922 года. Изменилось наименование государства: вместо РСФСР с 25 декабря стало употребляться Россия, Российская Федерации (РФ). Из всех союзных структур межгосударственный характер сохраняли только Вооруженные силы во главе с Е. Шапошниковым. Кроме того, существовал Комитет по экономическому сотрудничеству с государствами-членами СНГ.

Реформирование государственной системы России в 1992–1993 гг. После распада СССР в России продолжилось формирование структур государственной власти. Органы старой власти – Советы всех уровней - сосуществовали с новыми органами исполнительной власти. Однако в проекте новой Конституции не предусматривалось места для советских органов, в том числе и для Верховного Совета. На местном уровне их должны были заменить муниципалитеты, а на высшем – парламент. Таким образом началась борьба между сторонниками президентской республики (в которой фактическим главой государства выступает президент) и парламентской (в которой правительство подотчетно парламенту и главой государства является председатель парламента).

Началась борьба за рост объема полномочий. У Президента была лучшая позиция. В его руках были средства массовой информации, он был популярен и имел под своим контролем силовые министерства. Верховный Совет принимал законы и имел сильные рычаги власти в лице Советов. Президент начал с главного, с укрепления своего основного учреждения – Администрации президента. Эта структура стала разрастаться в 1992–1993 гг. Так были созданы: государственно-правовое управление Президента для разработки законопроектов, консультаций и экспертных заключений, комиссия по вопросам помилования, служба госсоветников и т.д. Затем возникли информационно-аналитический центр, президентский консультативный совет, сформированы служба помощников Президента, пресс-служба, главное управление охраны и пр. К лету 1993 г. в Администрации Президента было 15 структур и 3 тыс. служащих. Статус этих служб был очень высок, из них шли назначения в правительство. На местах работали представители Президента, которыми руководило Управление по работе с территориями и представителями Президента.

Другим направлением деятельности Б.Н. Ельцина в ходе этой борьбы было укрепление исполнительной власти в центре и на местах в сложных условиях нарастания экономического кризиса, связанного с разрывом хозяйственных связей и сокращением производства.

В январе 1992 г. утвержден закон о Совете Министров – правительстве России и в течение года состоялись две реорганизации его состава. Во-первых, в марте 1992 г., когда обозначилось недовольство народа начавшимися реформами, Б.Н. Ельцин назначил на пост главы правительства Е. Гайдара и сложил с себя ответственность за итоги либерализации; во-вторых, в декабре 1992 г., когда обозначился крах «шокотерапии», главой правительства стал В.С. Черномырдин, кандидатуру которого поддержал Верховный Совет.

В организационном отношении преобразования Президента сводились, во-первых, к выделению министерства госбезопасности из МВД, во-вторых, образованию министерства обороны, которое взяло под свой контроль практически все вооружение бывшего Союза, во главе с П. Грачевым и, в-третьих, к сокращению хозяйственных ведомств. В сентябре 1992 г. вышел указ Президента «О системе центральных органов федеративной исполнительной власти», который определил новую структуру правительства:

· министерства – центральные органы отраслевого управления, во главе которых стояли министры с персональной ответственностью;

· госкомитеты – центральные органы межотраслевого регулирования, коллегиальные по характеру. Председатель госкомитета входил в правительство. Оперативное руководство он осуществлял лично, постановления принимались коллегиально;

· комитеты РФ – центральные органы государственного регулирования и координации, председатель комитета РФ не входил в правительство;

· федеральные службы, агентства, инспекции – центральные органы специального назначения – исполнительного, контрольного, надзорного характера. Комитеты и службы не входили в министерства.

Все центральные органы были созданы по указам Президента, руководители их были назначены лично Президентом. Общей идеей этих преобразований было – придать правительству координационный, а не директивный характер деятельности. Отраслевые ведомства остались в административно-силовых структурах – МВД, МО, МИД и в сфере образования (министерство образования), финансов (Минфин) и некоторых других отраслях.

По количеству в правительстве стали преобладать координационные органы: комитеты, службы, агентства. В конце 1992 г. осталось 20 министерств. С марта 1993 г. в состав правительства вошли председатель Центробанка, председатель российского фонда имущества, председатель госкомитета по статистике и председатель пенсионного фонда. Такая структура правительства оставалась до новой Конституции, а персональный состав менялся в связи с ходом политической борьбы.

В марте 1992 г. был принят закон Верховным Советом РФ, определявший статус и взаимоотношения исполнительной и представительной власти на уровне субъектов Федерации. Советы во главе с председателем и главы администраций должны были избираться населением на 5 лет. Администрации должны были подчиняться исполнительной власти (Президенту и главе правительства), руководящим силовым структурам. Советы должны были контролировать бюджет и обладали правом законодательной инициативы.

Советы показали себя неспособными к управленческим решениям, они превратились в дискуссионные клубы. Более эффективными стали т.н. малые Советы, составленные из представителей комиссий. Они постепенно становились деловыми органами.

Обострение борьбы началось в июне 1992 г., когда Съезд народных депутатов потребовал прекращения политики «шокотерапии». Проведенный в марте референдум о доверии Президенту и парламенту не дал перевес ни одной стороне. Кризис разрешился в сентябре-октябре 1993 г., когда Б.Н. Ельцин совершил конституционный переворот, чтобы выйти из тупика, т.к. законные права сторон делали дальнейший легитимный ход реформ невозможным.

Указом Президента № 1400 от 21сентября «О поэтапной конституционной реформе» было утверждено положение о федеральных органах власти на переходный период и назначены выборы в Государственную думу. В соответствии с этим указом прекращалась деятельность Верховного Совета, а Совет Федерации наделялся функциями Федерального собрания. Подчинявшиеся ранее Верховному Совету РФ Генпрокурор, управление безопасности и другие структуры были переподчинены Президенту, имущество Верховного Совета было передано правительству.

В силовом столкновении 3–4 октября 1993 г. Президент вышел победителем. Он назначил выборы на 12 декабря в Государственную Думу, а выборы в представительные органы власти - в декабре 1993 - январе 1994 гг. (функционирование Советов было прекращено 26 октября 1993 г.). До выборов все законодательные функции взял на себя Президент.

В федеративном устройстве также в течение 1992–1993 гг. произошли изменения. Во-первых, 30 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор всеми субъектами федерации кроме Чечни и Татарстана. Совет Федерации из консультативного стал в сентябре 1993 г. верхней палатой формирующегося парламента. Из автономных округов только Чукотский выделился из Магаданской области, остальные остались в составе областей и краев, хотя стали субъектами Федерации.

Таким образом, в 1990–1993 гг. совершился в нашей стране переход от советской системы к президентской республике.