Та адміністративно-правові відносини

Адміністративно-правова норма — це загальнообов’язкове, формально-визначене правило поведінки, яке встановлюється та охороняється державою і покликане регулювати суспільні відносин, що виникають і розвиваються в сфері державного управління.

Адміністративно-правові норми виступають необхідним і досить важливим організаційно-правовим інструментом держави, оскільки вони забезпечують чіткий, об’єктивно правильний та ефективний процес управління, впорядкованість усіх його ланок, подальше вдосконалення виконавчої діяльності. Зокрема, за допомогою норм адміністративного права визначаються межі належної поведінки державних органів, їх посадових осіб, фізичних осіб, недержавних господарських і соціально-культурних об’єднань, підприємств, установ та громадських організацій (об’єднань) різних рівнів та фізичних осіб, їх відповідні повноваження, а також гарантії реалізації прав та дотримання обов’язків.

Норми адміністративного права зобов’язують виконувати певні дії, забороняють здійснювати інші, дозволяють проведення окремих дій взагалі чи за умови отримання відповідного дозволу, рекомендують здійснення або утримання від вчинення певних дій. Переважна частина норм адміністративного права носить імперативний характер, порушення яких тягне за собою юридичну відповідальність, в тому числі адміністративну.

Ті правові норми, що адресуються органам державної влади, їх посадовим особам, насамперед надають їм можливість робити тільки те, що прямо дозволено чи приписано законом, а суб’єктам, що управляються, — все, що не заборонено законом. Однак в окремих випадках громадяни можуть у певних сферах життя робити тільки те, що прямо дозволено чи приписано чинним законодавством.

Структурними елементами адміністративно-правової норми є гіпотеза, диспозиція та санкція.

Гіпотеза — складова адміністративно-правової норми, в якій зазначені обставини (умови), з настанням чи ненастанням яких припис вступає в дію.

Диспозиція — основна частина адміністративно-правової норми, в якій визначено конкретне правило поведінки.

Санкція — складова адміністративно-правової норми, в якій визначені заходи державного впливу у вигляді несприятливих наслідків, що застосовуються до державних органів, посадових осіб, недержавних господарських й соціально-культурних об’єднань, підприємств, установ та громадських організацій (об’єднань) різних рівнів і фізичних осіб, які порушили відповідні правила поведінки (наприклад, адміністративні чи дисциплінарні стягнення).

Зміст норм адміністративного права досить різноманітний. Тому класифікація зазначених норм дає змогу всебічно з’ясувати їх суть, ефективність та цільову спрямованість, взаємозв’язок з іншими правовими нормами та відмежування від них. Адміністративно-правові норми можна класифікувати за направленістю, адресатом, юридичним змістом та юридичним характером приписів.

Залежно від спрямованості змісту розрізняють такі групи норм адміністративного права: норми, що закріплюють порядок утворення та правового статусу системи державних органів управління; норми, що визначають форми та методи управлінської діяльності; норми, що встановлюють основні засади державної служби, порядок її проходження, правовий статус державних службовців; норми, що закріплюють систему актів державного управління та вимоги до них; норми, що визначають форми та порядок здійснення контролю та нагляду за управлінською діяльністю; норми, що визначають взаємозв’язок управлінської діяльності з іншими сферами суспільного життя.

Залежно від адресату розрізняють такі види адміністративно-правових норм: норми, що регулюють правове положення державних органів управління (порядок утворення, реорганізації та ліквідації, компетенцію, організаційну побудову, форми та методи діяльності, відповідальність тощо); норми, що визначають правовий статус посадових осіб органів державної влади (принципи, порядок комплектування, права, обов’язки та відповідальність, форми і порядок заохочення та накладення стягнень і т. д.); норми, що закріплюють правовий статус недержавних господарських й соціально-культурних об’єднань, підприємств, установ, організацій та їх посадових осіб, а також положення громадських організацій або об’єднань (основи заснування та функціонування, взаємовідносини з державними органами і т. п.); норми, що встановлюють правовий статус фізичних осіб у сфері управлінської діяльності (права та обов’язки, адміністративно-правові способи їх охорони, основи взаємовідносин громадян з органами управління).

За юридичним змістом приписів розрізняють такі види адміністративно-правових норм: зобов’язальні норми, які приписують носіям прав та обов’язків здійснювати ті чи інші дії правового характеру (наприклад, правила дорожнього руху, внутрішнього трудового розпорядку закладу освіти); забороняючі норми, які вказують на неприпустимість певної поведінки через загрозу застосування заходів адміністративного впливу (як правило, це норми, що розміщуються переважно в Особливій частині Кодексу про адміністративні правопорушення, порушення яких кваліфікується як адміністративні проступки); уповноважуючі (дозвільні) норми, які встановлюють можливість для виконавців діяти в межах їх приписів і наділяють їх правом вибору відповідної моделі поведінки в межах, що дозволено чинним законодавством (наприклад, повноваження педагогічних і науково-педагогічних працівників по управлінню освітою); рекомендаційні норми включають конкретну пораду виконавцеві щодо доцільної поведінки в конкретних умовах.

З урахуванням юридичного характеру приписів адміністративно-правові норми поділяються на такі групи: матеріальні норми, які визначають зміст прав, обов’язків та відповідальності сторін, їх юридичні можливості; процесуальні норми, які закріплюють порядок практичної реалізації приписів (прав, обов’язків та відповідальності учасників правових відносин), зазначених у матеріальних нормах.

Адміністративно-правові відносини — це суспільні відносини, учасники яких виступають носіями прав та обов’язків, що закріплені та забезпечені відповідними адміністративно-правовими нормами.

Склад зазначених адміністративно-правових відносин включає об’єкт, суб’єктів, юридичні факти та зміст правових від-
носин.

Об’єкт адміністративно-правових відносин — це те, на що спрямовані правові інтереси їх учасників (дія, бездіяльність, поведінка). Вони можуть бути матеріального та нематеріального характеру (здоров’я, моральний стан тощо).

Суб’єктами адміністративно-правових відносин виступають державні органи управління, їх посадові особи, недержавні господарські й соціально-культурні об’єднання, підприємства, установи та громадські організації (об’єднання) різних рівнів та фізичні особи (громадяни, іноземці та особи без громадянства).

Основою виникнення, зміни та припинення адміністративно-правових відносин є юридичні факти — відповідні дії та події у сфері державного управління.

Дії виступають результатом активного волевиявлення людей. Вони можуть бути правомірними, тобто такими, що відповідають приписам адміністративно-правових норм (індивідуальні акти управління чи вчинки людей), а також неправомірними, тобто такими, що суперечать адміністративно-правовим приписам (адміністративні правопорушення, дисциплінарні проступки).

Події — це явища, які не залежать від волі людей (стихійне лихо, пожежа, смерть).

Зміст адміністративно-правових відносин включає права, обов’язки та законні інтереси їх учасників.

Адміністративно-правові відносини характеризуються такими особливостями.

1. Зазначені суспільні відносини являють собою правову форму управлінських відносин і носять організаційний характер, що зумовлено організаційною сутністю державного управління.

2. Обов’язковими суб’єктами адміністративно-правових відносин виступають органи управління, які наділені відповідними юридично-владними повноваженнями.

3. Адміністративно-правові відносини виникають за ініціативи будь-кого з їх учасників, у зв’язку з чим згода іншої сторони не є обов’язковою, а в деяких випадках навіть суперечить її бажанню.

4. Об’єктом більшості адміністративно-правових відносин виступають дії, діяльність, поведінка людей в сфері управління.

5. За наявності спірних питань між учасниками зазначених відносин вони вирішуються в адміністративному порядку, тобто на підставі рішення, що приймається уповноваженим на те органом чи посадовою особою, або в судовому порядку, тобто відповідно до рішення суду.

6. Учасники адміністративно-правових відносин, які порушують вимоги адміністративно-правових норм, повинні нести відповідальність перед державою. До винної сторони вживаються заходи впливу з боку уповноваженого на те державного органу чи посадової особи, а в окремих випадках — суду чи судді.

Адміністративно-правові відносини доцільно класифікувати за такими критеріями:

— за цільовим призначенням: відносини, що виникають у процесі функціонування їх суб’єктів з метою належного вирішення поставлених перед ними завдань і функцій; відносини, що виникають у зв’язку з адміністративними правопорушеннями;

— за змістом: немайнові та майнові відносини;

— за особливостями суб’єктів: відносини, що складаються між різними органами державного управління; відносини, що виникають між органами державного управління та іншими органами державної влади і місцевого самоврядування; відносини, що виникають між органами державного управління та недержавними господарськими й соціально-культурними об’єднаннями, підприємствами, установами та громадськими організаціями (об’єднаннями) різних рівнів і фізичними особами (громадянами, іноземцями та особами без громадянства);

— за характером юридичних зв’язків суб’єктів: вертикальні, за яких існує наявність юридичної залежності однієї сторони від іншої, їх організаційна підпорядкованість (наприклад, між Міністерством економіки та з питань європейської інтеграції України і конкретним державним підприємством), а також горизонтальні, за яких сторони є рівноправними між собою і жодна з них не здійснює управлінського впливу на іншу (приміром, між Міністерством освіти і науки України та будь-яким іншим міністерством чи відомством з приводу взаємодії щодо реалізації завдань у сфері освіти);

— за особливостями адміністративно-правових норм: матеріальні та процесуальні відносини;

— за способом захисту: відносини, що захищаються в адміністративному або судовому порядку.

§ 5. Суб’єкти адміністративного права:

Поняття і класифікація

До суб’єктів адміністративного права необхідно віднести учасників правових відносин, які виступають носіями суб’єктивних прав і обов’язків адміністративно-правового характеру. З теорії права відомо, що суб’єкти (як учасники правових відносин взагалі, так і адміністративних відносин зокрема), мають володіти правосуб’єктністю. В адміністративному праві правосуб’єктність є складним явищем і своїм змістом охоплює адміністративну правоздатність та адміністративну дієздатність суб’єкта.

Під адміністративною правоздатністю розуміють потенційну здатність суб’єкта мати права та обов’язки адміністративно-правового характеру. Особливістю цього різновиду правосуб’єктності є та обставина, що у разі коли суб’єктом є фізична особа, то правоздатність виникає з моменту її народження і припиняється з настанням смерті, а юридичної — відповідно з часу реєстрації підприємства (організації, установи) та до моменту її ліквідації (реорганізації), або з моменту накладення адміністративних заходів щодо припинення її функціонування.

Адміністративна правоздатність посадових осіб (державних службовців) зумовлена компетенцією відповідного державного органу, до штату якого вони належать, та особливостями посад, які вони обіймають.

Адміністративна дієздатність — це здатність суб’єктів реалізовувати свої права та обов’язки адміністративно-правового характеру. Вона є показовою як для юридичних осіб, так і для громадян. Особливістю є те, що адміністративна дієздатність державних органів, підприємств, організацій, установ і громадських об’єднань виникає і припиняється разом з їх адміністративною правоздатністю, а дієздатність громадян у повному обсязі настає при досягненні особою повноліття, тобто 18 років. Однак в окремих випадках може виникати при досягненні іншого певного віку, як правило, 16 років. Тобто, її межі залежать від віку, статі, стану здоров’я, освіти та інших факторів, передбачених чинним адміністративним законодавством. Не володіють дієздатністю душевнохворі та малолітні. В окремих випадках складовою правосуб’єктності виступає адміністративна деліктоздатність, яка полягає у здатності суб’єкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відповідальність. Прикладом адміністративної деліктоздатності може слугувати здатність неповнолітнього нести відповідальність за вчинене ним адміністративне правопорушення та бути обмеженим у своїх правах і свободах. Однією з суб’єктивних передумов деліктоздатності є вік порушника. Зокрема згідно з чинним законодавством, адміністративній відповідальності підлягають особи, які досягли на момент вчинення адміністративного правопорушення 16 років. Разом з тим законодавець передбачає окремі види адміністративних правопорушень, за вчинення яких особи віком від 16 до 18 років не підлягають адміністративній відповідальності, тобто не є деліктоздатними. До таких випадків необхідно віднести адміністративну відповідальність за доведення неповнолітнього до стану сп’яніння, яка настає лише з 18 років.

Адміністративне право виокремлює велике коло суб’єктів, що володіють правосуб’єктністю. В своїй сукупності суб’єкти адміністративного права складають складну систему і характеризуються різними повноваженнями, структурою і правовими властивостями. До основних носіїв суб’єктивних прав і обов’язків адміністративно-правового характеру належать: а) громадяни України, особи без громадянства, іноземні громадяни; б) органи виконавчої влади; в) об’єднання громадян; д) державні службовці. Наразі є доцільним розглянути окремі групи суб’єктів адміністративного права детальніше.

Громадяни України являють собою найбільшу групу суб’єктів адміністративно-правових відносин. Важливою умовою визначення громадян як суб’єктів адміністративно-правових відносин є наділення їх правами й обов’язками у сфері державного управління. За сучасних умов адміністративно-правовий статус громадян у сфері державного управління істотно трансформується у бік демократизації. До чинників, які зумовлюють такий вплив необхідно віднести визнання провідними країнами світу, в тому числі Україною, прав і свобод людини вищою цінністю з подальшим неухильним дотриманням їх органами державної влади, а також безпосереднього поширення їх дії на сферу державного управління.

Важливим чинником стосовно громадян як суб’єктів адміністративного права є надання правових гарантій щодо захисту їх прав, свобод і законних інтересів. До основних гарантій прав і обов’язків громадян у сфері адміністративного права необхідно віднести організаційні, судові і позасудові гарантії.

Організаційні гарантії прав і обов’язків громадян у сфері державного управління являють собою розгалужену систему правоохоронних, контролюючих органів, що інспектують і здійснюють нагляд, а також інших державних і громадських організацій у центрі і на місцях, які спільно забезпечують ці гарантії. Такими органами і організаціями є судові органи, прокуратура, органи внутрішніх справ, органи юстиції, адвокатури, нотаріату, численні контролюючі органи. До функціональних обов’язків зазначених органів входить практичне забезпечення реалізації в життя наданих громадянам прав і свобод та покладених на них обов’язків.

Судові гарантії є провідними для більшості країн світу, оскільки суди при розгляді кримінальних, адміністративних, цивільних, господарських й інших категорій справ одночасно здійснюють контроль за дотриманням органами виконавчої влади та їх посадовими особами прав і свобод громадян, за створенням належних умов для виконання ними своїх обов’язків. Необхідно зазначити, що з кожним роком сфера юрисдикції судів щодо розгляду адміністративних справ розширюється.

Позасудові гарантії за своїм змістом, формами, порядком забезпечення є набагато ширшими та різноманітнішими. Можна зазначити, що вся система органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб покликані служити людям, забезпечувати реалізацію громадянами їхніх прав, свобод, законних інтересів і виконання покладених на них обов’язків.

Важливе місце в системі гарантій відіграє запровадження в Україні за Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини.

Одним з важливих елементів адміністративно-правового статусу громадян є їхнє право звертатися особисто, а також направляти індивідуальні і колективні звернення в державні органи й органи місцевого самоврядування. Право на звернення є абсолютним, необмеженим і невідчужуваним правом громадянина. Кожна дієздатна людина може звернутися в будь-яку державну чи недержавну організацію, до будь-якої посадової особи, з будь-якого значимого для неї приводу і у будь-який час. Право на звернення громадян врегульоване нормами Закону України «Про звернення громадян» від 02.10.96. Цим Законом закріплюється механізм практичної реалізації громадянами нашої держави наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади та об’єднання громадян пропозиції щодо поліпшення їх діяльності, викривати недоліки та оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів.

Відповідно до чинних законодавчих нормативних актів іноземні громадяни й особи без громадянства, як правило, в Україні користуються правами і несуть обов’язок нарівні з громадянами нашої держави, крім випадків, установлених окремими законами і міжнародними договорами. При цьому вони зобов’язані дотримуватись чинного законодавства незалежно від того, проживають вони в державі постійно чи тимчасово.

Усі іноземні громадяни під час їхнього перебування в Україні у тій чи іншій формі вступають в адміністративно-правові відносини з органами виконавчої влади в різних сферах. Регулюючи відносини з іноземними громадянами, наша держава не тільки встановлює правоздатність, визначає їхні права й обов’язки, але й забезпечує реалізацію і захист їхнього правового статусу за допомогою гарантій, що поєднують умови і засоби, необхідні для здійснення процесу формування юридичного і фактичного становища особи.

Адміністративно-правовий статус іноземного громадянина має певні особливості. Основною відмінністю адміністративної правоздатності іноземного громадянина є момент її виникнення. В іноземного громадянина, що прибув у країну, настає спочатку обмежена правоздатність (у момент одержання дозволу на в’їзд і оформлення документів у посольстві чи консульстві), потім повна (з моменту прибуття на територію держави). Припинення правоздатності відбувається при виїзді іноземного громадянина за межі держави чи зміні громадянства.

Адміністративною дієздатністю іноземного громадянина є здатність нести і виконувати покладені на нього адміністративно-правові обов’язки, реалізувати своїми діями надані йому права. Як суб’єкти адміністративного права, іноземні громадяни підлягають адміністративній відповідальності на тих же підставах, що і громадяни держави, за винятком осіб, які користуються відпо-
відними привілеями та імунітетом.

Спеціальним адміністративно-правовим статусом володіють біженці і вимушені переселенці. Проблема біженців не нова, вона звичайно виникає після встановлення нових кордонів між державами, у зв’язку з відокремленням від держави суверенної території, війнами, локальними збройними конфліктами, що виникають на тому чи іншому ґрунті, стихійними лихами (наприклад, багаторічна посуха чи епідемії, надзвичайні ситуації природного і техногенного характеру) тощо. Правовий статус біженців у нашій державі визначається Законом України «Про біженців» від 21.06.01.

Важливим моментом в адміністративному праві є визначення правового становища Президента України як суб’єкта адміністративно-правових відносин. Відповідно до ст. 102 Конституції України Президент є главою держави. Він виступає від імені України, є гарантом державного суверенітету і територіальної цілісності держави, додержання Конституції, прав і свобод людини.

Хоча Президент формально не є главою виконавчої влади, він активно впливає на діяльність її органів. Такий вплив реалізується через наділення Президента повноваженнями у сфері виконавчої влади, які закріплені у ст. 106 Конституції України. Ряд повноважень, таких як призначення Прем’єр-міністра України, голови Антимонопольного комітету України, голови Фонду державного майна України за згодою Верховної Ради України, голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України потребують обов’язкової згоди Верховної Ради України. У разі необхідності Президент приймає рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України.

За поданням Прем’єр-міністра України Президент призначає членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій, а також припиняє їхні повноваження на цих посадах. Крім того, до його повноважень входить утворення, реорганізація та ліквідація за поданням Прем’єр-міністра України міністерств та інших центральних органи виконавчої влади, але в межах коштів, що виділені на утримання органів виконавчої влади.

Органи виконавчої влади. Відомо, що будь-яка держава для здійснення своїх завдань і реалізації управлінських функцій створює систему відповідних органів держави, державних підприємств і установ, серед яких тільки органи державної влади наділяються владними повноваженнями та відповідною компетенцією для здійснення управління в державі. Органи державної влади в своїй сукупності утворюють апарат держави, з діяльністю якого тісно пов’язана теорія поділу влад на законодавчу, виконавчу і судову. У нашій державі такий розподіл закріплений ст. 6 Конституції України.

Отже, під органом виконавчої влади як окремої гілки державної влади необхідно розуміти організацію, яка є складовою державного апарату, наділена владними повноваженнями та відповідною компетенцією в сфері державного управління і має юридичний статус, закріплений законом чи іншим нормативним правовим актом.

Адміністративна правоздатність і дієздатність органів виконавчої влади виникають одночасно з їх утворенням і визначенням компетенції, а припиняються в зв’язку з їх ліквідацією. Компетенція органів виконавчої влади, тобто визначення їх завдань, фун-
кцій, прав й обов’язків, форм і методів діяльності знаходить своє безпосереднє закріплення у відповідних законах, положеннях та інших нормативних актах.

В адміністративному праві основну класифікацію органів виконавчої влади прийнято проводити за територіальним масштабом їх діяльності і характером та обсягом компетенції. З урахуванням територіального аспекту та існуючих у нашій державі рівнів управління органи виконавчої влади можна поділити на вищі, центральні та місцеві.

Згідно із ст. 113 Конституції України до вищих органів у системі органів виконавчої влади належить Кабінет Міністрів України, який несе відповідальність перед Президентом України і одночасно є підконтрольним та підзвітним Верховній Раді України у визначених межах.

До центральних органів виконавчої влади належать міністерства та інші органи виконавчої влади, під якими необхідно розуміти комітети і відомства. Наприклад, Міністерство фінансів України, Державний комітет статистики України або Державна митна служба України.

Місцеві органи державної влади поширюють свою діяльність на конкретну адміністративно-територіальну одиницю. Систему місцевих органів виконавчої влади складають обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, а також підпорядковані їм відповідні районні, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації.

Залежно від обсягу і характеру компетенції органи виконавчої влади поділяються на: а) органи загальної компетенції, що здійснюють державне управління та координацію всіма або переважною більшістю підпорядкованих їм органів галузевої чи функціональної компетенції. До таких органів належать Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів АРК, місцеві державні адміністрації; б) органи галузевої компетенції, що здійснюють державне управління окремими галузями. Ними є: міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні підприємства, установи, інші структурні підрозділи, за допомогою яких забезпечується керівництво окремою галуззю як на центральному, так і місцевому рівнях (Міністерство освіти і науки України, обласне управління освітою, районний відділ освіти тощо); в) органи міжгалузевої (функціональної) компетенції, що здійснюють міжгалузеве регулювання, міжгалузеву координацію, зокрема вони координують діяльність галузевих міністерств, інших центральних органів виконавчої влади як на центральному, так і місцевому рівнях (Міністерство фінансів, Державний комітет статистики тощо).

Правове положення органів виконавчої влади як суб’єктів адміністративних правовідносин визначено відповідними норма-
тивними актами.

Здійснення виконавчої влади в нашій державі покладено на Кабінет Міністрів України. Його правовий статус, склад і порядок формування закріплені у розділі VІ Конституції України. Так, ст. 113 Конституції закріплює положення, за яким Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у частині прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України, надання згоди на призначення Президентом Прем’єр-міністра, а також у питаннях відповідальності Уряду та ін. Як уже зазначалось, організаційна структура Кабінету Міністрів України передбачає посади Прем’єр-міністра України, першого віце-прем’єр-міністра, трьох віце-прем’єр-міністрів, міністрів. Формування складу Уряду має свої особливості, суть яких полягає в тому, що Прем’єр-міністра України призначає Президент України за згодою більше ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України, а персональний склад Уряду призначається ним уже за відповідним поданням Прем’єр-міністра України.

Прем’єр-міністр України наділений особливим статусом. Він звертається до Президента України з поданням про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерств, інших центральних органів виконавчої влади; безпосередньо керує Урядом України і спрямовує його роботу на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яка має бути схвалена Верховною Радою України.

Повноваження Кабінету Міністрів України закріплені в ст. 116 Конституції України. Кабінет Міністрів України видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання.

Свої повноваження Кабінет Міністрів України складає перед новообраним Президентом. Конституція передбачає також порядок дострокової відставки Кабінету Міністрів України.

Правовий статус міністерств і інших центральних органів виконавчої влади визначається Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, а також відповідним положенням про центральний орган виконавчої влади.

Систему центральних органів виконавчої влади утворюють міністерства, державні комітети та відомства.

Міністерство є головним (провідним) органом у системі центральних органів виконавчої влади в забезпеченні впровадження державної політики у визначеній сфері діяльності. Очолює міністерство міністр, який особисто відповідає за розробку і реалізацію державної політики. Він спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання, приймає рішення щодо розподілу відповідних бюджетних коштів за поданням державного секретаря міністерства. Міністр на виконання вимог законодавства в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети та стратегічні напрями роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Для забезпечення діяльності міністра та організації роботи з виконання завдань міністерства в ньому запроваджена посада державного секретаря, який є посадовою особою. Він підзвітний і підконтрольний міністрові та у своїй діяльності керується Конституцією, законами України, актами та дорученнями Президента України, Кабінету Міністрів України, Прем’єр-міністра України, а також наказами і дорученнями міністра. На державного секретаря покладаються завдання щодо організації забезпечення виконання завдань, що належать до сфери діяльності міністерства; забезпечення діяльності міністра як керівника міністерства та члена Кабінету Міністрів України; здійснення поточної роботи, пов’язаної з виконанням покладених на міністерство завдань; забезпечення стабільності і наступності у роботі міністерства.

Державний комітет є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один з віце-прем’єрів чи міністрів. Державний комітет вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у певній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет очолює його голова.

Центральний орган виконавчої влади із спеціальним статусом (відомство) (наприклад, Служба безпеки України, Державний департамент України з питань виконання покарань, Державна податкова адміністрація України, Національне космічне агентство України) має визначені чинним законодавством особливі завдання і повноваження та покликаний здійснювати спеціальні виконавські, контрольні та наглядові функції. Стосовно нього може передбачатися спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також порядок призначення і звільнення керівників. Очолює відомство голова.

Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади наділені великим колом повноважень, найголовнішими з яких є: участь у формуванні та реалізації державної політики; прогнозування розвитку економіки у виробничій, науково-технічній, мінерально-сировинній, паливно-енергетичній, трудовій, демографічній, соціальній, фінансовій та інших сферах; участь у розробці проектів Державної програми економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України; розробка цільових перспективних програм спрямованих на поглиблення економічної реформи; реалізація державної стратегії розвитку відповідної галузі або групи суміжних галузей; підготовка пропозиції про вдосконалення механізму регулювання розвитку економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки; участь у підготовці міжнародних договорів України, укладення міжнародних договорів міжвідомчого характеру; здійснення у межах повноважень функції управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства, а також реалізація інших функцій, що випливають з покладених на міністерства та інші центральні органи виконавчої влади завдань.

Для реалізації своїх повноважень міністерства та інші центральні органи виконавчої влади мають такі права: залучати спеціалістів центральних і місцевих органів державної виконавчої влади, підприємств, установ, організацій для розгляду питань, що належать до їх компетенції; представляти Уряд України за його дорученням у міжнародних організаціях та під час укладання міжнародних договорів України; одержувати в установленому законодавством порядку від міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, представницьких органів інформацію, документи і матеріали, а від Державного комітету статистики України — статистичні дані, необхідні для виконання покладених завдань (безкоштовно); скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до їх компетенції; притягати до дисциплінарної відповідальності керівників територіальних органів міністерства, підприємств, установ і організацій, що належать до сфери їх управління; самостійно або за участю роботодавців підприємств недержавної форми власності проводити переговори й укладати галузеві угоди з представниками найманих працівників.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим. Конституція України визначає Автономну Республіку Крим як невід’ємну складову України, яка діє згідно з визначеними повноваженнями і вирішує питання, віднесені до її відання.

Урядом автономії є Рада міністрів АРК. Голова Ради міністрів АРК призначається на посаду та звільняється з посади Верховною радою АРК за погодженням з Президентом України. Повноваження, порядок формування і діяльності Ради міністрів АРК визначаються Конституцією України та законами України, а також нормативно-правовими актами Верховної ради АРК в питаннях, що віднесені до її компетенції.

Згідно із ст. 137 Конституції України АРК наділена повноваженнями здійснювати нормативне регулювання з питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар’єрів; громадських робіт, ремесел і промислів; благодійництва; містобудування і житлового господарства; туризму, готельної справи, ярмарків; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури, історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікарняної служб.

Компетенції APK визначено у § 7 глави. ІІ цього підручника.

Наразі чинне законодавство України може делегувати АРК також інші повноваження.

Місцеві органи виконавчої влади. Згідно із ст. 118 Конституції України виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації. Вони є місцевими органами виконавчої влади і входять до системи органів виконавчої влади. Особливості діяльності місцевих органів виконавчої влади визначені в Законах України «Про місцеві державні адміністрації», і «Про столицю України — місто-герой Київ» та інших законах України, актах Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня. Крім того, районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим в своїй діяльності керуються також рішеннями та постановами Верховної ради АРК та рішеннями Ради міністрів автономії, прийнятими у межах їх повноважень.

Формування складу місцевих державних адміністрацій, а також визначення їх структури у межах бюджетних асигнувань покладено на голів, які очолюють місцеві державні адміністрації і призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України. Голови місцевих державних адміністрацій набувають повноважень з моменту їхнього призначення.

Голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов’язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів відповідно видають накази. Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать чинному законодавству, можуть бути скасовані Президентом або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.

До повноважень місцевих державних адміністрацій належить вирішення питань: забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; управління майном, приватизації та підприємництва; промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв’язку; науки, освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповнолітніх; використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; зовнішньоекономічної діяльності; оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати.

Місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня, а також радам у частині тільки тих повноважень, які делеговані їм відповідними районними чи обласними радами.

Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь прийнятого ним рішення. Однак, якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили 2/3 депутатів від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Громадські об’єднання як суб’єкти адміністративного права. Право громадян на свободу об’єднання є невід’ємним правом людини, яке закріплене в Загальній декларації прав людини і гарантується відповідно Конституцією та законодавством України. На державу покладається обов’язок сприяти розвитку політичної та громадської активності, творчої ініціативи громадян і створювати рівні умови для діяльності їх об’єднань.

У нашій державі правовою підставою громадян на об’єднання є ст. 36 Конституції України, яка закріплює основні засади створення політичних партій і громадських організацій в Україні. До системи законодавства України, що регулює діяльність об’єднань громадян необхідно віднести Закон України «Про об’єднання громадян» від 16.06.92, Закон України «Про політичні партії в Україні» від 05.04.01, Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації» від 12.01.98, Закон України «Про організації роботодавців» від 24.05.01 та ряд інших законодавчих актів.

Під об’єднанням громадян необхідно розуміти добровільне громадське формування, в основу створення якого покладені засади єдності інтересів окремих людей з метою подальшої спільної реалізації своїх прав і свобод.

Добровільність формування є однією з найважливіших ознак громадського об’єднання. Соціальна цінність цієї ознаки полягає в тому, що вона надає право самим громадянам створювати за власним вибором і уподобанням громадські об’єднання без попереднього дозволу органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також мати можливість вступати в такі громадські об’єднання за умов дотримання норм їх статутів.

Відповідно до чинного законодавства об’єднання громадян, незалежно від їх назви (наприклад, рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка) може визнаватися політичною партією або громадською організацією.

Під політичною партією необхідно розуміти об’єднання громадян, які є прихильниками певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку і ставлять перед собою мету щодо участі у виробленні державної політики, формуванні органів влади, місцевого та регіонального самоврядування і представляти свої інтереси в їх складі.

Під громадською організацією необхідно розуміти добровільне об’єднання громадян, метою створення якого є задоволення та захист своїх законних соціальних, економічних, творчих, вікових, національно-культурних, спортивних та інших передбачених статутом спільних інтересів. Громадські об’єднання, що створюються громадянами, мають бути у встановленому порядку зареєстровані, тобто повинні набути прав юридичної особи. Офіційне визнання (легалізація) об’єднань громадян є обов’язковою умовою їх діяльності і здійснюється шляхом реєстрації або повідомлення про заснування. В разі недотримання цієї умови діяльність об’єднань громадян визнається протизаконною з відповідними для них наслідками.

Чинне законодавство передбачає певні відмінності при визначенні засновників і членів політичних партій та громадських організацій. Зокрема, право на створення політичних партії в Україні надається лише громадянам України, які досягли 18 років, не обмежені судом у дієздатності і не тримаються в місцях позбавлення волі. Членами політичних партій можуть бути тільки громадяни України, які відповідно до Конституції України мають право голосу на виборах. Вони можуть перебувати одночасно лише в одній політичній партії.

Засновниками громадських організацій можуть бути як громадяни України, так і громадяни інших держав, а також особи без громадянства, які досягли 18 років. Членами громадських організацій, крім молодіжних і дитячих, можуть бути особи, які досягли 14 років.

Законодавець встановлює певні обмеження щодо можливості офіційного визнання новостворених об’єднань громадян, а також стосовно тих, що вже діють. Так, не підлягають легалізації, а діяльність легалізованих об’єднань громадян забороняється у судовому порядку, коли їх діяльність спрямована на зміну насильницьким шляхом конституційного ладу і територіальної цілісності нашої держави, підрив її безпеки, пропаганду війни, насильства чи жорстокості, фашизму та неофашизму, створення збройних формувань, розпалення соціальної, расової, національної чи релігійної ворожнечі тощо.

За масштабом дії об’єднання громадян поділяються на міжнародні, всеукраїнські та місцеві. Громадська організація визнається міжнародною, якщо її діяльність одночасно поширюється на територію України та будь-якої іншої держави. До всеукраїнських об’єднань громадян належать об’єднання, діяльність яких поширюється на територію всієї держави. Місцеві об’єднання діють у межах області, району або окремого регіону.

Відносини держави та об’єднань громадян базуються виключно на правовій основі. Зокрема, чинне законодавство забороняє втручання державних органів та службових осіб у діяльність об’єднань громадян, крім випадків, передбачених законодавством. До таких випадків необхідно віднести контроль з боку держави за діяльністю об’єднань громадян, різновидом якого можуть бути дії органів державної влади щодо перевірки на предмет дотримання вищим статутним органом управління об’єднання громадян положень статуту
тощо. Так, органи юстиції, що реєструють об’єднання громадян, здійснюють контроль за відповідністю їх діяльності статутним цілям. Фінансові органи здійснюють контроль за джерелами доходів об’єднань громадян, розмірами одержуваних ними коштів і сплатою податків. Нагляд і контроль за виконанням об’єднаннями громадян існуючих норм і стандартів може здійснюватися екологічними, пожежними, епідеміологічними та іншими органами державного нагляду і контролю.

Для здійснення статутних цілей об’єднання громадян наділені правами, до найголовніших з яких необхідно віднести такі, як набуття майнових і немайнових прав, право представляти і захищати свої законні інтереси у державних та громадських органах, брати участь у політичній діяльності, проводити збори, мітинги, демонстрації, вносити пропозиції до органів влади і управління та засновувати засоби масової інформації. Крім того, політичні партії додатково наділяються правом участі у виробленні державної політики, формуванні органів влади, доступу під час виборчої кампанії до державних засобів масової інформації.

До головних обов’язків об’єднання громадян необхідно віднести такі, як дотримання законодавства України, загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, а також статутних положень об’єднання, ведення оперативного, бухгалтерського обліку та статистичної звітності, своєчасної реєстрації в органах державної податкової інспекції та внесення до бюджету відповідних платежів. Крім того, політичні партії зобов’язані щороку публікувати свої бюджети для загального відома.

У разі порушення законодавства до об’єднання громадян можуть бути застосовані такі види стягнень, як попередження, штраф, тимчасова заборона діяльності, аж до примусового розпуску. Ліквідація об’єднання громадян здійснюється або за рішенням з’їзду (конференції) чи загальних зборів або в судовому порядку. Необхідно констатувати, що ліквідація об’єднання громадян за рішенням суду означає заборону його діяльності незалежно від факту його державної реєстрації.

§ 6. Державна служба: поняття, правовий