Тема: №5. Інститут державної служби в Україні

 

План

Вступ

1. Соціальна природа та загальнотеоретичні засади державної служби

 

2. Особливості зарубіжних моделей державної служби

 

3.Типи і види державної служби: проблеми класифікації

 

4.Інститут проходження державної служби

 

5.Основні напрями реформування державної служби на сучасному етапі

 

Висновок

 

Література

 

ВСТУП

 

Сучасна демократична держава не може функціонувати без інституцій, що безпосередньо забезпечують її функцій, створюють умови для реалізації усіма членами суспільства гарантованих їм прав, виступають гармонізатором складних антагоністичних ситуацій, які виникають у сфері державного управління. Таким важливим інститутом сучасного суспільства виступає державна служба. Являючись не відмінною складовою будь-якої держави (не залежно від форми її політичного устрою), вона в останні часи набуває якісно нових рис, перетворюючись з інструмента держави, в інструмент суспільного обслуговування потреб людини.

Розвиток державної служби в Україні був, в останні роки був пов’язаний, передусім з розбудовою державності, з встановленням принципу багатопартійності, поділом державної влади і, нарешті, із зміною конституційно-правових засад.

Необхідність створення нової системи державної служби зумовлюється тими реформаторськими процесами, які відбуваються у сфері державного управління, та пов’язані з докорінною перебудовою засад організації державного управління, орієнтуванні національної системи керування державними справами на загальносвітові стандарти, впровадження найбільш гуманних та демократичних принципів громадянського суспільства.

Потреба в науковому осмисленні сучасних завдань та функцій державної служби викликала відповідну реакції у науковців, які займаються проблемами державного управління. Зокрема, так чи інакше, питання державної служби висвітлювалися у роботах таких вчених-правників як Авер’янов В.Б., Атаманчук Г.В, Бахрах Д.М., Битяк Ю.П., Воробьйов В.О., Голосніченко І.П., Гончарук С.Т. Дубенко С.Д., Ірошніков І.П., Колпаков В.К., Лазарєв Б.М., Манохін В.М., Ніжник Н.Р., Орзіх М.Ф., Петришин О.В., Старілов Ю.П., Філіповський В.М., Цвєтков В.В., Яковлєв Д. та ін.

Незважаючи на значний науковий доробок названих та інших авторів, ряд проблем залишаються цікавими та актуальними й для сьогодення, особливо з позицій впровадження іноземного досвіду організації державного апарату, розробки правових засад здійснення державної служби в Україні, створення дієвої системи підготовки управлінських кадрів та ін.

1. СОЦІАЛЬНА ПРИРОДА ТА ЗАГАЛЬНОТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ

 

Державна служба є важливим інститутом сучасної держави. Державна служба як самостійний вид державної професійної діяльності виникла в другій половині XVII століття в Європі, зокрема у Німеччині та Франції[1]. До сьогоднішнього дня інститут державної служби еволюціонував у одну з підвалин демократичної правової держави, важливу гарантію ефективного функціонування державного механізму. І хоча в світі виділяють різні варіанти систем державної служби, але все-таки можна назвати загальні ознаки (засади) державної служби. Це насамперед - професійність, аполітичність (політична нейтральність або лояльність), стабільність (або безстроковість) та державне фінансування.

Як відомо, за радянських часів вітчизняна наука адміністративного права не приділяла належної уваги розробці теорії державної служби[2], що згодом позначилося і на рівні наукового забезпечення процесу становлення цього інституту в Україні. Однак, в сучасних умовах державотворення в Україні роль і значення державної служби постійно зростають.

Для того, щоб з'ясувати риси сучасної державної служби необхідно перш за все розглянути види суспільно-корисної праці людей. Серед основних видів суспільно-корисної праці Д.М.Бахрах виділяє:

- виробництво матеріальних цінностей, надання господарських послуг на відшкодувальних засадах;

- духовне виробництво;

- службу в державних, суспільних, релігійних, іноземних, міжнародних організаціях;

- навчання, тобто засвоєння соціальної програми;

- домашнє господарювання;

- фізичне і духовне самовдосконалення;

- безоплатна суспільно-корисна діяльність поза межами родини;

- підприємництво.

Таким чином, одним із найсуттєвіших видів цілеспрямованої діяльності людей, а також суспільства є служба. Це поняття використовується по-різному: як вид діяльності людини, як соціально-правовий інститут, як система спеціальних органів держави, як духовна діяльність. Служба полягає в управлінні, здійсненні державної діяльності, забезпеченні самого управління, соціально-культурному обслуговуванні людей [3].

Особливим видом служби є державна служба.

Уперше термін “державна служба” було легалізовано Законом України “Про державну службу” від 16 грудня 1993 р. [4] (далі - чинний Закон). Розробники чинного Закону виходили з того, що державна служба є особливим інститутом сучасної держави. Державна служба асоціюється, як правило, з публічною суспільне корисною діяльністю в сфері державного управління.

Використана в чинному Законі дефініція “державна служба” виявилася досить складною для сприйняття: по-перше, вона апелює до таких понять, як “служба”, “професійна діяльність”, «посади» в державних органах та їх «апараті», “виконання завдань і функцій держави”; по-друге, вона чітко не визначає сферу застосування такої професійної діяльності, по-третє, вона лише передбачає, що йдеться про державне управління, але прямо це не зазначає.

Найбільш суперечливо нині визначається сфера поширення інституту державної служби. Річ у тім, що до категорії державних службовців можуть бути віднесені не всі категорії службовців, а лише ті з них, які перебувають саме на державній службі. Не потрібно ототожнювати держслужбовців з тими службовцями, які або не адмініструють взагалі, або адмініструють не в державних інтересах. Потрібно зауважити, що вказаний Закон поширюється на апарати всіх державних органів, а не тільки органів виконавчої влади.

Отже, для розуміння сутності державної служби важливо з'ясувати її межі. Протягом років вважалося, що в межах державної служби регулюються такі питання, як встановлення посад в державних органах, правил заміщення посад, підбір працівників, регулювання службової діяльності, визначення терміну служби і порядку звільнення. В такому розумінні державна служба охоплювала всі категорії працівників, які були зайняті не лише в державному апараті, але й в установах, організаціях - як об'єктах управлінського впливу [5]. Пізніше було зроблено спробу обмежити зміст державної служби шляхом визначення її як специфічного організаційно-правового засобу формування і організації роботи особистого складу всього державного апарату [6].

Вказані підходи зумовили застосування терміна "державна служба" в широкому і вузькому розумінні. Згідно з широким розумінням, державна служба - це будь-яка діяльність (служба або робота) працівників, зайнятих у державних установах, закладах, організаціях, на державних підприємствах. Тобто, новий Закон “Про державну службу” (далі - новий Закон) мав би регулювати суспільні відносини, що виникають в усьому державному секторі. Основними критеріями такого підходу є фінансування за рахунок державних коштів та корисність з точки зору загальнодержавних інтересів - це діяльність всіх працівників матеріального виробництва, соціальної сфери та державних органів. На такій службі можуть перебувати як громадяни України, так і інші особи. За цим підходом державними службовцями пропонується вважати, крім власне держслужбовців, також працівників сфери освіти, науки, культури, охорони здоров’я, соціального забезпечення, керівників державних підприємств та їх заступників.

Прихильники розширеного тлумачення державної служби, зокрема, посилаються на Концепцію адміністративної реформи в Україні, в розділі III якої зазначено: “У перспективі постає питання обов’язкової розробки такої концепції державної служби, яка б охоплювала установи й організації всього державного сектора, що фінансується з державного бюджету”. Проте при цьому не враховується, що запровадження такого підходу призведе до різкого збільшення числа держслужбовців за рахунок осіб, які не здійснюють і за функціональними повноваженнями не повинні професійно здійснювати управлінські функції.

Згідно з вузьким розумінням, державна служба - це діяльність, але не будь-яка, а лише у сфері державного управління, що здійснюється тільки службовцями органів державної влади, які обіймають посади державної служби. Тобто новий Закон мав би регулювати суспільні відносини, що виникають у зв’язку з практичним здійсненням державними органами, їх апаратами та службовцями завдань і функцій української держави, а також щодо створення правових, організаційних, економічних, соціальних, морально-етичних умов реалізації громадянами України конституційного права рівного доступу до державної служби.

Така служба як професійний вид суспільне корисної діяльності передбачає практичне здійснення завдань та функцій держави в державних органах та їх апаратах (держслужбовці органів законодавчої, виконавчої та судової влади) та її фінансування за рахунок державних коштів. На такій службі можуть перебувати лише громадяни України.

Прихильники стримання кількісного зростання державної служби, зокрема, виходять з того, що державними службовцями повинні бути тільки всі ті “державні люди”, які безпосередньо і професійно зайняті в сфері державного адміністрування і приймають або забезпечують прийняття та виконання управлінських рішень хід імені держави та її органів, тобто державні службовці державних органів та їх апаратів.

Проаналізувати зазначені підходи доречно, виходячи з розуміння таких термінів, як “служба”, “виконання завдань і функцій держави”, “посада в державному органі або його апараті”, “адміністрування” тощо.

Як відомо, термін “служба” має багато значень, серед яких і вид діяльності людей, і організаційно-правова форма певного органу, і тип чи вид служби. Так, С.І. Ожегов подає шість різних значень терміна “служба”, зокрема таке: “Работа, занятия служащего, а также место его работы. - Поступить на службу. Государственная служба. Опоздал на службу. Пришел со службы.”[7].

Наукова та довідкова література дає різні варіанти визначення терміна “ державна служба”: найчастіше саме як вид діяльності, але може розглядатися також як галузь права, галузь законодавства, наука. Наприклад, Ю.П. Битяк розглядає державну службу як складову соціального управління, оскільки “прийнято поділяти соціальне управління на громадське, що здійснюється органами місцевого самоврядування, та державне, під яким розуміється специфічний вид державної діяльності - виконавча діяльність, функціонування якої пов’язане з формуванням особливої правової галузі - адміністративного права”[8].

Говорячи про межі державної служби, необхідно також згадати і про розмежування державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. Сьогодні практика йде по шляху поширення на працівників органів місцевого самоврядування законодавства про державну службу. Про це переконливо свідчить прийняття Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", в якому законодавчо закріплені питання правового статусу службовців цих органів, їх матеріального та соціального забезпечення тощо[9].

Проте і державна служба і служба в органах місцевого самоврядування об'єднується тим фактом, що їх службовці виконують завдання органів публічної влади, а відтак знаходяться в публічно-правових відносинах не лише з відповідним державним органом або органом місцевого самоврядування, а з державою в цілому.

Ставлячи питання про мету і функції державної служби, слід виходити з того, що в Україні формується єдина за своїми організаційними, нормативно-правовими, кадровими та інформаційними засадами державна служба. Інакше кажучи, державна служба розглядається як система соціальних зв’язків відносин, а не як сума службовців і установ.

Визначення мети і функцій державної служби є основою для побудови ефективної взаємодії органів управління державною службою з кадровими службами державної влади і управління. У ході реалізації своєї мети і функцій державна служба має перетворитися у вагомий та авторитетний інструмент розвитку і якісного оновлення держапарату. Проте ототожнення цілей держапарату і державної служби недопустиме, остання знаходиться в стані формування і потребує подальшої наукової розробки.

Формулюючи мету, визначимо декілька основних напрямків державної служби. Як державний соціальний інститут вона повинна сформувати суспільно-політичні та державно-правові передумови зв'язку держслужби з життям народу, тобто вона має розкрити свою соціальну природу. І другий напрямок у визначенні мети державної служби - вона має створити об'єктивну систему по вияву і добору людей для роботи в держапараті.

Таким чином, мета державної служби розглядається як упорядкування та підвищення ефективності процесів формування і реалізації державної влади й державного управління, а також поєднання відповідальності за виконання повноважень за посадою із соціально-економічними гарантіями державної служби.

Стосовно визначення функцій державної служби, тут, на нашу думку, треба виходити з того, що державна служба є необхідним елементом всіх управлінських процесів, її функції не можна ототожнювати з функціями державного управління, і в той же час сприймати їх як окрему формальну структуру. Слід визнати, що функції, притаманні державній службі, як суспільному інституту відображають її роль і призначення в суспільстві. Вона має забезпечити ефективне функціонування усіх трьох гілок влади, з її допомогою можуть бути реалізовані інтереси, права і свободи громадян.

Водночас державна служба - це механізм здійснення цілей і завдань держави, і в такому разі їй належать функції, що відображають загальні завдання держслужби як частини механізму державного управління.

Реалізуючи свої функції, державна служба повинна стати таким інститутом, через який могла б реалізуватися демократична сутність держави, підтримувалась б вільна життєдіяльність суспільства, а державний апарат став би лідером суспільного розвитку. Виходячи із цих положень більш чітко вимальовується призначення державної служби. Вона є головним засобом реалізації функцій соціальної держави, коли якісно змінюється, в чомусь звужується сфера державного регулювання в економіці і духовній сфері та набувають розвитку саморегулюючі, самоврядні процеси. Звідси змінюється соціальне призначення державної служби. Вона призначена через створення умов для ефективної діяльності державних органів домагатися оптимального поєднання особистих, групових і державних інтересів, висловлювати і захищати інтереси всіх верств населення. Вона має стати повсякденним каналом зв'язку держави і народу, їх взаємодії. Відповідно держслужба повинна виступати лідируючою силою, вести за собою суспільний розвиток.

Подібний підхід здатний забезпечити тільки такий державний апарат і такий його персонал, який зможе обгрунтовано висувати зрозумілі для людей норми поведінки та праці, організовувати та регулювати соціальну активність громадян, домагатися змін і відстежувати їх соціальну ефективність. Державна служба має поєднувати конституційно зафіксовані наміри і цілі держави, його структури, відношення і зв'язки з кадровим потенціалом держави, втілювати їх у суспільне життя.

З урахуванням висловлених міркувань про мету, функції і призначення державної служби визначаються основні завдання державної служби.

Одним з основних завдань є охорона інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Важливість цього завдання підкріплюється тими обставинами, що в останні роки знизилася роль багатьох політичних інститутів, а державна служба залишається конкретним місцем, де громадянин стикається з політикою.

Наступне завдання державної служби - досягнення стійкості засад і цілісності держави. Державний апарат повинен, поряд з виконанням вимог Конституції і законів України, виконувати постанови органів державного управління. В цьому полягає основний обов'язок держслужби, який забезпечує управління державою.

Ще одним вагомим завданням державної служби є забезпечення ефективності діяльності державних органів на основі постійного вдосконалення функціонування апарату, впровадження нових досягнень науки, прогресивних методів вирішення управлінських завдань.

До завдань державної служби можна віднести також подальшу демократизацію шляхів формування і діяльності апарату, викорінювання бюрократизму, протекціонізму, корупції, створення соціальних, правових та інших умов, необхідних для успішної роботи чиновників.

Втілення завдань державної служби потребує рішення багатьох правових, організаційних, кадрових, наукових та інших питань. Мова йде про необхідність формування державного апарату нового типу і кадрове забезпечення державної служби.

Обов'язковим для розкриття змісту державної служби є визначення її принципів (принцип від латинської "principium" - першоджерело).

Принципи державної служби - це основоположні ідеї, які відбивають об'єктивні закономірності та визначають напрямки реалізації компетенції, завдань і функцій державних органів, повноважень державних службовців, які діють у системі державної влади, і зокрема у системі державної служби. Принципи державної служби встановлюють найважливіші закономірності в системі організацій і функціонування державної служби. Вони зумовлюють значимість, закономірність і соціальну цінність відносин, які виникають у системі державної служби. Відсутність правових принципів державної служби тягне за собою появу в ній елементів бюрократизму, неорганізованості, беззаконня, несправедливості [10].

Принципи це - суб'єктивне поняття. В ньому, за висловом Г.В.Атаманчука, утримується не стільки сама закономірність і взаємозв'язок, скільки наше знання про неї[11].

Принципи державної служби вперше були сформульовані в Законі України "Про державну службу". При цьому законодавець виходив з конкретного правового досвіду, правової культури, а також ступеня наукової розробленості цієї проблеми. Так, у статті 3 Закону визначається, що державна служба грунтується на таких основних принципах:

- служіння народу України;

- демократизму і законності;

- гуманізму і соціальної справедливості;

- пріоритету прав людини і громадянина;

- персональної відповідальності за виконання службових обов'язків і дисципліни;

- дотримання прав та законних інтересів органів місцевого і регіонального самоврядування;

- дотримання прав підприємств, установ і організацій,
об'єднань громадян.

Необхідно також вказати на те, що принципи державної служби закріплюються не тільки в Законі України "Про державну службу", а також в інших нормативних актах: в Конституції України, законах України, указах Президента України, постановах та розпорядженнях Кабінету Міністрів України. І ще - із зміною моделі державної служби в процесі її реформування будуть змінюватися та доповнюватися і її принципи. А таке реформування обумовлене побудовою правової держави і станом правового регулювання державної служби.

Державній службі повинна відводитися роль механізму реалізації законів держави і загальнодержавних рішень. Це, так би мовити, процесуальний аспект при характеристиці державної служби як системного явища. А саме з таких позицій вона має бути охарактеризована, якщо ми хочемо повно розкрити її сутність. Проте процесуальний аспект державної служби є не лише здійсненням через неї цілей, функцій і законів держави, це також професійна діяльність працівників державних органів по виконанню функцій, закріплених за посадою, а також функціонування державних органів у межах своєї компетенції.

Для того, щоб стати механізмом реалізації законів, державна служба має відігравати роль дієвого засобу упорядкування самого державного апарату. Виконання законів і загальнодержавних рішень можна чекати лише тоді, коли процес реалізації вимог нормативних актів буде підкріплено злагодженою системою державної служби з чітким розподілом повноважень і відповідальності на всіх рівнях управління. Тобто мова йде про організаційний аспект державної служби, який полягає в чіткому описі системи державних посад і посад за контрактом.

Таким чином, формування організаційних і процесуальних засад діяльності державного апарату, побудова і правовий опис посад, органів, різних організаційних структур являє собою важливе і актуальне завдання для характеристики державної служби як різнобічного явища, проте така характеристика не буде повною, адже має включати ще, принаймні, структурний та інституціональний аспект.

У структурному аспекті державна служба - це система органів держави, кожний з яких може бути названий службою відповідно до предмета його компетенції. Це, наприклад, служба зайнятості, дипломатична служба, служба безпеки та ін.

Становлення громадянського суспільства, поява багато-чисельних громадських та політичних рухів і партій, що вступають у протиборство, призводить до гострих соціальних конфліктів. Мир і спокій в такій ситуації буде залежати від того, чи зможе державна служба сприяти стабілізації суспільства, організувати його в єдину демократичну державу, виступаючи провідником реалізації положень Конституції, законів держави, указів обраного народом президента і постанов демократично сформованих органів влади і управління.

Виходячи з вищезазначеного, державну службу необхідно розглядати також в інституціональному аспекті, а саме як правову та етичну систему. Причому, завдяки саме етичній стороні, державна служба не може бути зведена лише до державно-правового інституту, а набуває соціального характеру.

Таким чином, головною сутнісною рисою сучасної державної служби повинен стати пріоритет прав та інтересів особи, тобто змінюється співвідношення державного і приватного інтересу. Останній при цьому набуває пріоритетного значення. У центр ставиться людина, захист її прав та інтересів. Йдеться про те, що здійснюючи цілі держави, державна служба завжди повинна дотримуватися прав та інтересів громадян. Тому соціальна сутність державної служби проявляється в її демократизації, гуманізації [12].