Інститут проходження державної служби

Проходження державної служби є центральним інститутом у системі державної служби (далі - держслужба), завдяки якому практично реалізується її основне призначення.

Проходження державної служби - це тривалий процес, що починається з виникнення державно-службових відносин, тобто з моменту заміщення особою державної посади, з подальшим переміщенням службовця по службі, проведенням оцінки та атестації державних службовців, та завершується припиненням державно-службових відносин [30].

У кожного громадянина, що поєднав свою діяльність з держслужбою, її проходження відбиває його індивідуальний службовий шлях - службову кар’єру, що визначається, насамперед, особистими якостями службовця, його досвідом, рівнем професіоналізму та кваліфікації, а також моральністю, патріотизмом, його ставленням до служби та придатністю до проходження конкретного типу або виду служби.

У загальному ми поділяємо погляд, що проходження держслужби - це динаміка службового статусу службової особи, яка обіймає посаду на державній службі, тобто має статус “державного службовця”. Тобто це процес перебування особи на державній посаді, під час якого вона здійснює від імені та за дорученням держави певні владно-розпорядчі, консультативно-дорадчі або керівні функції, виконує покладені на посаду, що він її обіймає, повноваження, і таким чином здійснює свою власну службову кар’єру.

Для розкриття поняття “проходження державної служби” потрібно виходити з функціонального змісту службової діяльності. Така діяльність пов’язана з адмініструванням, тобто зі здійсненням владно-розпорядчих та інших адміністративних дій.

Чинний Закон “Про державну службу” не містить конкретизації мети проходження держслужби. Вважаємо, що цією метою е практичне виконання завдань і функцій держави на відповідній посаді держслужби. Доречно зробити відповідне уточнення в новій редакції згаданого Закону.

Однією зі складностей визначення спеціального терміна “проходження державної служби” є те, що українська юридична наука ще не виробила однозначного підходу до визначення поняття “проходження служби”.

Д.М. Бахрах небезпідставно вважає, що проходження держслужби - це “динаміка службового статусу особи, що обіймає державну посаду, тобто процес перебування на посаді, його службова кар’єра”[31]. Своєрідність зазначеного підходу полягає в тому, що автор розглядає не посаду державної служби (як передбачено законодавством України), а державну посаду (як передбачено законодавством Російської Федерації).

Д.М. Овсянко вважає, що виникнення, зміна та припинення державно-службових відносин щодо проходження держслужби пов’язуються чинним російським законодавством з певними юридичними фактами. Тому проходження держслужби - це процес:, що для держслужбовців, які обіймають посади категорій “А” і “Б”, виражається в послідовній зміні цих посад, починаючи з моменту вступу на службу та закінчуючи звільненням з неї. Однак їх правове положення характеризується не тільки заміщенням посади, а й такими фактичними даними, як кваліфікаційний розряд (наприклад, військове звання або дипломатичний ранг), учений ступінь, вчене звання, почесне звання[32].

Поділяючи наведені підходи, зазначимо, що в процедурному значенні змістом проходження держслужби є сам процес проходження певних стадій та здійснення певних процедур перебування на держслужбі - починаючи з прийняття на держслужбу та завершуючи припиненням такої служби, з урахуванням просування та переміщення по службі та обсягу повноважень за конкретною посадою в державному органі або його апараті.

Л.В. Коваль виділяв інститут проходження держслужби, але зазначав, що “у виконанні у правлінських функцій, що досягається через реалізацію компетенції органу виконавчої влади або повноважень якоїсь іншої організації... практична ж реалізація компетенції – предмет повсякденних турбот особистого складу органів – професійних службовців: державних службовців, менеджерів, розпорядників, власників, уповноважених ними осіб”[33]. В.Л. Романов розглядає проходження будь-якої служби, в тому числі державної, як механізм кар’єрного процесу. Характер кар’єрного процесу залежить, на думку цього вченого, багато в чому від “енергетичного живлення”, бо стосовно людини як центрального суб’єкта службової кар’єри джерела енергії поділяються на “внутрішні” та “зовнішні”. Вони безпосередньо залежать від способу діяльності, яким визначаються кар’єрні цілі, прийнятні засоби та дії людей щодо досягнення цих цілей, а також об’єктивними умовами, що опосередковують їх розвиток. До того ж кар’єрні цілі розташовані “в зоні перетинання інтересів індивіда та організації і суспільства”.

Зазначене є важливим з точки зору особистості. Можливо, саме цим і пояснюється престижність держслужби як можливість участі конкретної особи в вирішенні важливих державних справ на рівні “особистої співучасті”, а також своєї самореалізації шляхом задіяння в суспільне корисній діяльності.

Б.В. Литов вважає, що проходження служби службовцями, їх професійний розвиток та службово-посадове просування є і повинно бути процесом керованим. Причому регулюючий вплив на нього повинні мати як норми права, так і сукупність факторів організаційного порядку. І хоча цей автор не вживає самого терміна “проходження державної служби”, він робить правильний, на нашу думку, висновок про те, що “вивчення правової й організаційної сторін кар’єрного процесу не тільки теоретично важливе, а й практично необхідне”, оскільки без врахування їх органічної єдності неможливо в повному обсязі уявити собі всю цілісність даного процесу, і як наслідок цього - неможливо правильно будувати кадрову політику держави. Тому “тільки послідовне додержання правових і моральних норм дозволяє в повному обсязі здійснювати державний підхід у роботі з кадрами та забезпечувати просування на більш високі посади професійно підготовлених, компетентних і морально стійких кадрів” державного управління[34].

Ю.М. Старилов розглядає проходження держслужби як специфічний вид проходження суспільне корисної служби і зазначає, що під час здійснення службової діяльності службовці різних органів та організацій вступають у специфічні відносини, зміст яких залежить від виду служби та організації чи органу, в якій вона здійснюється. Так, службовими відносинами є державно-службові правовідносини, а також службові відносини в громадських об’єднаннях, в органах місцевого самоврядування. Причому специфіка служби як виду діяльності в різних організаціях обумовлюється “установленням (визначенням) у кожному конкретному випадку особливого правового статусу відповідного службовця”[35]. Найбільш вдалим, з точки зору розкриття змісту проходження державної служби, ми вважаємо визначення, запропоноване російським ученим В.М. Манохіним ще у 1966 р. в праці “Советская государственная служба”: держслужбовець працює в системі розгалуженої державної організації, в державному апараті та різних державних установ, створених з метою практичного втілення в життя завдань, що стоять перед державою. Причому діяльність, держслужбовця повністю визначається потребами державної організації (держслужби). Внаслідок зазначеного держслужбовець діє завжди за дорученням держави та від імені держави[36].

Складові елементи проходження державної служби, на нашу думку, відповідають певним стадіям проходження державної служби. Нажаль, спеціальних досліджень з цих питань в Україні поки що ще не здійснено.

Основними елементами проходження служби, у тому числі і в органах виконавчої влади, є ті первинні елементи, що становлять стадії проходження служби.

Стадіями є, відповідно, початок служби, її власне проходження та припинення, а процедурами в межах цих стадій - конкурс, стажування, атестація, відсторонення тощо.

Перелік елементів проходження служби, на нашу думку, слід починати саме з прийняття на службу - видання відповідного наказу або розпорядження, після чого - обов’язкова умова (в даному випадку вона розглядається як один з елементів проходження держслужби): приведення державного службовця до присяги.

Окремими елементами проходження служби є також:

§ виконання службових обов’язків на умовах випробувального строку (як умови прийняття на державну службу);

§ стажування держслужбовців у тому ж або в іншому державному органі;

§ направлення у відрядження;

§ проведення перенавчання та перепідготовки відповідно до закону;

§ проведення службового розслідування з відсторонення (або без такого) від роботи;

§ звернення до службовців більш високого рівня з метою оскарження неправомірного, або незаконного, або неетичного рішення іншого службовця;

§ застосування заохочень;

§ накладення стягнень тощо.

Чинне українське законодавство, не містить чітких критеріїв розмежування служби на стадії, в тому числі і щодо стадій проходження служби різними категоріями службовців та щодо різних типів і видів служби.

Хоча чинний Закон і містить кілька розділів, що певною мірою стосуються основних елементів проходження держслужби, а саме: розділ IV “Проходження державної служби в державних органах та їх апараті”; розділ V “Службова кар’єра”; розділ VI “Припинення державної служби” - проте важливо звернути увагу на таке.

По-перше, розділ IV, хоч і має конкретну назву “Проходження державної служби в державних органах та їх апараті”, але складається з таких статей: “Ст. 15. Прийняття на державну службу”, “Ст. 16. Обмеження, пов’язані з проходженням державної служби”; “Ст. 17. Присяга державного службовця”; “Ст. 18. Випробування при прийнятті на державну службу”; “Ст. 19. Стажування державних службовців”; “Ст. 20. Робочий час”; “Ст. 21. Службові відрядження”; “Ст. 22. Відсторонення від виконання повноважень за посадою”; “Ст. 23. Граничний вік перебування на державній службі”. Тобто фактично в цьому розділі лише одна стаття (ст. 15) стосується власне проходження служби. Інші статті стосуються скоріше вимог до претендентів на державну службу (статті 18, 19) та безпосереднього виконання службовцями покладених на них повноважень по службі (статті 20, 21, 22), а також загальних вимог до службовців, що випливають із особливостей державної служби взагалі (статті 16, 17, 23).

По-друге, розділ V, хоч і має конкретну назву “Службова кар’єра”, але містить тільки дві статті щодо проходження служби: “Ст. 24. Проходження служби” та “Ст. 27. Просування по службі”. Інші статті стосуються “класифікації посад” (ст. 25), “рангів державних службовців” (ст. 26), “кадрового резерву державної служби” (ст. 28) та “навчання і підвищення кваліфікації державних службовців” (ст. 29), тобто питань, що не є безпосередньо питаннями проходження служби.

По-третє, розділ VI стосується припинення державної служби і складається з трьох статей, з яких безпосередньо проходження служби стосується лише одна з них: Ст. 30 “Підстави припинення державної служби”.

Це дає можливість зауважити, що структура чинного Закону досить недосконала, зокрема через те, що зміст статей відповідних розділів, принаймні щодо проходження служби, не збігається з формальними назвами самих розділів. До того ж, змістовне навантаження термінів “службова кар’єра” та “проходження державної служби” практично повністю збігається, хоча деякі інші положення, навпаки, потребують свого уточнення.

Проходження служби - це динаміка службового статусу службової особи. Кожен службовець обіймає відповідну посаду, тому проходження служби - це процес перебування службовця на посаді (посадах) з моменту заміщення до моменту звільнення. Послідовно перебуваючи на різних посадах, службовець “робить свою службову кар’єру”.

Ю.М. Старилов правильно звертає увагу, що в зарубіжних країнах проходження державної служби частої називають “робленням службової кар’єри”, але зазначає, що просування по державній службі (роблення кар’єри) повинно визначатися насамперед особистими якостями державного службовця, його досвідом, професіоналізмом, компетенцією, кваліфікацією, придатністю до даного виду державної служби. Просування по державній службі залежить також від об’єктивних чинників, наприклад від “якості правового регулювання” в частині заохочення державних службовців, регулярного просування по службі, проведення атестацій тощо. Автор підкреслює, що “змістом процесу проходження служби є виконання державним службовцем своїх посадових обов’язків, управлінських та інших функцій”[37].

Службова кар’єра державних службовців врегульована чинним законодавством України про державну службу. Зокрема, щодо: присвоєння рангів державних службовців; надання щорічних та додаткових відпусток; декларування доходів особистих та членів своєї сім’ї; проведення службового розслідування щодо державного службовця; проходження конкурсу тощо. Питання внутрішньої регламентації службової діяльності державних службовців вирішуються відомчими нормативними актами.

Конкретні права й обов’язки державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і мають відображатися в посадових положеннях чи інструкціях. Затверджувати повноваження повинні керівники відповідних державних органів та керівники апаратів цих органів у межах закону та власної компетенції.

Отже, удосконалення процесу проходження державної служби можливе лише шляхом законодавчого врегулювання. Зокрема, потрібно зафіксувати сам термін “проходження державної служби”, визначити особливості проходження державної служби службовими особами та посадовими особами, а також визначитися щодо змісту цього інституту.